Государственная служба: история, понятие и правовая природа
Введение
Проводимые реформы привели к изменению роли и самого государственного аппарата и государственных служащих. Встала необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом. Задача законодателей, ученых, специалистов усложнена тем, что в советский период специального законодательства о государственной службе не было, а правовое положение работников государственного аппарата не отличалось от правового положения служащих других государственных и общественных учреждений, предприятий и организаций.
Рассмотрению этих вопросов и будет посвящена лекция.
История государственной службы России насчитывает несколько столетий.
Она неразрывно связана с созданием русского централизованного государства, выживаемость которого в сложных геополитических условиях во многом обусловливалась службой всех социальных групп (сословий) на благо своей страны.
В истории государственной службы можно выделить, по меньшей мере, четыре периода, хронологические границы которых приблизительно соответствуют рубежам веков:
XVIIв. - завершение становления государственной службы как особой сферы профессиональной деятельности, складывание и развитие приказной системы, превращение поручений -- "приказов" -- в более или менее устойчивые должности;
XVIII в. - кардинальное изменение принципов организации государственной службы на основе Табели о рангах, движение от должности к чину как устойчивой социальной характеристике государственного служащего;
XIX в. - расцвет бюрократического государства, "отлаживание" государственной машины;
XX в. - советский период, революционное новаторство и преемственность в организации государственной службы, складывание советской номенклатуры.
После распада СССР наступил пятый этап - новейшая Российская история государственной службы.
Конец XVII - начало XVIII в. характерен переходом от службы государю к государственной службе. В начале XVIII в. завершено продолжавшееся в течение предыдущего столетия превращение отдельных поручений - приказов верховной власти в постоянные должности. Эти перемены законодательно закрепил 24 января 1722 г. Табель о рангах. При ее подготовке были использованы соответствующие акты Англии, Венецианской Республики, Дании, Польского Королевства, Пруссии, Франции и Швеции с учетом российских особенностей.
Приняв Табель о рангах, законодатель почти на два века запустил механизм формирования личного состава государственного аппарата.
Табель о рангах делила чиновников на 14 классов; в каждом классе выделялись воинские, статские и придворные чины, а воинские, в свою очередь, делились на сухопутные, гвардию, артиллерийские и морские.
В своем первоначальном виде Табель о рангах устанавливала не иерархию чинов (как впоследствии), а иерархию должностей.
В течение второй четверти XVIII в. Табель о рангах выступала как регулятор государственной службы. Политика в этой сфере имела ярко выраженный продворянский характер. Дворянам обеспечивались преимущества при чинопроизводстве по сравнению с представителями других сословий. Кроме того, всячески затруднялось проникновение в государственный аппарат выходцев из податных сословий, а также продвижение по службе для них и для разночинцев.
Специфика статуса чиновничества как особой социальной группы поддерживалась формированием во второй половине XVIII в. особых источников материального обеспечения государственных служащих.
Принципиально новым во взаимоотношениях государства и чиновничества было введение в середине 60-х годов XVIII в. постоянного денежного жалованья государственным служащим всех категорий. Устанавливалась возможность дифференцированного подхода к оплате труда мелких канцелярских служащих в зависимости от их способностей и прилежания. Высшие должностные лица производили жалование низшим, имели право регулировать количественный состав нижних канцелярских служащих, не превышая положенной штатной суммы. Высшие чиновники, имевшие офицерский (в том числе соответствующий статский чин), должны были получать жалованье в точном соответствии со штатными окладами. Мелкие канцелярские служащие ставились в зависимость от руководства соответствующего учреждения.
Другая законодательная мера, направленная на усиление зависимости чиновничества от центральной власти, - назначение пенсиона. Для его получения при отставке чиновник должен был прослужить не менее 35 лет, считая с 15-летнего возраста.
Эта оговорка имела немаловажное значение, так как на мелких канцелярских должностях часто начинали служить в 12-13 лет, а иногда и раньше.
С введением к концу XVIII в. постоянного денежного жалованья чиновникам всех категорий, а также пенсионов статским чиновникам выросли расходы на содержание государственного аппарата. Манифест от 15 декабря 1763 г. "О наполнении судебных мест достойными и честными людьми..." указывал источники, из которых должна была производиться выплата жалования. Наиболее важными из них являлись налоги и сборы с торговли, сделок, производства спиртных напитков и пр.
Наиболее существенные изменения в организации государственной службы произошли в период царствования Николая I.
Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода законов о службе гражданской. Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда:
1) окончившие курс наук в высших учебных заведениях;
2) окончившие курс наук в средних учебных заведениях;
3) не окончившие высших и средних учебных заведений.
В 1835 г. Николай I подписал указ "О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно".
В течение XIX в. основными условиями поступления на государственную службу были происхождение, возраст, знания, подданство, "гражданская честь". Право поступать на гражданскую службу имели потомственные дворяне и сыновья личных дворян, офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство, сыновья священников и др.
Законодательство Российской империи устанавливало минимальный возраст для поступления на государственную службу с 14 лет (действительной она считалась только с 16 лет).
Устав о службе по отправлению правосудия (1896) устанавливал обязанности служащих. В §705 этого Устава определялось, что «общие качества каждого лица, состоящего в гражданской службе, и общие обязанности, которые должны быть всегда зеркалом всех его поступков, являются: 1) здравый рассудок; 2) добрая воля в отправлении порученного; 3) человеколюбие; 4) верность к службе Его Императорского Величества; 5) усердие к общему добру; 6) радение о должности; 7) честность, бескорыстие и воздержание от взяток; 8) правый и равный суд всякому состоянию; 9) покровительство невинному и скорбящему».
С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание (зарплату), которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Руководитель учреждения имел право содержать на службе меньше лиц, чем положено по штату. Сэкономленные таким способом деньги он мог использовать на содержание наиболее отличившихся работников.
Государственный служащий имел право на отпуск сроком до 4 месяцев, в том числе с сохранением содержания до 2 месяцев. Вместе с тем, отпуск на срок более месяца в гражданской службе мог быть предоставлен не более раза в два года.
К началу ХХ в. в европейской России было 575 тыс. чиновников, и их содержание составляло 13,36% расходной части бюджета. Эти показатели мало отличались от соответствующих показателей наиболее развитых государств, а в Германии, Франции и США чиновников было еще больше. По числу чиновников на 1000 жителей Российская империя уступала всем развитым странам мира.
Основа законодательства о государственной службе -- Табель о рангах, введенная Петром I в 1722 г., просуществовала до ноября 1917 г.
После Октябрьской революции 1917 г., советская власть отменила дореволюционное законодательство о государственной службе, не выработав при этом полноценной правовой базы госслужбы.
Существовавшая в советский период до недавнего времени практика подбора и расстановки кадров была основана на "номенклатуре", представлявшей собой перечень должностей в аппарате партийных, государственных и общественных организаций, при приеме на которые требовалась санкция соответствующего партийного органа.
Советская номенклатура была монополизирована одной партией более 70 лет. Высшее чиновничество целиком и полностью зависело от пристрастий лидера партии или его окружения. Под номенклатурным контролем находились и чиновники низовых звеньев государственного аппарата.
Принять закон о государственной службе, дать определение понятий "государственная должность", "государственная служба", "государственный служащий" было трудно потому, что сложившаяся в стране система государственной службы не имела четких параметров.
В советский период сформировалось в основном негативное восприятие самого понятия "карьера", которое отождествлялось с такими отрицательными явлениями, прочно укоренившимися в государственном аппарате, как карьеризм и бюрократизм. В научной литературе даже выводился особенно неприглядный и опасный для общества социально-психологический тип бюрократа-карьериста, стремящегося любыми способами продвинуться по служебной лестнице.
Более того, недостатки советской государственной службы являлись во многом похожими на недостатки дооктябрьской государственной службы: полная зависимость чиновников в продвижении по службе от начальства, отсутствие собственного мнения у служащих, угодничество начальникам, коррупция, протекционизм, местничество, использование «связей» для повышения в должности, оказание услуг и подарков и пр. Как в советское время, так и в царское отрицательные «идеологические установки» для государственных служащих являлись практически одинаковыми. В этом не трудно убедиться, ознакомившись со следующим документом, устанавливающим негласные правила поведения начинающих чиновников в царской России:
«— заучите хорошенько выражения: ваше превосходительство и ваше сиятельство; с этих слов начинайте, этими словами кончайте фразу, когда вы обращаетесь к милостивому начальству; — кланяйтесь начальству вашему тем ниже, чем выше стоит оно в порядке чиноначалия;
— не надейтесь только на способности свои, сколько на протекцию, несмотря на все ваши достоинства) старайтесь укрыться под крылышко этой благодетельной волшебницы;
— никогда не делайте того, что нужно делать, а делайте то, что желает высшее начальство;
— откажитесь от собственного взгляда на вещи, усвойте себе взгляд начальников ваших, не имейте мыслей своих, развивайте только мысли начальников и постарайтесь все, даже почерк ваш сделать как можно больше похожим на их почерк;
— если у вас есть предложение... по усовершенствованию закона или судопроизводства, — не старайтесь... привести его в исполнение... вы прослывете... беспокойным и неудобным человеком».
Советская правовая доктрина опиралась на марксистско-ленинский постулат о постепенном отмирании государства по мере продвижения страны к коммунистической общественно-экономической формации. Выдвигалось и теоретически обосновывалось положение о том, что участвовать в управлении государством - по силам любому гражданину, чиновничество же, т.е. корпус специально подготовленных управленцев-профессионалов, является атрибутом буржуазного государства, привилегированной кастой, паразитирующей на обществе и обеспечивающей господство эксплуататорского меньшинства над массами трудящихся.
Закреплялось расширительное понимание понятия "государственные служащие", которыми признавались не только лица, занимающие государственные должности в органах государственной власти, но и врачи, учителя, инженерно-технические работники государственных предприятий и учреждений, а также многие другие категории работников нефизического труда, занятых в народном хозяйстве. Публично-правовая природа государственной службы в советский период российской государственности отрицалась.
Государственных служащих в РСФСР и СССР стали относить к административно-управленческому персоналу. Попытки выделить из всей массы служащих управленцев привели к весьма своеобразной трактовке понятия "орган государственного управления". По мнению правоведов, диапазон органов государственного управления был весьма широк - от правительства до администраций предприятий и учреждений. Это не позволяло дать однозначный ответ на вопрос, что представляет собой государственная служба, кто такой государственный служащий
В советский период были разработаны правовые акты, регулирующие прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел, где важное место занимали вопросы социальных гарантий указанной категории лиц.
В течение последнего десятилетия формирование новой системы государственной гражданской службы ведется на основе принципов Конституции РФ. В результате заложены основы государственной гражданской службы Российской Федерации, принципиально отличающейся от действовавшей в СССР системы партийно-государственного аппарата.
Произошло отделение государственной гражданской службы от хозяйствующих субъектов и отраслей бюджетной сферы. Партийные, профсоюзные, общественные структуры, хозяйствующие субъекты лишены большей части несвойственных им функций государственного управления. Функции государственных органов в значительной степени адаптировались к новой экономической и политической системе.
Наиболее острыми проблемами, которые необходимо было решать в ходе реформирования государственного аппарата, стали организационная нестабильность государственных структур; слабая профессиональная подготовленность, некомпетентность значительной части работников государственных органов; значительная коррумпированность государственного аппарата, снижение престижа работы в государственных органах; резкое снижение исполнительной дисциплины; недостаточность нормативно-правового регулирования вопросов работы с кадрами государственных органов; недостатки в организационном обеспечении, укомплектовании и техническом оснащении государственных органов.
Под "службой" в русском языке понимается польза, угода, деятельность, жизнь для других, полезное дело[1].
БЮРОКРАТИЯ (букв. — господство канцелярии, от франц. bureau — бюро, канцелярия и ...кратия), первоначально — власть, влияние руководителей и чиновников аппарата правительства; в дальнейшем — обозначение слоя служащих в крупных организациях, возникших в различных сферах общества.
Немецкий социолог Макс Вебер (1864-1920) развивал концепцию бюрократии, применяя термин к организациям, обладавшим определенным набором черт:
ü четко определенные обязанности;
ü иерархия;
ü набор правил для выполнения операций;
ü служащие, назначаемые, а не выбираемые на должность, которая является их основным занятием, и система продвижения по службе.
По мнению Вебера, личные взгляды не должны влиять на управление бюрократией. Вебер рассматривал бюрократическую организацию как отличительную черту современного мира. В отличие от традиционных предприятий, бюрократия связана с отделением работы от семьи.
В своих трудах о бюрократии Вебер первым выдвинул аналитический прием "идеального типа" как средство идентификации основных черт явления. Вышеназванные черты составляют базу, которая в той или иной мере присутствует в каждой бюрократии. Понятие идеального типа не несет никаких оценочных и описательных оттенков. Дальнейшие исследования поставили под сомнение постулат Вебера о высокой эффективности бюрократии как формы организации. Концентрируя свое внимание на выполнении вышеуказанных правил, работник не имеет достаточно времени на эффективное производство товаров и услуг.
Американский социолог Элвин Гулднер (1920-1980) выделил три типа бюрократии, исходя из функционирования и подчинения правилам:
а) бюрократия-насмешка, где правила диктуются извне, например законодательством, и там, где большинство служащих и администрации пытаются их обойти или просто игнорируют;
б) представительная бюрократия, где правила поддерживаются всеми членами организации, и, таким образом, им охотно подчиняются;
в) бюрократия, основанная на угрозе наказания, где правила диктуются одной группой для безусловного выполнения другими группами, в противном случае используется наказание. Такой подход может привести к конфликту.
Толковый словарь С.И.Ожегова и Н.Ю.Шведовой определяет БЮРОКРАТИЮ как систему управления чиновнической администрации, защищающей интересы господствующей верхушки.
Изучение правового регулирования государственной службы посвящен раздел юридической науке, называющейся как правило СЛУЖЕБНОЕ ПРАВО.
Служебное право как наука — это составная часть юридической науки, определяемая как система государственно-служебных взглядов, идей, представлений о законах, регламентирующих отношения в сфере государственной службы, об их социальной обусловленности и эффективности, о закономерностях, реформировании и тенденциях развития законодательства о государственной службе, о принципах государственной службы, об истории государственной службы.
Государственная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях.
Под государственным органом понимается образуемый в установленном законом порядке орган, наделенный конкретными полномочиями, необходимыми для осуществления соответствующих функций государственной власти.
По данным статистики, в органах исполнительной власти и органах местного самоуправления с исполнительными функциями на конец 2000 г. было занято 1029,5 тыс. человек.
Более 60% численности работников исполнительных органов России (624,8 тыс. человек) занято в органах исполнительной власти субъектов Федерации и органах местного самоуправления с исполнительными функциями.
Доля работников федеральных органов исполнительной власти составляет 39,3%, или 404,7 тыс. человек, из них - федерального уровня, то есть работников центрального аппарата федеральных министерств и ведомств -всего 2,9%, или 30,3 тыс. человек. Большую часть федеральных органов исполнительной власти составляют государственные служащие территориальных органов федеральных министерств и ведомств, осуществляющие свою деятельность на региональном уровне - 39,7%, или 407 тыс. человек.
В государственных органах субъектов Российской Федерации замещали государственные должности 153,3 тыс. человек, муниципальные должности в органах местного самоуправления - 283,7 тыс. человек.
С 1998 года отмечается снижение численности государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. В 2001 году численность государственных служащих федеральных органов исполнительной власти уменьшилась по сравнению с 1995 годом на 4,9 процента. При этом наблюдается рост численности государственных служащих государственных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих органов местного самоуправления.
В 1999 году на 1000 человек населения России приходилось 2,8 государственного служащего федеральных органов исполнительной власти, в Великобритании - 5,2, США - 3,9 государственного служащего, а на 1000 человек занятого населения соответственно - 6,4, 11,3 и 7,9 государственного служащего.
Так, на начало 2002 года в общей численности государственных служащих, замещающих государственные должности, женщины составляли более 70 процентов, в органах исполнительной власти - 71,8 процента, в аппаратах органов судебной власти и прокуратуры - 67,6 процента, в аппаратах органов законодательной власти - 55,8 процента, аппаратах иных государственных органов - 55,4 процента. Такой сравнительно высокий процент женщин в аппаратах государственных органов объясняется преобладанием женщин на государственных должностях, отнесенных к старшим и младшим группам должностей.
Средний возраст государственных служащих, замещающих государственные должности, составлял 40 лет. Несколько моложе кадровый состав в аппаратах федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации (средний возраст - 37 лет).
Среди государственных служащих, замещающих высшие и главные государственные должности категории "В", возрастная группа до 30 лет наиболее широко представлена в аппаратах федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации, где более трети государственных служащих составляли лица этой возрастной группы.
На начало 2002 года доля государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование, составляла 73 процента. При этом 40 процентов государственных служащих имели высшее образование по специальностям экономического и управленческого профиля, 22 процента юридическое образование, 18 процентов - высшее техническое образование. Для сравнения: на 1 января 1999 г. государственные служащие с высшим профессиональным образованием указанного профиля составляли соответственно 35,4, 19,6 и 21,2 процента.
По экспертным оценкам, оплата труда главных менеджеров (руководителей организаций и их заместителей) в 10 - 15 раз, старших менеджеров (руководителей структурных подразделений организаций) в 710 раз, менеджеров (специалистов, руководителей отдельных проектов) в 3-7 раз, администраторов (исполнителей проектов) в 1,5 - 3 раза превышает оплату труда государственных служащих, замещающих соотносимые должности.
Сегодня усиливается дефицит государственных служащих в возрасте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных экономических условиях. Одновременно происходит снижение престижа государственной службы как вида профессиональной деятельности. Сохраняется преобладание государственных служащих с непрофильным образованием. Мужчины преобладают на должностях руководителей, а женщины - на должностях специалистов. Нехватка квалифицированных кадров сочетается с наличием незаполненных вакансий, что в первую очередь связано с низкой оплатой труда государственных служащих.
Основополагающим понятием в структуре служебного права являетсягосударственно-служебное правоотношение.
Таким образом государственная служба Российской Федерации- профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации
ü по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации;
ü федеральных государственных органов;
ü субъектов Российской Федерации;
ü государственных органов субъектов Российской Федерации;
ü лиц, замещающие государственные должности Российской Федерации;
ü лиц, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации.
2. Принципы, цели и функции государственной службы
Принцип - центральное понятие, руководящая идея, основание системы; он обобщает и распространяет какое-либо положение на все реалии той области, из которой абстрагирован.
Выделяют следующие принципы государственной службы:
ü федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения. и полномочий между государственными органами;
Этот принцип непосредственно вытекает из федеративного устройства страны, которое основывается на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
Федеральная служба находится в ведении Российской Федерации, а государственная служба субъектов Федерации - в их совместном ведении. В рамках этого разграничения объем полномочий Российской Федерации должен быть достаточным для организации государственной службы как единого организационно-правового института власти. Реализация принципа единства государственной службы объективно требует единого правового регулирования основ организации государственной службы и правового положения государственных служащих Российской Федерации.
ü законность;
ü приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
Человек, его права и свободы, их непосредственное действие признаются Конституцией РФ высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства и государственных служащих. В конечном счете, данный принцип определяет главный смысл и содержание деятельности государственных служащих. С учетом этого при отборе кандидатов на государственные должности особое внимание должно уделяться их способности и готовности учитывать в своей работе интересы граждан. Серьезным нарушением приоритета прав и свобод следует считать случаи, когда сами государственные служащие не соблюдают права человека, защита которых является сущностью их деятельности.
ü равный доступ граждан к государственной службе;
Согласно Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. Из этого вытекает, что при поступлении и прохождении государственной службы запрещена всякая дискриминация по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Что касается условий доступа граждан к государственной службе в соответствии с профессиональной подготовкой, то это означает следующее: претенденту необходимо иметь образование и подготовку, соответствующие содержанию и объему полномочий этой должности. При этом принцип равнодоступности к государственной службе реализуется посредством участия граждан в конкурсе на вакантные государственные должности государственной службы.
ü единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
Основные требования являются едиными и для федеральной государственной службы, и для государственной службы субъектов Российской Федерации, и соответственно, для деятельности госслужащих.
Единство государственной службы Российской Федерации обеспечивается системой органов государственной службы и определенными едиными задачами. Принцип единства основных требований осуществляется также посредством системного урегулирования и согласования статусов государственных должностей, последовательности взаимосвязей и процедур функционирования всех элементов института государственной службы. Принцип единства требований означает также, что все государственные служащие подчинены минимуму общих правил, независимо от того, служат ли они Российской Федерации илиее субъекту. Принцип единства требований обеспечивает независимость государственной службы от структурных и иных перестроек в системе органов власти.
ü взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
ü открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
В этом принципе закреплена обязанность государственных служащих предоставлять информацию. В соответствии с Конституцией РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Поэтому государственная служба фактически основывается на сочетании гласности и служебной конфиденциальности.
ü профессионализм и компетентность государственных служащих;
Деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (государственную службу) следует считать высококвалифицированной профессией, имеющей значение для всего государства и требующей особого мастерства, приобретаемого и поддерживаемого в результате систематического и непрерывного образования. Этот принцип обязывает государственных служащих владеть процедурой деятельности органов государственной власти, знать свои права и обязанности; активно и в полной мере осуществлять функции и полномочия, предусмотренные законодательством и должностными положениями и инструкциями.
ü защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
ü Государственная служба основывается на принципе стабильности кадров.
Профессиональная стабильность и устойчивость служебного положения являются необходимыми как в интересах государственного аппарата, так и в интересах государственных служащих, и они должны быть гарантированы даже в том случае, когда полностью или частично изменяется система государственных органов и организация государственной службы.
Условиями стабильности кадров государственных служащих являются: искоренение протекционизма, практики подбора кадров по принципу личной преданности и партийности; своевременное освобождение государственных органов от лиц некомпетентных или профессионально непригодных; создание надлежащих условий для плодотворной деятельности; усиление социальной и правовой защищенности.