ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ, ФОРМЫ И ВИДЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА.

Нормативно-правовой акт - один из важнейших источников права. Именно в нем выражаются правовые нормы, которые регулируют наиболее важнейшие с точки зрения интересов и потребностей личности общес твенные отношения. Правовые обычаи и юридические прецеденты играют лишь вспомогательную роль в регулировании общественных отношений и общерегулятивным значением не обладают. В нормативно-правовых актах закрепляются нормы, которые и учитывают интересы всего общества. Выражение юридических норм в обычаях и прецедентах имеет не всегда определенный характер. И поэтому государственная власть после того, как она организуется, то она везде стремится поставить на место неопределенных норм обычного права, его силой сформулированные зако ны. Переход к всеобщему нормативному регулированию происходит в про цессе развития общества и государства. Вначале оно распространяется на те сферы общественной жизни, которые касаются интересов госу дарственной власти. Имущественные, семейные, земельные отношения длительное время регулируются обычным правом и судебной практикой. Но постепенно нормативно-правовое регулирование распространяется почти на все сферы общественной жизни и становится преобладающей формой правового регулирования общественных отношений.

Ведущее место среди источников современного российского права занимают нормативно-правовые акты - акты государственных органов, содержащие юридические нормы. Они являются результатом правотворчес тва. Правотворчество - составная часть более широкого процесса - правообразования.

Правообразование - относительно длительный по времени процесс формирования и оформления юридической нормы. Он начинается с анали за социальной ситуации, осознания необходимости ее правового урегу лирования, общего представления о юридическом предписании, которое следует издать, и заканчивается разработкой и принятием юридической нормы. Последний этап правообразования и есть правотворчество.

Нормативно-правовой акт - это официальный акт правотворчества, в котором содержатся нормы права. Нормативно-правовой акт создается в результате правотворческой деятельности компетентных органов госу дарства или всенародным волеизъявлением (референдумом). Монопольной компетенцией на принятие законов обладает высший представительный орган и непосредственно народ. Правотворческая деятельность пред ставляет собой такую государственную деятельность, которая состоит в издании норм права, а также в совершенствовании и отмене устаревших норм права.

Правотворчество - специальная деятельность компетентных орга нов, направленная на подготовку, изучение и совершенствование норма тивно-правовых актов.

Главное звено в правотворчестве - принятие законодательным органом проекта, в результате утверждения которого он становится за коном, т.е. документом, имеющим высшую юридическую силу.

К правотворческой деятельности, наряду с принятием новых юриди ческих норм, относятся также отмена и изменение устаревших норматив но-правовых предписаний. Правотворчество представляет собой дея тельность активную, государственную по своему характеру. Она была, есть и всегда будет важнейшим средством управления общества и не посредственно связана с типом государства, его формой, механизмом и функциями.

Уровень и культура правотворчества, а соответственно и качес тво принимаемых нормативно-правовых актов, - это показатель цивили зованности и демократии общества. Посредством правотворчества нормы естественного права облекаются в форму нормативно-правовых актов и становятся положительным правом, то есть правом, существующим в ви де законодательства.

Процедура возведения норм и принципов естественного права, со циальных потребностей и интересов граждан в закон составляет со держание правотворчества. Правотворческий процесс основывается на определенных принципах - основополагающих идеях, реализация которых обеспечивает его качество и эффективность. Основными принципами пра вотворчества в нашем государстве выступают следующие:

1) Народный характер правотворчества. Государство, стремящееся стать правовым, в своей законодательной деятельности должно быть тесно связано со своим народом, с самыми широкими слоями населения. "К основным законам демократии принадлежит и тот, в силу которого власть издавать законы должна принадлежать народу", - заметил еще в середине восемнадцатого века французский просветитель, правовед, фи лософ и писатель Ш. Монтескье.

Народный характер правотворчества проявляется в том, что, во-первых, законодательные органы состоят из народных депутатов, представляющих население; во-вторых, все субъекты правотворческой деятельности в своих нормативно-правовых актах выражают интересы граждан.

2) Демократизм правотворчества. Он проявляется в демократической процедуре разработки и принятия акта самим представительным органом, а также в широком привлечении граждан к правотворческой деятельнос ти. Парламент Российской Федерации, в отличие от высшего представи тельного органа бывшего СССР, стал постоянно действующим законода тельным органом. Иной стала также процедура разработки и принятия законопроектов: она стала более обстоятельной и гласной.

Получает распространение практика всенародного обсуждения зако нопроектов. Они обсуждаются в трудовых коллективах, на конференциях, семинарах, к этому широко привлекаются печать, телевидение, радио. Многие граждане, в том числе юристы и практики, высказывают свои личные суждения по законопроектам и адресуют их правотворческим органам. Публикуются законопроекты в центральных и местных периоди ческих изданиях. Поступившие при обсуждении проекта замечания и предложения анализируются правотворческим органом, и в подготавли ваемый акт вносятся необходимые изменения. Исправленный и дополнен ный законопроект выносится на рассмотрение правотворческого органа.

Наиболее важные законопроекты могут выносится на все народное обсуждение (референдум), что является наиболее ярким прояв лением демократизма правотворчества.

3) Научный характер правотворчества и его связь с правопримени тельной практикой. Правотворческие органы при разработке и издании юридических норм изучают социально-экономическую и иную ситуацию, объективные потребности развития, необходимость и целесообразность юридического урегулирования общественных отношений. Только в этом случае правовые нормы будут научно обоснованными, а поэтому эффек тивными.

Требование научности к правотворчеству особенно возрастает в наши дни, когда перспективы развития рыночных, национальных, госу дарственных, социально-бытовых отношений четко не определены и в правовом урегулировании их приходится идти на ощупь.

Правотворчество должно быть тесно связано с правопримени тельной практикой. Именно она дает возможность судить о качестве и эффективности принятых нормативно-правовых актов, информирует о необходимости их отмены или изменения. Тем самым корректируется и совершенствуется работа правотворческих органов.

4). Законность правотворчества. Она выражается в том, что все дей ствия субъектов правотворчества по подготовке, принятию и опублико ванию нормативно-правовых актов должны основываться на законах и прежде всего на Конституции. Законность правотворчества предпола гает скрупулезное соблюдение регламента законодательных органов, процедуры обсуждения, порядка опубликования нормативно-правовых ак тов.

Законность правотворчества проявляется также в строгой иерархии принимаемых нормативно-правовых актов: каждый вновь принятый акт должен согласовываться с ранее принятыми либо вносить в них прямые изменения; акт нижестоящего правотворческого органа не должен проти воречить акту вышестоящего правотворческого органа. В условиях "вой ны законов", неоправданной и незаконной правотворческой деятельнос ти некоторых субъектов Российской Федерации последнее требование соблюдается далеко не всегда.

Гласность. Этот принцип состоит в открытости правотворческого процесса, свободном и деловом обсуждении проектов, нормативных актов. Правда, практика всенародных обсуждений как средства реального выяв ления и учета мнения миллионов людей себя не оправдала, в первую очередь в силу отсутствия механизма подведения их итогов и дальней шего учета в законодательстве. Сошлемся на конкретный пример: при обсуждении проекта Конституции СССР 1977 года из 400 тысяч поступив ших писем почти треть содержала предложения об увеличении продолжи тельности очередных отпусков рабочим и служащим, однако этот вопрос не только не был решен, но о нем вообще умолчали в докладе о проек те Конституции.

Профессионализм. В последнее время становится наиболее ясно, что недостаточный учет этого требования в правотворческом процессе имеет негативные последствия, сказывается на качестве подготовлен ных и принятых нормативно-правовых актов. В первую очередь это ка сается высших государственных органов, в частности, депутатов Фе дерального Собрания. Учитывая то, что они начинают работать на про фессиональной основе, важно научить их законодательному процессу. Велика роль науки в реализации этого принципа, т.к. именно она помо гает найти наиболее приемлемые правовые формы, представляет альтернативные проекты нормативных актов, учитывающие различные ин тересы общества, имеет возможность провести научный эксперимент. Например, ученые Саратовской государственной академии права подгото вили проект Конституции России, который был удостоен специальной премии.

Строгая дифференциация правотворческих полномочий. Реализация этого принципа имеет огромное значение в условиях общества, органи зованного на идеях разделения властей, наличия системы сдержек и противовесов. Любое "перетягивание одеяла" грозит нестабильностью, ростом правового нигилизма, возможными социальными и экономическими потрясениями.

Планирование. В современных условиях переустройства России с целью достижения заранее определенных целей планирование правот ворческого процесса имеет важное значение в силу необходимости кон центрации усилий на приоритетных законодательных работах. Планирова ние дает возможность избежать непродуманного правотворчества, устра нить дублирование и рассредоточить усилия с учетом согласования пла нов работы государственных органов разного типа и разного уровня, ликвидировать поспешность в правотворческой деятельности, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести подго товительные мероприятия, включая консультирование с ведущими учебны ми и научными учреждениями, учесть их планы научно-исследова тельской работы.

Субъектами правотворчества выступают: народ, государственные органы (органы власти и управления), должностные лица. Следует раз личать следующие виды правотворчества:

1) Непосредственное правотворчество народа.

Наиболее ярким его проявлением является референдум - всенарод ное голосование по наиболее важным вопросам государственной и общес твенной жизни. Как вид правотворчества референдум представляет со бой непосредственное волеизъявление народа по установлению правовых норм. Именно поэтому результаты референдума не подлежат какому-либо утверждению органами государственной власти и вступают в силу в день опубликования, если в самом решении референдума не предусмотрен иной срок (ст. 36 российского Закона о референдуме). Нормативные акты принятые путем референдума, обладают, как и законы, высшей юридичес кой силой.

Референдум может быть эффективной разновидностью правотворчес тва, он позволяет прямо и непосредственно, без промежуточных инстан ций и возможных искажений, выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового урегулирования вынесенного на референ дум вопроса и сразу же принять по нему окончательное решение. Одна ко референдум - весьма дорогостоящая процедура, требующая больших организационно-технических затрат. Проводится ежемесячно или ежек вартально он не может.

2) Правотворчество государственных органов.

Это основной вид правотворчества. Им занимаются практически все государственные органы, каждый на своем уровне. Уровень и объем пол номочий государственного органа определяют соответственно и юриди ческую силу принимаемого им нормативно-правового акта.

3) Правотворчество должностных лиц.

В современном российском законодательстве нет универсального определения должностного лица, которое бы в полной мере отражало правовой статус руководящих работников государственных и негосу дарственных организаций. Определение же должностного лица в ныне действующем уголовном законодательстве явно устарело и к тому же имеет узкое целевое назначение - определить круг лиц, подлежащих уголовной ответственности за должностные преступления.

Представляется, что должностное лицо - это гражданин, занимаю щий определенную должность в органах государственной власти, управ ления либо в негосударственной организации, наделенный правом прини мать для осуществления возложенных на него функций правовые акты и обеспечивать их реализацию.

Полномочия руководителей негосударственных организаций (хозяй ственных, коммерческих, творческих, и прочих) по принятию и реализа ции правовых актов вытекают из трудового, гражданского, финансового и другого отраслевого законодательства.

Правотворчеством является лишь деятельность должностных лиц по подготовке и принятию нормативно-правовых актов. Их правопримени тельные акты к правотворчеству, естественно, отношения не имеют.

Должностными лицами являются: министры, руководители управле ний, отделов, предприятий, учреждений, негосударственных организа ций, депутаты и так далее. Высшим должностным лицом в нашем госу дарстве является Президент (ст. 1 Закона о Президенте).

4) Санкционирование государственными органами правовых обычаев или норм, принятых корпоративными (общественными) организациями. Правот ворческая деятельность корпоративных общественных организаций в от личие от нормотворческих функций государственных органов, как прави ло, исключает самостоятельное принятие этими организациями норм пра ва. Государство участвует в правотворческом процессе в различных формах: делегирование правотворческих полномочий; санкционирование актов, принятых этими организациями; предварительное разрешение на издание актов либо совместное их принятие.

5) Заключение нормативных соглашений, устанавливающих нормативные предписания. В юридической литературе справедливо отмечается, что нормативные соглашения заключаются между различными субъектами пра ва и имеют неодинаковую юридическую силу. Такие соглашения могут заключаться на различном уровне: федеральном, на уровне субъектов федерации, на отраслевом (профессиональном), местном (терри ториальном).

В процессе правотворчества реализуются следующие функции: об новление законодательства, то есть издание нормативно-правовых ак тов; устранение (отмена) устаревших юридических норм; восполнение пробелов в праве. Реализация этих функций позволяет решить задачу совершенствования российского законодательства.