Вопрос 2. Система коллективной безопасности ООН
Правовая основа всеобщей коллективной безопасности закреплена в Уставе ООН. Преамбула Устава ООН гласит: «Мы, народы Объединенных Наций, преисполненные решимости избавить грядущие поколения от бедствий войны... и в этих целях... объединить наши силы для поддержания международного мира и безопасности и обеспечить принятием принципов и установлением методов, чтобы вооруженные силы применялись не иначе как в общих интересах...».
Статья 1 Устава ООН устанавливает, что ООН преследует в качестве первой из четырех целей: «Поддерживать международный мир и безопасность и с этой целью принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру, подавления актов агрессии или других нарушений мира и проводить мирными средствами... улаживание и разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира».
Компетенция ООН в области поддержания международного мира и безопасности согласно Уставу ООН распределена между главными органами ООН, каждый из которых вносит собственный вклад в решение практических проблем и развитие концептуальных аспектов данной отрасли.
Совет Безопасности ООН. На Совет Безопасности ООН, состоящий из 15 государств, действующих от имени всех членов ООН, пять из которых являются постоянными членами (Россия, США, Китай, Великобритания, Франция), возложена «главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности» (ст. 24 Устава ООН). Компетенция Совета Безопасности в данной области определена гл. V (Совет Безопасности), VI (Мирное разрешение споров), VII (Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии), VIII (Региональные соглашения) и XII (Международная система опеки).
Среди других положений Устава ООН следует выделить:
— ст. 5, предусматривающую право Совета Безопасности рекомендовать ГА ООН приостанавливать права и привилегии членов ООН и право Совета Безопасности их восстанавливать;
— ст. 6, закрепляющую право Совета Безопасности рекомендовать исключить из ООН членов, систематически нарушающих принципы Устава ООН.
Компетенция Совета Безопасности заключается в следующем.
1. Квалификация ситуации. Совет Безопасности должен определять в каждом конкретном случае наличие спора, «продолжение которого могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности» (ст. 33 Устава ООН), спора или ситуации, «которая может привести к международным трениям или вызвать спор...» (ст. 34 Устава ООН), «существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии» (ст. 39 Устава ООН).
В период 1946—1986 гг. Совет Безопасности установил всего дважды наличие «нарушения мира» (Корея — 1950 г. и Фолклендские острова — 1986 г.), также дважды сослался на агрессию (Израиль и Южная Африка) и в семи случаях определил наличие «угрозы международному миру и безопасности».
Другая проблема возникает, когда из-за разногласий постоянных членов Совет Безопасности вообще уклоняется от осуществления такой квалификации (Вьетнам, Афганистан, Ирак).
2. Принятие мер по мирному разрешению споров. Совет Безопасности может:
— потребовать от сторон урегулировать спор при помощи мирных средств (ст. 33 Устава ООН);
— рекомендовать надлежащую процедуру или методы урегулирования (ст. 36 Устава ООН);
— расследовать споры и ситуации (ст. 34 Устава ООН);
— делать рекомендации спорящим сторонам (ст. 38 Устава ООН).
3. Принятие временных мер (ст. 40 Устава ООН). «
Временные меры включают прекращение огня, отвод войск на определенные позиции, вывод войск с оккупированной территории, проведение временных демаркационных линий, создание демилитаризованных зон.
4. Принятие мер, не связанных с применением вооруженных сил (ст. 41 Устава ООН). «Совет Безопасности уполномочивается решать, какие меры, не связанные с использованием вооруженных сил, должны применяться для осуществления его решений, и он может потребовать от членов Организации применения этих мер. Эти меры могут включать полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений».
Перечисленные в ст. 41 меры в практике принято называть экономическими или невоенными санкциями. В период «холодной войны» ст. 41 применялась всего дважды (торговое эмбарго по отношению к Южной Родезии (Зимбабве) 1966—1979 гг., запрет торговли оружием с Южной Африкой 1977 г.). При этом установленные санкции неоднократно нарушались западными странами.
После окончания «холодной войны» с начала 90-х гг. XX в. ст. 41 стала использоваться активнее — применялся широкий круг мер в рамках двух десятков вооруженных конфликтов (Ирак 1990— 2003 гг., Югославия 1991 г., СРЮ 1993—2001 гг., Ливия 1992— 2003 гг., Сомали 1992 г., Гаити 1993 г., Ангола 1993—2002 гг., Руанда 1994—1995 гг., Либерия 1992—1995 гг. и 2001 г., Сьерра-Леоне 1997—2003 гг., Эритрея и Эфиопия 2000—2001 гг.). При этом не все введенные санкции были эффективными.
Для контроля за соблюдением санкций в каждом случае создается комитет по санкциям.
5. Принятие мер с использованием вооруженных сил (ст. 42 Устава ООН). «Если Совет Безопасности сочтет, что меры, предусмотренные в статье 41, могут оказаться недостаточными или уже оказались недостаточными, он уполномочивается предпринимать такие действия воздушными, морскими или сухопутными силами, какие окажутся необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Такие действия могут включать демонстрации, блокаду и другие операции воздушных, морских или сухопутных сил членов Организации».
На практике Совет Безопасности ни разу не прибегал к применению вооруженных сил в соответствии со ст. 42.
Статьи 42—49 Устава ООН предусматривают создание «вооруженных сил ООН», способных осуществлять меры по ст. 42, а также Военно-Штабного Комитета как постоянного вспомогательного органа Совета Безопасности. Государства — члены ООН должны были заключить соглашения по ст. 43 о предоставлении вооруженных сил в распоряжение Совета Безопасности. На практике такие соглашения не заключались и «вооруженных сил ООН» как таковых создано не было. Функционирование же Военно-Штабного Комитета было заблокировано западными державами.
Однако нереализация данных положений (отсутствие предусмотренных соглашений) не помешала государствам предоставлять ad hoc военные контингенты в распоряжение Совета Безопасности.
Совет Безопасности не обладает правом обязывать государства предоставлять такие контингенты для каких-либо целей. Так же как и государства не обязаны при отсутствии вышеуказанных соглашений принимать участие в действиях, предпринимаемых Советом Безопасности по ст. 42. Совет Безопасности имеет право разрешить государству применение силы при наличии условий, предусмотренных в ст. 39 и 42.
В 1950 г. Совет Безопасности применил расширительное толкование гл. VII Устава ООН при принятии решения о создании вооруженных сил ООН в Корее, не указывая на юридические основания такого решения. Эти действия вызвали серьезные разногласия государств.