Система и виды органов государства по защите прав граждан

Все органы российского государства, которые связаны с защитой прав человека, можно условно разделить на две большие группы: во-первых, это органы, для которых защита прав человека является важным, но не основным видом дея­тельности, и, во-вторых, органы, для которых правозащитная функция является основным видом деятельности. К первой группе относятся: Президент РФ, Федеральное Собрание и законодательные органы субъектов РФ, Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Ко второй группе можно отне­сти такие специализированные правозащитные органы, как суды, прокуратура, институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах.

Органы, относящиеся к первой группе, осуществляют функцию защиты прав человека наряду с другими, не менее важными направлениями своей деятельности.

Президент РФ.В формулировке ч. 2 ст. 80 Конститу­ции РФ о том, что Президент РФ является гарантом Кон­ституции, прав и свобод человека и гражданина, заложена функция Президента как верховного арбитра соблюдения и обеспечения всеми ветвями власти, всеми органами го­сударственной власти РФ, их должностными лицами прав человека. Положение об обязанности Президента РФ за­щищать Конституцию РФ, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина содержится также в тексте присяги, которую Президент РФ дает при вступлении в должность.

Полномочия Президента РФ в данной сфере выражают­ся в различных формах. Президент РФ наделен неограни­ченными правами в области законодательной инициативы, позволяющей ему в конкретной правовой форме ставить вопросы о реализации конституционных положений, ка­сающихся прав и свобод. Президент РФ также использует право вето и право приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоре­чия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или в случае наруше­ния прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).

Указы Президента РФ приостанавливают применение актов органов исполнительной власти субъектов РФ, но не отменяют их. Данное конституционное полномочие Пре­зидента РФ распространяется на акты президентов респуб­лик, глав правительств, руководителей администраций субъектов РФ и губернаторов. Но вместе с тем Президент РФ не вправе приостанавливать или отменять действие за­конов субъектов РФ, поскольку это было бы вмешатель­ством в деятельность законодательной и судебной власти. Кроме того, действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ может приостанавливаться Президентом РФ только до решения данного вопроса соответствующим су­дом и в связи с этим ограничиваться во времени. Тем самым действия Президента РФ не носят характер окончательно­го вердикта.

Кроме этого Президент РФ издает указы, направлен­ные на защиту правового положения личности в целом и отдельных групп населения, включая пенсионеров, военно­служащих, студентов и других нуждающихся в защите со стороны государства.

Как гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, а также как глава государства Президент РФ имеет право отменить акты Правительства РФ в случаях их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ.

В целях обеспечения функции защиты прав российских граждан при Президенте РФ соз­даются различные вспомогательные органы.

Если акты самого Президента РФ будут посягать на конституционные права и свободы человека, то их можно оспорить в Конституционном Суде, однако отрешению от должности при этом Президент РФ подлежать не будет. По предложению некоторых ученых необходимо устранить данный пробел: нуждается в уточнении правовой статус Президента РФ «как должностного лица, действия которо­го можно оспаривать в общем суде».

Федеральное Собрание РФ и законодательные органы субъектов РФ.Главный смысл создания законов на терри­тории России — это наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Ежегодно Федеральное Со­брание РФ принимает около 500 федеральных законов, по­давляющее большинство которых в той или иной степени затрагивает права и свободы граждан.

В случае принятия российским парламентом неконституционных законов, реализация которых посягает на основные права человека, они могут быть признаны не­действующими Конституционным Судом РФ.

Значительным шагом вперед в защите прав человека, ста­ло принятие Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В данном Законе определена компетенция законодательно­го органа субъекта РФ по принятию законов, обеспечи­вающих защиту прав граждан на его территории. Как из­вестно, «защита прав и свобод человека и гражданина» в соответствии с п. «б» ст. 72 Конституции РФ относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Конституция РФ закрепляет базовый, основ­ной статус человека, распространяющийся на всех без ис­ключения жителей страны. Ограничивать права и свободы, предусмотренные Конституцией РФ, можно только феде­ральным законом и по тем основаниям, которые предусмо­трены в ч. 3 ст. 55. Однако предоставление дополнительных благ, льгот, преимуществ жителям того или иного субъекта РФ за счет бюджета данного субъекта является вполне до­пустимым, не противоречащим конституционным нормам. В ч. 2 ст. 19 Конституции РФ говорится о запрете любых форм ограничений прав граждан, а не поощрений. В данном случае будет реализовываться так называемая «позитивная дискриминация». Однако в случае, если законы субъектов РФ будут по­сягать на конституционные права граждан, их можно будет оспорить в Конституционном Суде РФ или органах кон­ституционной юстиции субъектов РФ.

Правительство РФ и исполнительные органы субъек­тов РФ.Одним из важнейших принципов деятельности Правительства РФ является обеспечение прав и свобод че­ловека и гражданина. Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официально­го опубликования.

В качестве санкции конституционной ответственности по отношению к Правительству РФ может стать его от­ставка по инициативе Президента РФ, Госдумы и по его собственной инициативе. Основанием для такой отставки может стать несоблюдение или нарушение прав граждан на территории России.

В задачи органов исполнительной власти субъекта РФ входят исполнение Конституции РФ и федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, законодательства субъекта РФ, разработка и осущест­вление мер по обеспечению комплексного социально-эко­номического развития субъекта РФ, участие в проведении единой государственной политики в области финансов, на­уки, образования, здравоохранения, социального обеспече­ния и экологии.

К основным полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ можно отне­сти осуществление мер по реализации, обеспечению и за­щите прав и свобод граждан, охране собственности и обще­ственного порядка и борьбе с преступностью. Средством влияния на законодательный процесс является предусмот­ренное конституциями и уставами субъектов РФ право вето высшего должностного лица субъекта РФ, в том числе и на законопроекты субъекта РФ, посягающие на права его жителей.

Президент РФ вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта РФ от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным органом субъекта РФ, с утра­той доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотрен­ных законодательством РФ. Например, в случае издания высшим должностным лицом субъекта РФ нормативного правового акта, нарушающего права граждан, противоре­чащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а оно в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ выносит предупреждение. Если через месяц после предупреждения высшее должностное лицо субъекта РФ не приняло никаких мер, то Президент РФ отрешает его от должности.

Органы местного самоуправления.Права и свободы че­ловека определяют деятельность местного самоуправления (ст. 18 Конституции РФ). Реализация данного конститу­ционного принципа для органов местного самоуправления означает обязанность подчинить свою деятельность обе­спечению прав и законных интересов населения, прожива­ющего на данной территории. Нельзя не отметить, что права человека реализуются главным образом на местном уровне, т.е. там, где человек живет, учится, участвует в выборах, отдыхает.

Устав муниципального образования может закреплять дополнительные возможности для обеспече­ния экономических и социальных прав и свобод жителей муниципалитета. В нем могут быть предусмотрены допол­нительные гарантии реализации конституционных прав за счет средств местного бюджета, а в особенности для отдель­ных категорий граждан.

В большей степени муниципальная деятельность охва­тывает основные сферы жизни человека: жилищно-комму­нальную, охрану общественного порядка, землепользование и природоохранную деятельность, социальное обслужива­ние, здравоохранение, образование.

Полномочия в области охраны общественного порядка включают в себя установление правил поведения в обще­ственных местах, санкционирование собраний, митингов, де­монстраций, издание предписаний по пожарной охране и т.п. Большинство полномочий этой сферы относятся к категории делегированных, а, следовательно, органы государственной власти осуществляют контроль за их реализацией.

Регулирование земельных отношений осуществляется законодательством. При этом, возлагая на органы местного самоуправления контроль за использованием земель, госу­дарство должно предоставить этим органам право приме­нения санкций за нарушение земельного законодательства.

Социальная защита населения — государственная функ­ция. Поэтому на органы местного самоуправления возло­жено осуществление дополнительных к государственным мероприятий по социальной поддержке и занятости населе­ния в пределах собственных ресурсов.

В вопросах охраны окружающей среды органы местного самоуправления обладают полномочиями по разработке и осуществлению отдельных мероприятий за счет собствен­ных ресурсов. При этом им могут передаваться полномочия по контролю за соблюдением законодательства об охране окружающей среды и права по применению санкций за на­рушение природоохранного законодательства.

В сфере образования и здравоохранения к компетенции органов местного самоуправления отнесены строительство, ремонт, текущее содержание объектов образования и здра­воохранения, выплата заработной платы работникам учреж­дений образования и здравоохранения, закупка учебно-ме­тодических пособий, инвентаря, оборудования, обеспечение питания учащихся в образовательных учреждениях и боль­ных в учреждениях здравоохранения, приобретение меди­каментов, установление распорядка работы учреждений образования и здравоохранения. Тогда как к компетенции органов государственной власти относится установление стандартов образования и оказания медицинской помощи, контроль за их соблюдением, подготовка медицинских и преподавательских кадров, разработка программ и методик обучения, научные и прикладные исследования в сферах образования и здравоохранения и т.п.

Вторая группа органов публичной власти создается го­сударством в одной целью — обеспечить и защитить права человека на данной территории. Это так называемые «спе­циализированные правозащитные органы государства».

Прокуратура РФ.Граждане Российской Федерации счи­тают обращение в органы прокуратуры для защиты своих нарушенных прав в качестве одного из самых действенных способов государственной защиты. В органы прокуратуры РФ ежегодно поступает свыше 1 млн жалоб и заявлений граждан, столько же граждан обращается к прокурорам на личном приеме.

Выделение специальной гл. 2, посвященной надзору в сфере прав человека, в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» по мне­нию Ю. Л. Шульженко обусловлено тем, что «в условиях демократизации России, создания в ней правового госу­дарства защита прав и свобод человека и гражданина стала наиважнейшей задачей»¹.

Основания для приоритетности данной формы защи­ты прав граждан, по нашему мнению, заключаются в следу­ющем:

- население традиционно доверяет беспристрастности и объективности органов прокуратуры, не подчиняющихся ни одной из ветвей власти;

- обращение в органы прокуратуры не облагается никакой пошлиной, а рассмотрение жалобы ограничено жесткими сроками, которые практически всегда выдерживаются;

- пока еще сохранился престиж деятельности органов прокуратуры, и на акты прокурорского реагирования должностные лица считают своим долгом отвечать.

В законе о прокуратуре защита прав человека и граж­данина обозначена в числе главных задач прокурорской деятельности. Вопросам надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в вышеназванном Законе посвящена специальная глава, четко определены предмет этой отрасли надзора, полномочия прокуроров, средства и формы прокурорского реагирования на нарушения личных, политических, культурных и социально-экономических прав и свобод российских граждан. Полномочия прокуро­ра в сфере надзора за соблюдением прав и свобод человека распространяются на все органы и всех должностных лиц, независимо от их подчиненности и подведомственности.

Социальное назначение прокуратуры в современной России заключается в том, что именно в эту инстанцию за­частую идут заявители, не получив удовлетворения ни в органах государственной власти, ни в суде.

Нельзя, однако, забывать о том, что по мере развития гражданского общества, роста правовой культуры граждан правозащитная функция прокуратуры должна трансфор­мироваться. Приоритетным способом защиты прав являет­ся обращение в суд.

Суды. Конституционное право на судебную защиту, предусмотренное ст. 46 Конституции РФ, гарантируется каждому находящемуся на территории России человеку. Обязанность рассматривать жалобы граждан возложена на все виды судебных органов: суды общей юрисдикции, арбит­ражные суды, военные суды, конституционные (уставные) суды, а также на все без исключения судебные инстанции (первую, кассационную, апелляционную, надзорную).

Судебный порядок рассмотрения жалоб граждан, по мнению В. А. Ржевского и Н. М. Чепурновой, имеет существенные преимущества перед другими: «Прежде всего он осуществляется органом, независимым от кого бы то ни было и подчиняющимся только закону. Вместе с тем он обеспечивает беспристрастное рассмотрение дела, ибо суд, в отличие от других органов, разрешающих жалобы граж­дан, совершенно не заинтересован в том или ином результа­те их рассмотрения. Наконец, особый процессуальный по­рядок рассмотрения судебных дел представляет сторонам необходимые права и гарантирует их реализацию в ходе процесса»¹. О. А. Снежко к особенностям судебной защи­ты прав и свобод относит также неограниченность «сило­вого» воздействия судебных органов на правонарушителей (вплоть до применения смертной казни)².

Однако современная судебная система, к сожалению, страдает многими недостатками, мешающими ей в полной мере эффективно заниматься своей основной обязаннос­тью — защитой прав граждан. Это, по мнению В. Кашепова, объясняется многими организационными и психологиче­скими причинами: недостаточной развитостью системы су­дебных органов, их перегруженностью и медлительностью разбирательства во многих случаях³.

С целью активизации института судебной защиты прав граждан в настоящее время предпринимаются реальные шаги для создания административной юстиции — специ­альных судов, призванных рассматривать жалобы граждан на действия и решения органов управления и их должност­ных лиц.

Наряду с другими судебными органами в защите прав граждан особое место принадлежит Конституционному Суду РФ, который можно назвать последней инстанцией для человека, обращающегося за защитой своих нарушен­ных прав.

Необходимо отметить, что использование в полном объ­еме уже имеющегося потенциала правозащитной деятель­ности судов позволило бы значительно поднять авторитет и самих судебных органов, и государства.