ТЕМА 1. ПОНЯТТЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА
ВСТУП
Адміністративне право є базовою навчальною дисципліною, яка обов’язково входить до планів і програм підготовки юристів. У її межах вивчається складний комплекс теоретичних положень, правових інститутів і нормативного матеріалу щодо регламентації відносин адміністративних зобов’язань у виконавчо-розпорядчій діяльності публічної адміністрації.
Останні роки адміністративне право перебуває у стані системної трансформації, параметри якої визначені Концепцією адміністративної реформи в Україні. Відповідно до її положень формується нова ідеологія взаємовідносин між державою і громадянином. Докорінних змін зазнає адміністративно-правова доктрина. Оновлюється адміністративне законодавство. У практичну площину переведені теоретичні доробки щодо адміністративної юстиції. В результаті адміністративне право перетворилося з права державного управління на галузь, яка нормативно визначає і регулює права та обов’язки публічної адміністрації щодо суб’єктів громадянського суспільства. Воно стає обов’язковим чинником формування правової держави.
Відповідно до цих реалій змінився зміст навчальної дисципліни і сформувалися якісно нові вимоги до набуття адміністративно-правових знань. Сьогодні вони базуються на творчій активності, самостійному опануванні теоретичних і нормативних положень, дослідницькій ініціативності.
Сучасні дослідження свідчать, що предмет адміністративного права складається з відносин а) публічного управління, або публічно-управлінських відносин; б) відповідальності публічної адміністрації, або судового і адміністративного оскарження її дій; в) відносини, що виникають при наданні адміністративних послуг; г) відносин відповідальності за порушення загальнообов’язкових правил, установлених публічною адміністрацією.
Центральне місце у забезпечені системності предмета адміністративного права належить категорії «публічна адміністрація». Вона фактично займає місце, яке у радянському адміністративному праві належало категорії «державне управління». Це не є простою зміною термінів. Теорія публічної адміністрації має принципові відмінності від теорії державного управління, як за юридичним наповненням, так і за ідеологічною сутністю.
Її становлення і визнання ставить крапку на спробах пристосувати вчення про державне управління до доктрини правової демократичної держави. Держави де нормативно визнається її відповідальність перед людиною, де права людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Сьогодні наукове осмислення і подальша розробка теорії публічної адміністрації є одним з головних напрямків доктринального оновлення адміністративного права України, важливим підгрунттям його трансформації у сучасну юридичну галузь європейського змісту.
Публічна адміністрація в адміністративному праві європейських країн, у більшості випадків, визначається як сукупність органів та установ, які реалізують публічну владу шляхом виконання закону, підзаконних актів та вчинення інших дій в публічних інтересах. Таке її розуміння є актуальним і для української правової системи.
Важливу роль у розумінні змісту адміністративно-правових відносин відіграє наявність чітких уявлень про сутність розмежування адміністративного права з правом кримінальним, цивільним, корпоративним, і відповідних галузей законодавства; а також про співвідношення відповідальності адміністративної з відповідальністю дисциплінарною і кримінальною.
Ретельної уваги потребує функціонування адміністративно-правових інститутів адміністративних послуг і адміністративного судочинства. Саме вони стали чинниками, які перетворили адміністративне право з права державного управлінні на право захисту громадянина від свавілля влади.
Концептуальне значення для уяснення сучасної теоретичної доктрини адміністративного права і нормативно-інституціональних засад побудови публічної адміністрації мають матеріали, що стосуються здійснення адміністративної реформи в Україні, забезпечення законності в її діяльності.
Матеріали даного Курсу лекцій підготовлені з урахуванням змін, що відбулися за останні роки в нашій державі. Зараз, коли адміністративне право зазнає корінний перегляд його фундаментальних положень, поглядів на сутність управлінської діяльності, коли переосмислюються багато адміністративно-правових інститутів, пропонується відхід від традиційних поглядів на адміністративне право, основу якого складають відносини державного управління. Адміністративне право розглядається як галузь, що регулює діяльність публічної адміністрації щодо задоволення інтересів суспільства і громадян в процесі публічного управління, надання адміністративних послуг тощо. Саме з цієї позиції розкриваються зміст адміністративно-правових норм та відносин, структура та призначення публічної адміністрації, форми і методи її діяльності, проходження публічної служби, забезпечення законності. Не оминаються увагою питання адміністративного процесу, а також адміністративної відповідальності, в тому числі за вчинення корупційних правопорушень.
План
1. Зміст і обсяг категорії «Поняття адміністративного права» та його історико-генетична природа
2. Предмет і метод адміністративного права
3. Понятійний апарат адміністративного права. Джерела та принципи адміністративного права
4. Взаємодія адміністративного права з іншими галузями права
5. Дефініція адміністративного права
Рекомендована література:
1. Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник: У 2 т. / Відповід. ред. В.Б. Авер’янов: Т.1: Загальна частина. — К. : Юридична думка, 2007 — 591с. Т.2: Особлива частина. — К. : Юридична думка, 2009 — 600с.
2. Адміністративне право України: Підручник / Т.О. Коломоєць (заг.ред.). — К. : Істина, 2009. — 475с.
3. Єлістратов А.І. Адміністративне право: Лекції. — Херсон : ВАТ "ХМД", 2007. — 268c.
4. Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 2003. – 544 с.
5. Публічна влада та управління: принципи і механізми реалізації: Монографія. / Н.Р. Нижник (заг.ред.) — Чернівці : Технодрук, 2008. — 432с.
Поняття у праві — це відображення шляхом узагальненого опису результатів наукового осмислення відповідних сегментів правової дійсності. Вони завжди об'єктивуються через терміни, дескриптори, визначення і є словами наукової мови, якими вчені намагаються виразити, сформулювати сутність правових явищ та процесів, що ними вивчаються.
Мета утворення понять полягає в тому, щоб представити об'єкт осмислення у найбільш конкретному і визначеному вигляді. Узагальненість опису не є самоціллю цього процесу. Вона — засіб досягнення оптимальної визначеності. Інструментарієм, який використовується для досягнення такої визначеності слугують відомі прийоми пізнання: порівняння, аналіз, синтез, абстрагування, ідеалізація, узагальнення, умовиводи.
1. Зміст і обсяг категорії «Поняття адміністративного права» та його історико-генетична природа
Понятійна форма є найбільш раціональним зовнішнім виразом знань про відповідний об'єкт і дозволяє системно висвітлити його загальні і спеціальні ознаки, включаючи зв'язки між його складовими, їх історико-правову природу, процеси розвитку, інтегративні характеристики, особливості взаємодії з іншими компонентами права тощо.
Загальними є ознаки притаманні як категорії "поняття адміністративного права", так і поняттям інших галузей права. Перш за все це ті, які виокремлюють право серед інших соціальних явищ. Виходячи з того, що право — це науково обґрунтовані уявлення про дозволи і заборони в сфері життєдіяльності людини, що виникли в результаті взаємодії свідомості і буття і закріпилися у нормативній (юридичній) формі як регулятори належного чи припустимого поводження, ними є: а) нормативність, б) формальна визначеність і б) державна забезпеченість.
По-друге, це ознаки, які детермінують галузі в системі права. Будучи притаманними всім без виключення галузям, вони різняться між собою і, таким чином, виступають критеріями відмежування однієї галузі права від іншої. Насамперед це однорідність і системність суспільних відносин, які регулюються галуззю, автономність сукупності правових норм і інститутів, наявність предмету і методу правового регулювання.
Спеціальними є ознаки притаманні лише категорії "поняття адміністративного права". Вони виокремлюють у правовій системі саме адміністративне право. Це особливості адміністративно-правових відносин, які є відносинами адміністративних зобов'язань; особливості методу правового регулювання, які виражаються у специфічному балансі застосування таких регулюючих засобів як приписи, заборони і дозволи; поліструктурність предмету; особливості понятійного апарату, функцій, джерел, суб'єктів, процесу тощо.
Поняття мають кількісний і якісний вимір. Якісний вимір відображається у описі ознак об'єкту. Сукупність таких ознак утворює зміст поняття. Кількісний вимір відображається у описі складових поняття, яким притаманні ці ознаки. Сукупність цих складових утворює обсяг поняття. Зміст і обсяг поняття змінюються в процесі розвитку відповідної науки.
Для категорії "поняття адміністративного права" зміст (або якісний вимір) акумулюється у сукупності таких ознак, як системність, підзаконність, поліструктурність, предмет адміністративного права, метод адміністративного права, публічність, владність, нормативність, галузевість, історико-генетична природа, соціальне призначення, принципи адміністративного права, функції адміністративного права, дефініція адміністративного права та інших.
Обсяг поняття (або його кількісний вимір) відображається у таких його складових, як колективні суб'єкти адміністративного права, індивідуальні суб'єкти адміністративного права, органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, об'єднання громадян, публічні службовці, публічна адміністрація, форми публічного адміністрування, суб'єкти державного управління, акти адміністративного примусу, адміністративні послуги та інших.
З метою порівняння зазначимо, що категорія "поняття адміністративного права" разом з такими категоріями, як "поняття цивільного права", "поняття кримінального права", "поняття трудового права", "поняття фінансового права" та іншими є складовими поняття "правова система".
Особливістю категорії "поняття адміністративного права" є його структурованість. Структура відбиває логіку зв'язків між компонентами, які входять до поняття, забезпечує його цілісність і тотожність самому собі, тобто збереження основних властивостей при різних зовнішніх і внутрішніх змінах. Структурна упорядкованість категорії "поняття адміністративного права" здійснюється за логікою "дерева" і за логікою "ієрархії".
Упорядкування понять в логіці "дерева" означає виділення вихідного і прохідних понять та їх трансформації у часі. Така структура дає можливість побачити, як поняття послідовно розвиваються і відбивають правову дійсність відповідно до існуючих етапів накопичення знань.
Прикладом структуризації за логікою "дерева" може слугувати еволюція поняття "предмет адміністративного права": 1) у 1940 році Г.И. Петров предметом адміністративного права визначає відносини державного управління; 2) у 1949 році С.С. Студеникин предметом адміністративного права визначає відносини влади і підпорядкування, у яких однією зі сторін виступає орган держави, який повеліває; 3) у 1958 році И.Г. Мревлишвили висуває ідею про відсутність предмета адміністративного права, що тягне відсутність відповідної правової галузі; 4) у 1959 році Г.И. Петров предметом адміністративного права визначає горизонтальні і вертикальні правовідносини; 5) у 1962 році І.М. Пахомов визначає, що предметом регулювання радянського адміністративного права є суспільні відносини, які складаються між людьми в сфері державного управління; 6) у 1975 році А.П. Клюшниченко предметом адміністративного права визначає відносини між носіями прав і обов'язків в сфері радянського державного управління; 7) у 1986 році Р.С. Павловський предметом адміністративного права визначає відносини, які складаються у зв'язку з реалізацією функцій державного управління з приводу виконавчо-розпорядчої діяльності; 8) у 1994 році Л.В. Коваль предметом адміністративного права визначає відносини, які виникають у зв'язку зі здійсненням державного управління, у тому числі і відносини недержавного управління; 9) у 2001 році А.С. Васильєв до предмета адміністративного права включає відносини, що виникають у ході здійснення державного управління, охорони громадського порядку, забезпечення державним апаратом реалізації прав і інтересів громадян; 10) у 2003 році В.К. Колпаков предметом адміністративного права визначає відносини публічного управління; 11) у 2004 році В.Б. Авер'янов до предмета адміністративного права включає відносини, що виникають у ході здійснення державного управління, діяльності органів виконавчої влади, адміністративних судів, застосування заходів адміністративного примусу, у процесі внутрішньої організації та діяльності апаратів державних органів; 12) у 2008 році В.К. Колпаков предметом адміністративного права визначає відносини адміністративних зобов'язань, до яких включає: відносини публічного управління; відносини адміністративних послуг; відносини відповідальності публічної адміністрації за неправомірні дії або бездіяльність; відносини відповідальності суб’єктів суспільства (індивідуальних і колективних) за порушення встановленого публічною адміністрацією порядку і правил.
Упорядкування за "ієрархією" базується на супідрядності складових поняття, яка існує на конкретному етапі наукових знань про адміністративне право. Така структурованість дає можливість побачити розташування компонентів поняття щодо ієрархічних щаблів, а також системні зв'язки між ними.
Так, за сьогоднішнім станом адміністративно-правової доктрини уявлення про колективні суб'єкти адміністративного права дають поняття: публічна адміністрація, об'єднання громадян, трудовий колектив, підприємство тощо. Уявлення про публічну адміністрацію створюють поняття: органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, інститут Президента України тощо. Уявлення про органи виконавчої влади базується на поняттях: вищий орган виконавчої влади, центральні органи виконавчої влади, місцеві органи виконавчої влади. Уявлення про центральні органи виконавчої влади дають поняття: міністерство, державний комітет, центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом тощо. Аналогічним чином структуруються й усі інші складові поняття "адміністративне право".
Важливою особливістю категорії "поняття адміністративного права" є системність. Зазначене поняття уявляє собою єдине ціле (систему), яке складається із самостійних компонентів (підсистем). Як і будь-яка система, категорія "поняття адміністративного права" характеризується єдністю щодо зовнішнього середовища, різноманіттям зовнішніх і внутрішніх зв'язків, інтегративними властивостями, історичністю і спроможністю до продуктивного розвитку.
Саме спроможність до продуктивного розвитку генерує активність, послідовність і спадкоємність наукового пошуку в сфері адміністративного права, розвиток адміністративно-правових теорій, як слідство, нарощування змісту та обсягу категорії "поняття адміністративного права".
Вивчення адміністративного права передбачає опанування його поняття особами, які навчаються. При цьому завжди постають питання про кореляцію існуючих наукових доробок з вимогами і особливостями організації навчального процесу. Така кореляція досягається шляхом уніфікації і оптимізації навчального матеріалу, необхідного для опанування, і обґрунтованого встановлення навчального часу, за який таке опанування може бути здійснено.
В результаті виникає своєрідна інституціональна матриця, у який враховані наукові доробки, вимоги нормативних документів щодо навчального процесу, особливості його адміністрування у конкретному навчальному закладі, досвід викладання відповідної навчальної дисципліни, властивості осіб, які проходять навчання.
З урахуванням цього, висвітлення поняття адміністративного права забезпечується розглядом таких тем: зміст і обсяг категорії "поняття адміністративного права"; історико-генетична природа адміністративного права; адміністративне право у юридично-галузевій класифікації; понятійний апарат адміністративного права; предмет адміністративного права; метод адміністративного права; принципи адміністративного права; система і структура адміністративного права; функції адміністративного права; джерела адміністративного права; дефініція адміністративного права.