Природа і призначення правотворчості в управлінні
Правотворчість – це правова форма діяльності держави за участю громадянського суспільства (у передбачених законом випадках), пов’язана із встановленням (санкціонуванням), зміною, скасуванням юридичних норм. Правотворчість виражається у формуванні, систематизації, прийнятті та оприлюдненні нормативно-правових актів.
Головне призначення правотворчості– встановлення нових правових норм. Зміна і скасування застарілих правових норм сприяє затвердженню нових і, відтак, вони входять до її складу як допоміжні прояви правотворчості.
Ознаки правотворчості:
• здійснюється державою безпосередньо або з її попереднього дозволу, а також громадянським суспільством (народом) і його суб'єктами;
• полягає у створенні нових норм права або в зміні чи скасуванні чинних норм;
• набуває завершення в письмовому акті-документі, який називається нормативно-правовим актом;
• відбувається відповідно до правового регламенту, тобто процедури, яка встановлюється правовими нормами;
• має конкретно-цільову і організаційну спрямованість. Правотворчість не можна зводити до законотворчості. Законотворчість є виключною монополією представницьких вищих органів держави (в Україні – Верховної Ради) або народу (громадянського суспільства) у передбачених законом випадках.
Правотворчість – процес пізнання й оцінки правових потреб суспільства і держави, формування і прийняття правових актів уповноваженими суб`єктами в рамках відповідних процедур. У такому визначенні виділяються кілька елементів. По-перше, пізнання, вивчення й аналіз явищ і процесів, що допускають чи вимагають правової регламентації, по-друге, визначення органу чи іншого суб`єкта, уповноваженого прийняти той чи інший правовий акт, по-третє, вибір форми передбачуваного акта, по-четверте, підготовка, прийняття чи зміна його в рамках відповідних процедур.
Усі названі елементи знаходяться між собою в органічній єдності. Випадання яких-небудь елементів чи їхня відсутність, ослаблення їхніх внутрішніх зв`язків і залежностей робить дефектною правотворчість в цілому. Практика правотворчої діяльності в Україні й інших державах свідчить про серйозні труднощі і протиріччя, що викликають багато правотворчих помилок. Їхня зразкова типологія може бути дуже корисною. Маються на увазі наступні помилки:
а) пізнавальні, породжені невірною оцінкою предмета майбутнього правового регулювання;
б) змістовні, що виражаються в нестачі засобів і методів правового впливу;
в) формаційні, означаючі невірний вибір форми акту;
г) процедурні, зв`язані з порушенням процедур підготовки і прийняття актів;
д) соціальні, означаючі ігнорування суспільної думки і можливе сприйняття актів громадянами, посадовими особами, державними органами, суспільними об'єднаннями і суб`єктами, що господарюють.
Принципи правотворчості в державному управлінні:
Виділяють дві групи принципів правотворчості: загальні і спеціальні.
Загальні принципи правотворчості – незаперечні основні вимоги, що виражають її сутність;
1. Гуманізм, тобто формування нормативно-правових актів на засадах загальнолюдських цінностей, міжнародних стандартів прав людини, створення умов і механізмів їхнього втілення в життя суспільства і держави;
2. Демократизм, тобто вираження волі народу, безпосередня або через представників участь народу в розробці та прийнятті нормативно-правових актів;
3. Гласність – відкрите для громадськості, вільне і ділове обговорення проектів нормативно-правових актів, інформування про них населення;
4. Законність – прийняття нормативно-правових актів законним шляхом, відповідно до конституційно закріпленого процесу правотворчості;
5. Науковість – ефективне використання досягнень юридичної та інших наук при упорядкуванні проектів нормативних актів; проведення їхньої незалежної наукової експертизи;
6. Системність – суворий облік системи права, системи законодавства, узгодження з іншими нормативно-правовими актами.
До спеціальних принципів правотворчості можна віднести:
1)оперативність – незволікання з підготовкою проектів нормативних актів;
2)поєднання динамізму і стабільності – створення стабільного нормативного акта і одночасно можливість вносити до нього доповнення і зміни;
3)плановість – за функціональним призначенням актів і строками їх прийняття;
4)старанність і скрупульозність підготовки нормативних актів
- відсутність скоростиглих і непродуманих проектів;
5)професіоналізм – залучення до розробки нормативних актів кваліфікованих спеціалістів із відповідних галузей науки, вчених-юристів і юристів-практиків, які мають необхідні знання і досвід;
6)техніко-юридична досконалість – упорядкування нормативно-правових актів з урахуванням правил, способів, прийомів юридичної техніки, які є обов'язковими для правотворчих органів;
7)урахування місцевого досвіду – особливо в процесі прийняття нормативних актів місцевого значення.
Функції правотворчості– напрямки діяльності, пов’язаної зі встановленням, зміною або скасуванням правових норм, створенням і розвитком законодавства.
Основні функції правотворчості:
1. Функція первинного регулювання суспільних відносин (розробка і прийняття нових правових норм) діє в тих випадках, коли суспільні відносини раніше не регулювалися і вперше виникла необхідність у їх регулюванні.
2. Функція відновлення правового матеріалу (скасування, зміна або доповнення до чинних норм) припускає заміну тих законів, що застаріли, не відповідають потребам суспільного розвитку. При цьому важливо не займатися відновленням заради відновлення, оскільки стабільність є кращою, ніж зміни, тим більше зміни без особливої необхідності. Коли ж суспільні потреби змінюються, суспільство потребує такого законодавства, яке адекватно відбивало б ці потреби. Тоді настає необхідність у створенні нових кодексів, законів, вносяться зміни і доповнення до відповідних законодавчих актів;
3. Функція заповнення прогалин у праві, тобто усунення повної або часткової відсутності в чинних нормативних актах необхідних юридичних норм.
Зрозуміло, можна використовувати аналогію закону, тобто вирішення справи або окремого питання на підставі закону, який регулює подібні відносини; або аналогію права, тобто вирішення справи або окремого юридичного питання на підставі загальних начал і значення законодавства.
Проте аналогія не заповнює прогалину. Заповнити прогалину можна лише шляхом правотворчості. Для знаходження прогалин узагальнюється судова і адміністративна практика. Вироблене за допомогою аналогії вирішення юридичної справи не повинно суперечити розпорядженням чинного законодавства. Воно може стати підставою для удосконалення законодавства;
4. Функція упорядкування нормативно-правового матеріалу (кодифікаційна або систематизаційна правотворчість). Організаційною формою цієї функції є кодифікація законодавства, що припускає обґрунтоване його відновлення.
Потребами право(нормо)творчості в управлінні можуть бути: застарілі норми, які гальмують суспільний розвиток; поява нових явищ суспільного життя, які не врегульовані чинним законодавством; прогалини в законодавстві.
Можна виділити просторово-територіальні і компетенційні межі право(нормо)творчості в управлінні.
Потреба та межі право(нормо)творчості в управлінні встановлюється чинним законодавством України, і в першу чергу її Конституцією.
Стадії правотворчого процесу.Не слід ототожнювати правотворчий і законодавчий процеси. Законодавчий процес – важлива складова частина правотворчого процесу, яка має складний характер.
Правотворчий процес – система взаємозалежних процедур (стадій) при ухваленні, зміні як законів, так і підзаконних актів. Стадії правотворчого процесу, у свою чергу, можуть бути розбиті на ряд етапів.
Кожний вид нормативно-правових актів пов`язаний із компетенцією державних органів певного рівня, а тому підготовка, розгляд і ухвалення кожного виду актів в ієрархії актів мають специфічні ознаки. Ступінь складності правотворчого процесу визначається тим, які нормативно-правові акти ухвалюються – закони, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів, рішення органів місцевого самоврядування та ін.
В юридичній літературі є кілька підходів до розуміння системи стадій, на які поділяється правотворчий процес. Усі вони заслуговують на увагу, оскільки автори використовують різні критерії їх виділення.
Пропонуємо класифікацію стадій правотворчості в узагальненому вигляді (включаючи законодавчий процес і процес ухвалення підзаконних актів).
Класифікація стадій правотворчості подається на тлі процесу правотворення. Спочатку зауважимо, що стадії правотворчості можуть збігатися зі стадіями правотворення, однак процес правотворення не вичерпується процесом правотворчості.
Стадії правотворення і правотворчого процесу:
1. Передпроектна стадія:
- формування юридичного мотиву про необхідність внесення змін до чинної системи норм права – відбувається на рівні правосвідомості в результаті виявлення волі народу (колективу), об'єктивно зумовленої потребами його соціального життя;
- правотворча ініціатива обґрунтування юридичної значущості правової регламентації - видання нормативно-правового акта.
Цей етап правотворення характеризується дією об'єктивних чинників і становить підготовчу стадію правотворчості;
2. Проектна стадія:
- ухвалення рішення про підготовку проекту нормативно-правового акта;
- розробка концепції проекту нормативно-правового акта і підготовка його тексту (або доробка проекту, внесеного в порядку правотворчої ініціативи), тобто юридичне формулювання волі народу (колективу) у вигляді норм права. Проекти указів Президента, постанов уряду зазвичай готуються відповідними міністерствами і відомствами або на підставі плану попередніх робіт, або за разовим дорученням Президента, керівництва уряду. Такі проекти можуть бути підготовлені в апараті Президента і уряду. Щоб забезпечити кваліфіковане складання проекту, передбачається участь спеціалістів у відповідно до відомчого (галузевого) принципу, згідно з яким складання початкових проектів здійснюється тими органами і організаціями, профілю діяльності яких вони відповідають. До підготовки проектів нормативно-правових актів (головним чином, законів) залучаються партії, профспілки та інші громадські об`єднання;
- попередній розгляд проекту нормативно-правового акта правотворчим органом. До розгляду проекту зазвичай залучаються зацікавлені державні органи, організації, громадськість. Форми обговорення різні: парламентські читання, наради за участю наукової громадськості і зацікавлених міністерств, резензування науково-дослідними інститутами та ін. Після урахування пропозицій і зауважень проект остаточно відпрацьовується і редагується;
- обговорення проекту нормативно-правового акта і узгодження його тексту з зацікавленими особами. Найважливіші законопроекти можуть бути винесені на всенародне обговорення.
Цей етап правотворення становить початкову стадію правотворчості.
3. Стадія прийняття проекту нормативно-правового акта властива колегіальному правотворчому органу – офіційне прийняття проекту після його обговорення. Колегіальні правотворчі органи (уряд, державні комітети та ін.) приймають нормативні акти простою більшістю голосів. Президент держави, міністри та інші органи одноособового керівництва затверджують свої акти (укази, накази, інструкції тощо) у персональному порядку. В Україні низка указів Президента потребує контрасигнації. Цей етап правотворення характеризується активністю: вступає в дію суб'єктивний чинник і здійснюється власне "творчість права".
4. Засвідчувальна стадія:
- підписання нормативно-правового документа;
- надання йому реєстраційного коду після включення до Єдиного реєстру нормативних актів України.
5. Інформаційна стадія:
- офіційне опублікування прийнятого нормативно-правового акта в засобах масової інформації, доведення його до відома виконавців.
Цей завершальний етап правотворення, який також має активний характер, є заключною стадією правотворчості.
Можна навести також інший підхід до виділення стадій правотворчого процесу:
- вивчення, аналіз суспільних явищ і процесів, виявлення потреби правової регламентації;
- визначення виду органів, суб`єктів, правомочних прийняти правові рішення, і виду правового акту;
- ухвалення рішення про підготовку правового акту;
- розробка концепції, ідеї, аналізу майбутнього акту;
- підготовка проекту правового акту – розроблювачем, робочою групою, органом;
- попередній розгляд проекту акту;
- суспільне обговорення проекту;
- офіційний розгляд проекту акту відповідним органом з дотриманням необхідних процедур;
- прийняття правового акту, його оформлення, підписання, опублікування, набуття законної сили.
Види і форми правотворчості держави.Можна виділити п’ять основних видів правотворчості.
1. Законотворчість – це законодавчий процес, присвячений стадіям і діям по підготовці, обговоренню і прийняттю законів. Законом є акт вищої юридичної чинності, який покликаний регулювати найважливіші суспільні відносини, прийнятий законодавчим органом в особливому порядку, і який є стабільним. Законом регулюються питання, що мають найважливіше державне значення. Відзначимо найбільш важливі і типові аспекти законодавчого процесу.
По-перше, стійке визнання і використання поняття "законодавчий процес", "законодавча процедура", "порядок підготовки і прийняття законів" у конституціях, регламентах і інших актах усіх чи переважної більшості держав.
По-друге, у конституціях і регламентах точно встановлене коло суб'єктів права законодавчої ініціативи, В Україні це можуть бути народні депутати України, Президент і Кабінет Міністрів України. У кожній країні їхнє коло неоднакове. Загальним же є легальне, офіційне визнання того чи іншого кола органів, правомочних вносити проект закону чи законодавчу пропозицію, брати участь у його доробці, розгляді і прийнятті.
По-третє, чітка і детальна регламентація всіх етапів руху законопроекту – внесення, представлення необхідних документів, реєстрація, розгляд у профільному комітеті, експертний висновок, суспільне обговорення і парламентські слухання, перше, друге, третє і четверте – при необхідності – читання законопроекту – прийняття і схвалення, підписання, опублікування і вступ закону в силу.
Законотворчість є законодавчою діяльністю, тобто діяльністю, пов`язаною з підготовкою і прийняттям законодавчих актів.
У правотворчості України головну роль відіграє законодавчий орган держави – Верховна Рада. Вона має монопольну законотворчу компетенцію, тобто виключне право на прийняття законів і коло повноважень щодо їх прийняття, передбачені Конституцією.
2. Підзаконна правотворчість.Підзаконна правотворчість Президента, уряду й інших органів виконавчої влади відрізняється низкою особливостей. Вона узгоджується з положеннями законів. їй не властива багатоступеневість. Підзаконна правотворчість є більш оперативною за цілями підготовки і прийняття актів через свою очевидну динамічність. Тому кожен орган сам визначає порядок підготовки, узгодження, розгляду проектів актів, їхнього прийняття і підписання. Існує порядок підготовки проектів указів Президента України, є порядок підготовки постанов і розпоряджень уряду, так само як і загальний регламент його діяльності. В органах виконавчої влади суб`єктів Української держави діють аналогічні процедури.
Підзаконна правотворча діяльність,тобто діяльність, пов`язана з підготовкою і прийняттям підзаконних актів (підзаконна правотворчість).
Правотворчість інших державних органів України (правотворчістю займаються практично всі державні органи) здійснюється на підставі і відповідно до чинних законів, прийнятих парламентом.
Як відомо, юридична чинність прийнятих державними органами нормативно-правових актів залежить від рівня і обсягу їх повноважень, які визначаються місцем, яке посідається в системі органів держави (Президент, Кабінет Міністрів, міністерства, відомства, голови місцевих державних адміністрацій та ін.).
3. Нормотворчість місцевого самоврядування.В правотворчості бере участь і місцеве самоврядування, наприклад, в питаннях саморегуляції. До числа останніх відносяться статути місцевого самоврядування, рішення сходів і зборів села, підсумки опитувань населення, місцеві референдуми. Особливе значення має ініціатива, що дозволяє громадянам населених пунктів розробляти і брати участь в обговоренні проектів актів у місцевих органах. Саморегулювання на місцях виражається як у широких рамках локальної нормотворчості, так і в прояві суспільних ініціатив як фактора нормотворення. Ініціатива, самостійність, норми-самозобов'язання, самовідповідальність – такі риси локальної нормотворчості.
4. Пряма, безпосередня правотворчість.Різновидом правотворчості є порядок прямого, безпосереднього прийняття правових актів. Мова йде насамперед про референдум, як конституційний спосіб прийняття законів і інших рішень державного значення. Процедура проведення референдуму звичайно регулюється крім норм конституцій у спеціальних законах. Наприклад, в Австрії і Швейцарії діють закони про народне голосування.
5. Договірна нормотворчість.Різновидом правотворчості є діяльність державних органів по укладанню нормативних договорів.
Це – конституційні, управлінські, функціональні договори й угоди, що укладаються між різними державними органами на добровільній основі. Проведені переговори і досягнення домовленостей завершуються укладанням договорів і угод. Норми-зобов`язання, що містять ся в них, є основою для прийняття інших правових актів і здійснення необхідних юридичних дій. Договірна нормотворчість має значні перспективи розвитку у загальному обсязі конституційної й адміністративної правотворчості.
Форми участі держави у правотворчості:
- безпосередня правотворчість – видання нормативно-правових актів органами держави і уповноваженими на те посадовими особами;
- санкціонована правотворчість – санкціонування актів, прийнятих організаціями (комерційними і некомерційними); попередній дозвіл їх видання; спільна правотворчість – спільне прийняття нормативного акту (нормативні угоди);
- спільна правотворчість – спільне прийняття нормативного акту (угоди)
- делегована правотворчість – делегування правотворчих повноважень вищого органу держави нижчим.
Безпосередня правотворчість держави – основна, яка полягає у виробленні та прийнятті нових правових актів. Інші прояви правотворчості держави (зміна або доповнення, скасування, систематизація) мають допоміжне значення для формування системи права.
Санкціонована правотворчість полягає у затвердженні актів, прийнятих організаціями громадянського суспільства – недержавними об`єднаннями: суспільними (партіями, профспілками та ін.) і комерційними (акціонерними товариствами та ін.), або в попередньому дозволі щодо їх видання.
Спільна правотворчість (нормативні угоди) – акти укладаються на галузевих, професійних і місцевому, територіальному рівнях. Наприклад, спільні акти органів держави і недержавних об`єднань; нормативні угоди між різними суб`єктами права: профспілками, уповноваженими працівниками, представницькими органами, органами виконавчої влади та ін. Нормативні угоди усе ширше використовуються у правотворчій практиці України.
Делегована правотворчість– видання нормативно-правового акта за уповноваженням, яке виходить із закону, або за прямим дорученням одного (вищого) органу держави іншому (нижчому) зі збереженням певної системи контролю з боку вищого органу за реалізацією делегованих повноважень.
Види правотворчості громадянського суспільства.Види правотворчості громадянського суспільства за суб`єктами:
1. Законотворчість громадянського суспільства (народу) – референдум. Це засаднича конституційно-правова форма прийняття законів громадянським суспільством;
2. Підзаконна правотворчість:
а) органів місцевого самоврядування (представницьких органів – місцевих рад, виконавчих органів і виборних посадових осіб)
б) громадських організацій, а також партій, профспілок та їх посадових осіб;
в) комерційних організацій (господарських товариств та їх посадових осіб);
г) трудових колективів (колективні договори й угоди).
Судова правотворчість.Особливим видом правотворчості є судова правотворчість. У романо-германській сім`ї правових систем діяльність верховних судів має конкретизуючий, а не правотворчий характер: вони виносять провідні роз`яснення щодо правильного застосування вже чинних правових норм і не містять нових норм права. Провідні роз`яснення Пленуму Верховного Суду є обов`язковими для судів, інших органів і посадових осіб, які застосовують закон. Офіційно такі роз`яснення не мають нормативно-правового характеру і не визнаються джерелом права. Суд – правозастосовний, а не правотворчий орган.