Структурно-системний аспект.

Аксіологічний аспект.

По-перше, пов'язаний із визначенням суспільної цінності того чи іншого явища. Оцінка суспільної цінності адміністративного права потребувала суттєвого оновлення, оскільки даний аспект набував особливого значення саме для адміністративного права.

По-друге, полягає в необхідності принципово нового погляду на суспільне призначення адміністративного права в умовах побудови демократичної, соціальної, правової держави.

Гносеологічний аспект.

Він пов'язаний з певним переосмисленням таких базових категорій теорії адміністративного права, як предмет і метод галузі права.

Він мав відобразити особливості структурування системи адміністративного права і на цій основі оцінити можливості й напрями розвитку структури в процесі систематизації адміністративного законодавства.

Відсутність законодавчого закріплення Концепції не зупинило реформування адміністративного права. Хоча необхідно констатувати, що брак концептуального документу привів до невпорядкованого реформування окремих інститутів адміністративного права та правових категорій, наявності великої кількості досить неаргументованих наукових пропозицій щодо реформування та удосконалення тих чи інших публічно-правових сфер.

В той же час необхідно також підкреслити, що на протязі останніх десяти років реформа адміністративного прав має і значні ґрунтовні теоретичні напрацювання. На цьому необхідно зупинитися більш докладно.

Кардинальні теоретичні напрацювання таких видатних вчених адміністративного права як: В.Б. Авер’янова, В.К. Колпакова, А.О. Селиванова, І.П. Голосніченко тощо, дали можливість стверджувати про один з доктринальних аспектів зміст якого в тому, що адміністративне право ‑ це класичний зразок фундаментальної (профілюючої) галузі так званого публічного права. Публічність адміністративного права означає, що воно регулює відносини, які забезпечують загальні, сукупні, або, інакше кажучи, публічні інтереси в суспільстві (вперше публічний аспект адміністративного права було задекларовано в підручнику Колпакова В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України[41]).

Інший доктринальний момент виходить з положень ст. 3 Конституції України, згідно з якими "держава відповідає перед людиною за свою діяльність" та "утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави".

Виходячи з цих положень, принципова зміна погляду на суспільне призначення адміністративного права базується на визнанні якісно нової ролі держави у взаємовідносинах з громадянами, а саме: ролі не владарювання над людиною, а ролі служіння людині. Зважаючи на загальну спрямованість демократичних перетворень в Україні, можна стверджувати, що будь-яка абсолютизація владно-управлінського, а тим більше ‑ примусово-карального призначення адміністративного права, є необґрунтованою і неприйнятною.

Отже, адміністративне право за своїм глибинним призначенням сьогодні визначається не як "управлінське право", а як "право забезпечення і захисту прав людини". І в цьому ‑ суть усієї трансформації теорії і практики українського адміністративного права (більш глибоко даний аспект було досліджено в роботах В.Б. Авер’янова[42])

Наступним доктринальним аспектом реформування адміністративного права було визначення предмета адміністративного права.

Фундаторами дослідження предмета сучасного адміністративного права стали такі вчені-адміністративісти як В.Б. Авер’янов та В.К. Колпаков, котрі довели специфічну ознаку предмета адміністративного права – його «поліцентрічність», «поліструктурність»[43]. Суть якої полягає в тому, що предмет адміністративного права складають відносини, які виникають у результаті владної виконавчо-розпорядчої діяльності публічної адміністрації щодо виконання адміністративних зобов’язань. Він(предмет) є складним поліструктурним утворенням, до якого відносяться: «відносини публічного управління»; відносини відповідальності за порушення встановлених правил – відносини адміністративної відповідальності; відносини, які виникають за ініціативою об’єктів публічного управління, при їх зверненні до публічної адміністрації – «сервісні відносини». Таким чином складовою предмета адміністративного права є відносини: 1) публічного управління; 2) адміністративних послуг; 3) відповідальності публічної адміністрації за неправомірні дії або бездіяльність; 4) відповідальність об’єктів публічного управління (індивідуальних і колективних) за порушення встановлених публічною адміністрацією порядку і правил[44].

Треба відзначити що Київська школа адміністративного права (Колпаков В.К., Кузьменко О.В., Пастух І.Д, Іщенко Ю.В., Горбач О.В. та. ін.) базує свої погляди на останній позиції і даний курс лекцій побудований на публічно-правовій концепції розвитку адміністративного права, так як обмеження предмета адміністративного права тільки колом суспільних відносин сфери виконавчої влади або публічного управління звужує і збіднює як саме адміністративне право, так і його предмет.

Подальшим доктринальним моментом реформування адміністративного права було питання про метод адміністративного права, який розкрився у двох аспектах.

Перший полягає у тому, що властивий адміністративному праву так званий імперативний метод регулювання (або метод владних приписів) хоч і залишається за своїм сутнісним значенням непохитним, водночас набув двох порівняно самостійних форм прояву.

Одна форма прояву імперативного методу стосується регулювання управлінських відносин між співпідпорядкованими органами і посадовими особами. В регулюванні цих відносин домінує спосіб забезпечення субординації між суб'єктами, тобто встановлення прямої підпорядкованості одних суб’єктів іншим.

Інша форма прояву імперативного методу адміністративного права властива головним чином відносинам органів виконавчої влади та їх посадових осіб з приватними особами ‑ громадянами і юридичними особами. Тут домінують способи забезпечення так званої реординації в адміністративно-правових відносинах, її суть проявляється в тому, що:

а) з одного боку, громадянам як підвладним об’єктам надаються права вимагати від суб’єктів виконавчої влади належної поведінки щодо реалізації прав і свобод громадян (це ознака переважно диспозитивного методу);

б) з іншого - на зазначених суб’єктів покладаються чіткі обов’язки щодо неухильного виконання згаданих вище вимог з боку громадян (це ознака переважно імперативного методу);

в) водночас забезпечується суворий режим дотримання суб’єктами виконавчої влади взятих на себе обов’язків через використання засобів адміністративного оскарження (що характерно для імперативного методу) їхніх актів і дій та судового захисту (що характерно для диспозитивного методу) порушених цими актами або діями прав і свобод громадян[45].

Така розвинута сьогодні риса методу адміністративного права дає змогу загалом говорити про розвиток якісно відмінного від колишнього режиму адміністративно-правового регулювання відносин між публічною адміністрацією і громадянами. Ця відмінність полягає в тому, що громадянин стає, так би мовити, рівноправним учасником відносин з державою.

Зрозуміло, що в даному випадку йдеться не про правосуб'єктну рівність публічної адміністрації і громадян. Адже лише на боці органів і посадових осіб залишаються владні повноваження. Мається на увазі встановлення, по-перше, рівних прав щодо вимагання належної поведінки з обох сторін, а також, по-друге, реальних можливостей громадян щодо юридичного захисту своїх прав у разі їх порушення. Зазначені аспекти були детально розроблені в теоретичних роботах молодих вчених ‑ Дерець В.А., Пухтецької А.А.

Наступний момент, пов'язаний із розвитком методу адміністративного права, полягає у більш широкому застосуванні, поряд із засобами імперативного методу, окремих засобів методу диспозитивного, насамперед у вигляді різних договірних форм і, найперше, форми так званого адміністративного договору.

Треба нагадати, що адміністративний договір означає угоду між сторонами з приводу: або форм, способів і шляхів спільної реалізації цих повноважень; або координації зусиль для досягнення будь-яких спільних результатів управлінської діяльності.

Зміст адміністративного договору визначає предмет, усе залежить від того, чи належить цей договір до публічноправового, тобто чи мають публічноправовий характер встановлені у договорі обов'язки або необхідні для його виконання розпорядження.

Адміністративний договір:

1) слугує виконанню публічноправових норм;

2) містить обов'язки видання адміністративного акта або здійснення інших владних публічноправових службових дій (особами, що перебувають на публічній службі, наприклад, складання акта про дозвіл будівництва);

3) належить до публічноправової правомочності або обов'язку громадян (наприклад, обов'язок прибирати й очищати вулиці та земельні ділянки)[46].

Перераховані вище доктринальні аспекти досить детально дослідженні та складають підґрунтя адміністративного права.

Запровадження нових підгалузей, інститутів адміністративного права

В той же час сьогодні набули сучасного теоретичного обґрунтування інші інститути та підгалузі адміністративного права. Які отримали цю можливість в результаті проведення на протязі останніх десяти років реформи зазначеної фундаментальної галузі.

Так достало суттєвого обґрунтування позиція про те, що адміністративно-деліктне право відповідає вимогам підгалузі права і може бути представлене як самостійна підгалузь адміністративного права, так як: по-перше, деліктна частина адміністративного права має: а) свій предмет регулювання; б) свій специфічний метод правового регулювання; в) відокремлено сформовану нормативну базу; по-друге, того, що правова наука не створила необхідних теоретичних передумов для її визнання як “суверенного” правового утворення (вона де-факто сформована наукою адміністративного права, її основні поняття розроблені в межах адміністративного права, а акти мають також і адміністративно-правове спрямування).

Значним теоретичним доробком стало дослідження шкоди та суспільної небезпеки як ознак адміністративного проступку. З позиції онтологічних і гносеологічних знань як методів дослідження адміністративно-деліктного середовища зроблено висновок, що поняття “шкода”, “шкідливість”, “суспільна шкода”, “об’єктивна шкідливість діяння” ‑ є онтологічними категоріями і виявляються в емпіричному вимірі. Наявність шкоди, за правило, встановлюється шляхом опису, який сам по собі вже виступає доказом шкідливості відповідного діяння. Суспільна небезпека — це гносеологічна категорія. Її неможливо встановити шляхом онтологічного опису того, що трапилося. Вона доводиться шляхом дослідження усіх ознак і характеристик факту дійсності, а в нашому випадку — проступку. Дослідження усього комплексу властивостей проступку здійснюється у відповідних організаційних формах — справах про адміністративні проступки. Такі справи за своєю суттю є гносеологічним відбитком конкретного діяння. Розслідування справи — це пізнання (дослідження) факту реальної дійсності, в онтології якого виявилися ознаки делікту.

Доведено існування адміністративно-процесуального права, як підгалузі адміністративного права, яка має а) свій предмет регулювання; б) свій специфічний метод правового регулювання; в) відокремлено сформовану нормативну базу. Відповідно, адміністративно-процесуальне право – це підгалузь адміністративного права, що складається з правових норм, якими регламентуються процес, форми, порядок і методи реалізації матеріальних норм адміністративного права ( фундаментальними роботами з цього приводу є роботи Кузьменко О.В., Миколенка О.І, Тищенка М.М. тощо).

Визнано та теоретично обґрунтовано існування інституту адміністративних послуг. Зміст якого передбачає переоцінку характеру взаємовідносин між державою і людиною. Адже "владне розпорядництво" з боку публічної адміністрації, її посадових осіб ‑ це один концептуальний формат оцінки їхніх відносин з громадянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб'єктами адміністративних послуг останнім — зовсім інший.

Дефініція "адміністративні послуги" акцентує увагу на виконанні саме обов'язків держави перед приватними особами. Ці обов'язки спрямовані на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів.

Таке розуміння більш повно відповідає новій ідеології "служіння держави" перед людиною. "Служіння" з боку публічної адміністрації — це, передусім, є надання її органами адміністративних послуг. І це цілком закономірно, позаяк сама публічна влада ‑ це реалізація не тільки правомочностей, що зобов'язують громадянина, а й виконання певних обов'язків держави перед громадянином, за які вона несе перед ним повну відповідальність. Тут важливо зазначити, що таких обов'язків з її боку з'являтиметься дедалі більше, що відповідатиме подальшій демократизації української держави.

Аргументовано доведено існування інституту адміністративних процедур. Це зумовлено необхідністю захисту прав приватних (як фізичних, так і юридичних) осіб у відносинах з органами публічної адміністрації. Основою зазначеного інституту мав би стати досі не прийнятий Адміністративно-процедурний кодекс, який повинен встановити право на захист, що реалізується шляхом подання адміністративної скарги до вищого в порядку підлеглості органу влади (посадової особи), а порядок надання органами влади адміністративних послуг мав бути закріплений в окремому Законі України «Про надання адміністративних послуг громадянам», які досить не прийняті законодавцем.

Сучасні дослідження також присвячені інституту адміністративного оскарження. Так, однією з форм правового захисту особи у відносинах з публічною адміністрацією є інститут адміністративного оскарження, тобто оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень безпосередньо до них самих або до адміністративних органів, які є вищими у системі ієрархічного підпорядкування (інакше — оскарження в адміністративному порядку).

Як в доктрині, так і на практиці інститут адміністративного оскарження за останні роки зазнав суттєвих змін. Необхідно зважати на гарантоване Конституцією України право на звернення до суду, а також на Рішення Конституційного Суду, який при офіційному тлумаченні частини другої статті 55 Конституції України, встановлено, що скарги на рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб «підлягають безпосередньому розгляду в судах незалежно від того, що прийнятим раніше законом міг бути встановлений інший порядок їх розгляду (оскарження до органу, посадової особи вищого рівня по відношенню до того органу і посадової особи, що прийняли рішення, вчинили дії або допустили бездіяльність). Подання скарги до органу посадової особи вищого рівня не перешкоджає оскарженню цих рішень, дій чи бездіяльності до суду».

Не применшуючи значення судового захисту прав особи, варто все ж зазначити про важливість збереження і більш активного використання інституту адміністративного оскарження. До прямих переваг цього виду оскарження над судовим можна віднести його економічність, адже воно дешевше і для скаржника, і для держави, оперативність, менша формалізованість. До речі ефективне адміністративне оскарження суттєво зменшує навантаження і на судову владу. Лише в порядку адміністративної оскарження є можливість переглянути рішення на предмет його доцільності. Крім того, необхідно пам'ятати, що суд навіть визнавши рішення, яке оскаржене, незаконним, не може ухвалити позитивне для скаржника рішення за суттю питання замість адміністративного органу, і особа ще чекатиме поки орган виконає судове рішення і прийме відповідний адміністративний акт. У такому сенсі адміністративне оскарження є додатковою гарантією захисту прав та інтересів особи. Саме при розгляді скарги має місце перше реальне спілкування з особою, яка раніше могла не скористатись правом бути вислуханою або адміністративний орган не забезпечив реалізацію цього права, оскільки вимагалось негайне прийняття рішення. Особа отримує можливість викласти додаткові аргументи, що не були враховані при прийнятті рішення, і в цьому випадку адміністративний орган може змінити рішення, або ж службовець роз'яснить особі рішення і тоді вона може погодиться з ним та відмовиться від подальшого оскарження.

Отже, адміністративне оскарження може допомагати у знятті конфлікту між адміністративним органом і особою.

Заслуговують на увагу також теоретичні дослідження інституту адміністративної відповідальності юридичних осіб. Де проблемним і дискусійним є мало досліджене сучасною наукою питання вини. На відміну від вини фізичних осіб, зміст вини юридичної особи має певну специфіку. Окремими дослідженнями доводиться, що вину юридичної особи у скоєнні адміністративного проступку слід розуміти як неприкладення юридичною особою зусиль, які допускаються і вимагаються законодавством, для виконання покладених на неї обов’язків, за порушення яких передбачена адміністративна відповідальність, а також як невикористання наданих прав і можливостей для усунення причин адміністративного правопорушення[47]. Іншими стверджується, що для встановлення вини юридичної особи в разі притягнення її до адміністративної відповідальності необхідно найперше визначити, чи є її протиправне діяння наслідком дії або бездіяльності фізичних осіб, які встановлять юридичну особу. І звільняє від відповідальності за невиконання обов’язків у такому випадку тільки дія непереборної сили[48].

Неможливо переоцінити значення створення в Україні адміністративної юстиції. Наявність правил, що враховують специфіку дозволу публічно-правових спорів, стало не лише потужним імпульсом для розвитку науки адміністративного права, а й стимулювало публічну адміністрацію поступово впроваджувати в свою діяльність верховенство права і законність. Крім того, з моменту створення адміністративних судів, вони отримали високий рівень суспільної довіри, що підтверджується несподівано великою кількістю звернень до них.

Треба також відзначити, що реформа адміністративного права передбачає кодифікацію адміністративного законодавства. Так як успішна кодифікаціє складає фундаментальне підґрунтя для окремих інститутів адміністративного права.

В той же час у цьому зв'язку слід врахувати, що нині в адміністративному праві відбувається бурхливе збільшення і розвиток інститутів, які набувають ознак підгалузей адміністративного права.

Наприклад, це стосується інституту державної служби, адміністративної юстиції, адміністративної процедури тощо.

Проте найбільш складне і дискусійне питання в межах структур-но-генетичного аспекту стосується сьогодні обґрунтування шляхів проведення кодифікаціїадміністративного законодавства.

Поліцентричність нормативної структури і висока рухомість окремих інститутів адміністративного права обумовлюють об'єктивну неможливість, як вважаємо, здійснення кодифікації норм адміністративного права одночасно і в одному кодифікаційному акті.

Оскільки потреба в кодифікації існує реально, сьогодні доцільно здійснювати поетапну кодифікацію по окремих сферах або підгалузях і інститутах адміністративно-правового регулювання.

У зв'язку з цим поняття так званого "Адміністративного кодексу" може використовуватись лише в інкорпоративному значенні. Тобто в значенні, яке наближається до розуміння Зводу адміністративного законодавства або своєрідного "Кодексу кодексів".

Реальнішою і прийнятнішою є перспектива створення такого єдиного кодифікаційного акта, як Кодекс загального адміністративного права. Він міг би інтегрувати засадничі положення адміністративно-правового регулювання, що мають універсальне значення для всіх підгалузей та інститутів адміністративного права.

Якщо виходити з інкорпоративної природи Адміністративного кодексу, то можна говорити про, в певному розумінні, пролонгований характер кодифікації українського адміністративного законодавства. Кожний самостійний етап цієї кодифікації має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього інкорпоративного зібрання під умовною назвою "Адміністративний кодекс України". Якщо ці частини матимуть кодифікований характер, вони повинні називатися відповідними "Кодексами".

Серед першочергових у найближчій перспективі доцільно передбачити створення:

Адміністративно-процедурного кодексу;

Кодексу адміністративної відповідальності (розгляд справ про адміністративні проступки);

Кодексу поведінки і дисциплінарної відповідальності державних службовців;

Кодексу державної служби

і нарешті - Кодексу загального адміністративного права[49].

 

Отже, сучасне адміністративне право в порівняні з радянським адміністративним правом набуло європейських ознак, разом з тим на сьогодні не отримало завершеного виду в рамках демократичних перетворень.

Зараз в першу чергу необхідно законом врегулювати процедуру відносин чиновників з приватними особами та привести її у відповідність з європейськими стандартами; підвищити стандарти якості надання адміністративних послуг за допомогою розвитку мережі універсальних центрів адміністративних послуг; мінімізувати втручання органів влади у діяльність приватних осіб та знизити рівень корупції в таких відносинах; запровадити електронне управління; реформувати законодавство, яким регулюється відповідальність за адміністративні проступки з метою забезпечення виконання правил, а не збирання грошей; розвинути і популяризувати позасудове адміністративне оскарження, як найшвидший і найдешевший спосіб захисту прав людини.