Проблемы международно-правового законодательного регулирования деятельности средств массовой информации
Текст лекций
Вторая половина XX века поставила перед обществом задачу регулирования процессом распространения информации. Согласно резолюции ООН № 59 (1) свобода информации провозглашалась в качестве фундаментального права человека. Признавая это право краеугольным камнем всех остальных свобод, резолюция призывала к созыву конференции, посвященной свободе информации. В русле подготовки конференции была создана специальная подкомиссия по вопросам свободы информации Комиссии по правам человека. Ей вменялось в обязанность изучение особенностей международного обмена информацией и препятствий, возникающих на его пути. Особое внимание уделялось существующим международным соглашениям о свободе информации и национальному законодательству в этой области.
В ходе работы была подмечена опасность как государственной, так и частной монополии на средства информации и предложены меры по ограничению политики монополизации прессы. Всеобщая Декларация прав человека провозгласила право каждого на свободное распространение и получение информации. В 1947 году Генеральной Ассамблеей ООН была принята резолюция, осуждавшая пропаганду, имеющую целью или способную создать угрозу миру. Статья 20 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого в 1966 году, закрепила это достижение в области массовой коммуникации. Она гласит: "1. Всякая пропаганда войны должна быть запрещена законом. 2. Всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, должно быть запрещено законом".
Статья 19 этого пакта, в свою очередь, заявляет, что право на свободное выражение мнения "сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми: а) для уважения прав и репутации других лиц; б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения".
В соответствии с Декларацией ООН 1965 года о распространении среди молодежи идеалов мира, взаимного уважения и взаимопонимания средства информации должны способствовать сближению народов.
Противостояние свободы и ответственности оказалось связанным с теоретико-практической интерпретацией концепции "свободного потока информации", возникшей в США, утверждающей право западных держав, прежде всего самой Америки, беспрепятственно распространять неограниченный объем информации на практически неограниченной территории. Практика "свободного потока информации" целым регионам мира фактически отводила роль лишь потребителя информации. Появились новые формы зависимости, получившие название "информационный империализм", что, в свою очередь, породило концепцию нового международного информационного порядка. Эта концепция затрагивала проблему неравномерного распределения информации между странами и регионами мира, утверждая, что освобождение и развитие национальных средств массовой информации - составная часть борьбы за политическую, экономическую и социальную независимость. Так формулировала насущные задачи современности политическая декларация неприсоединившихся государств, принятая в 1976 году в Коломбо.
По инициативе UNESCO в 1977-1979 годах проведено изучение глобальных информационных процессов. Доклад Комиссии Макбрайда, представленный XXI сессии Генеральной конференции UNESCO в Белграде (1980), на огромном фактическом материале продемонстрировал последствия неравномерности в обмене информацией. В частности, были отмечены негативные тенденции, вызванные засильем транснациональных корпораций в сфере прессы, радио и телевидения; высказаны мысли о том, что в расширяющихся коммуникационных системах предпочтение следует отдавать некоммерческим формам массовой коммуникации и что, признавая потребность масс-медиа в прибыли, следует рассмотреть вопрос о том, как способствовать уменьшению негативного влияния, которое оказывают чисто коммерческие соображения на организацию и содержание национального и международного потока информации.
В докладе, направленном против психологической войны, подчеркивается необходимость осуществления обмена информацией в соответствии с нормами международного права, на основе признания суверенитета, равенства, невмешательства во внутренние дела других государств, признания их права на самоопределение. В документе говорится, что свобода без ответственности ведет к искажениям и злоупотреблениям, но при отсутствии свободы невозможно реализовать ответственность.
Выступление выдающегося ирландского общественного деятеля, лауреата ряда премий за укрепление мира Шона Макбрайда вызвало бурную дискуссию и даже ожесточенную критику со стороны тех, кто стремился узаконить "право сильного" и в сфере международного обмена информацией. Теоретические споры вокруг теории "свободного потока информации" стали приобретать ярко выраженную идеологическую и политическую направленность. Позиция оппонентов концепции нового международного информационного порядка нашла отражение в так называемой Таллуарской декларации 1981 года. Согласно ей, чем больше удалена пресса от правительственных и законодательных органов, тем она свободнее, и наоборот; гарантией свободы призвана служить реклама; кодекс журналистской этики поставлен в противоречие идее плюрализма мнений. Конфронтация в сфере коммуникационной политики негативно сказалась на UNESCO: из организации вышли США, Англия и Сингапур, обвинившие ее в излишней политизации.
В последние годы, в условиях постконфронтационного мира, усилия UNESCO сконцентрировались на содействии независимости, свободе и плюрализму прессы по всему миру. На достижение этой цели был направлен весь пафос деклараций о развитии независимости и плюрализма в Африке (Виндхук, 1991), Азии (Алма-Ата, 1992), Латинской Америке (Сантьяго, 1994). День принятия Виндхукской декларации - 3 мая - объявлен Всемирным днем свободы прессы.
Под независимой прессой в мире понимается такая пресса, которая свободна от правительственного, политического или экономического контроля, а также контроля, выражающегося в зависимости от материалов и инфраструктуры, необходимых для выпуска и распространения газет, журналов и периодических изданий. Плюрализм прессы предполагает ликвидацию всех форм монополии и существование как можно большего числа газет, журналов и периодических изданий, в которых находит свое выражение максимально широкий диапазон мнений членов общины.
Стремление найти равновесие между свободой и ответственностью, достичь консенсуса между развитыми и развивающимися странами в выработке принципов международного обмена информацией вызвало принятие новой стратегии коммуникации в 1989 году на сессии Генеральной конференции UNESCO. Внимание ее участников концентрируется на обеспечении свободы слова и свободы печати. В 1990 году при UNESCO создается Сектор культуры и коммуникации. Одной из его программ стала программа "Коммуникация, информация и информатика на службе человечества", реализация которой была рассчитана до 1995 года. Новая стратегия зиждется на увеличении объема коммуникации в демократических и развивающихся странах.
Эти изменения оцениваются исследователями неоднозначно. Так, например, американский исследователь Л.Зассман предсказывает наступление в ближайшем будущем века интегрированной системы сетей связи, обеспечивающей на высшем техническом уровне распространение разнообразной информации при помощи столь же разнообразных средств. Он считает, что "эра информационной революции - это не новый информационный и коммуникационный порядок, к которому расплывчато, но крикливо призывали на конференциях UNESCO в течение более десятилетия. Новая эра не будет порядком. Скорее она станет беспорядком, что соответствует демократическим требованиям". По мнению Л.Зассмана, развитие техники и появление массы информации, потребляемой индивидуально, сделает ненужной цензуру и практически невозможным правительственное вмешательство.
Французский специалист в области телекоммуникаций Т.Бретон полагает, что в условиях информационного общества общепринятое понятие власти потеряет смысл, а вместе с этим усилится ощущение неуверенности и непредсказуемости. Новый усложнившийся мир вряд ли станет гармоничным: коммуникация сократит расстояния, сблизит удаленные друг от друга территории, но разъединит социальные группы. Человек будет постоянно находиться перед необходимостью самостоятельного принятия решения. Мировое сообщество разделится на тех, кто живет в условиях функционирования новых и старых моделей распространения информации. Как на глобальном уровне, так и в отдельных странах бедные будут беднее, богатые - богаче. Это вызовет взрыв недовольства, конфликтов, войн. Таким образом, информационное общество породит новую волну насилия и варварства.
По мнению другого исследователя международной коммуникации Р.Фортнера, имущая часть населения в результате развития информационных технологий получит возможность контролировать свою информационную среду, участвовать в сложных информационных взаимодействиях, иначе говоря, станет ко всему прочему информационно богатой. Для других широкомасштабное участие в информационных обменах вряд ли окажется возможным. Ни приватизация, ни либерализация не в состоянии противостоять множеству экономических и политических факторов, мешающих установлению равенства в сфере информации. Как результат, - усилится не только конкуренция, но и монополизация медиа, возникнет информационный дефицит, что вновь вызовет к жизни культурный империализм.
Положение усугубляется тем, что только две страны, Австрия и Швеция, имеют отдельный закон о печати, который содержит основные положения, касающиеся прессы. В то время как, скажем, в Германии существует целый ряд федеральных законов, затрагивающих прессу: каждая земля имеет отдельный закон о печати, хоть и построены они все по одному образцу. Во Франции действует ряд законов о печати, но они находятся в различных кодексах. Австралия, Канада, Нидерланды, Норвегия, Испания, Великобритания и США не имеют никакого отдельного закона о печати и мало законов, которые возможно применить к прессе.
Между тем, свобода прессы требует особой защиты, чтобы обеспечить ей возможность играть жизненно важную роль общественного стража и распространять представляющую общественный интерес информацию. При чтении глав соответствующих законодательств о свободе прессы в разных странах становится очевидным, что законы о прессе играют не самую важную роль. Особое значение в выполнении этой двоякой функции имеют культурные, исторические и экономические факторы.
Культура определяет и отношение общественности к прессе, и то, как общественность оценивает журналистские расследования, и негативную реакцию на публикации, затрагивающие вопросы частной жизни.
Экономические факторы сказываются на том, что концентрация собственности на СМИ в отдельных странах ведет к снижению общих журналистских стандартов и к сокращению разнообразия выражаемых мнений.
Только в двух европейских странах - Германии и Испании - считают, что представители прессы обладают большими, чем кто-либо, правами собирать и распространять информацию. Эти права являются следствием особой роли прессы в формировании общественного мнения и служении общественным интересам.
Помимо того, что свобода прессы - конституционное право гражданина по отношению к государству, она также гарантирует свободу слова и, таким образом, является составной частью системы обеспечения демократии. Такая трактовка конституционных гарантий влияет на размеры и границы свободы печати. Закон защищает плюрализм прессы, способствуя конкуренции и осуществляя поддержку при сборе и распространении информации, оставляя, впрочем, открытым вопрос о концентрации собственности на СМИ.
В Германии, памятующей о том, к чему может привести диктатура, важнейшим элементом свободы прессы также полагается плюрализм печатных органов. Но законодательство здесь, в отличие от ряда других государств, гарантирует плюрализм путем запрета на монополии. Более того, Основной Закон говорит об обязательствах правительства способствовать дальнейшему развитию СМИ, регламентируя как "внешний плюрализм", подразумевающий конкуренцию газет, так и "внутренний плюрализм", включающий в себя широкое общественное представительство в управляющих структурах государственного радио и телевидения.
Свобода прессы в Германии может быть ограничена лишь такими нормативными актами, как законы о защите общественной нравственности, репутации, национальной безопасности, уважении государственных институтов, и статьями Конституции о защите достоинства личности, свободного развития личности, свободы выбора профессии, права собственности. Всякий, кто использует свободу прессы или другие свободы в целях борьбы с демократическим порядком, теряет свое право на свободу слова, но само лишение права и определения объема лишения - прерогатива федерального Конституционного суда.
В Испании историческая близость диктатуры привела к более сильной, чем в других государствах, защите репутации демократических учреждений. Там свободу печати рассматривают как составную часть свободы выражения мнений и свободы распространения информации. В статье 20 Конституции оговаривается, что "никакой вид предварительной цензуры не может препятствовать осуществлению" прав "свободного выражения и распространения мыслей, идей и мнений устно, письменно или каким-либо другим способом".
Законодательство защищает право на свободу самовыражения и свободу распространения информации. Разница между этими двумя понятиями состоит в том, что свобода самовыражения связана с мнениями, а свобода распространения информации - с фактами. По определению Конституционного суда Испании, свобода самовыражения защищает "распространение мыслей, идей и мнений, концепций, которые могут включать верования и оценочные суждения", а свобода распространения информации - передачу "фактов, в частности таких, которые могут считаться информационно-образующими и правдивыми". Критерий информационной ценности исходит из обеспечения права граждан на участие в общественной жизни.
Взаимовлияние различных культурных, исторических и рыночных факторов делает невозможным создание единой системы законодательства о прессе для различных стран. Между тем, правовая основа деятельности СМИ стремится найти общее основание для гарантии прав и свобод в демократических государствах. Только две страны не имеют явной гарантии свободы выражения мнений, закрепленной письменно в Конституции. Это - Великобритания и Австралия. Несмотря на то что законодатели этих стран утверждают, будто свобода выражения мнений гарантирована культурой и традициями их государств, в некоторых сферах защита свободы выражения мнений в целом и свободы прессы в частности все же слабее, чем в странах, где это право закреплено в реальной Конституции.
Концепция свободы слова в Великобритании имеет запретительный характер. Законодательство изобилует ограничениями, установленными парламентом или прецедентным правом. Свобода слова существует лишь в рамках этих запретов. Одним из объяснений того, что права граждан так и не были оформлены в Основной Закон, является доктрина о том, что каждый волен делать все, что не запрещено законом, и, следовательно, в билле о правах нет надобности.
Австралия унаследовала традиционный для Англии подход, согласно которому свобода слова лучше защищается общим правом. А в одном из недавних процессов австралийский Высший суд даже пришел к мнению, что 92-й раздел Конституции, который декларирует свободу штатов в торговле и сношениях, точно так же может иметь отношение и к свободе слова. Но как такового закона о печати в Австралии не существует. Деятельность электронных средств массовой информации регулирует федеральный Акт о службах вещания 1992 года.
Но наиболее сильную защиту свободы слова предоставляет прессе Швеция. Сегодня это - конституционная монархия с унитарной формой государственного устройства. И все вопросы, касающиеся прессы, решает центральное правительство.
Первый в мире закон о свободе прессы приняли именно здесь - в 1766 году. Правда, редко упоминается о том, что в 1772 году его ликвидировали в результате государственного переворота. Но уже в 1812 году был принят следующий закон о свободе прессы, с тех пор он остается в силе: действующий сейчас закон, принятый в 1949 году, основан на законе 1812 года. Шведская Конституция включает в себя Положение о Правительстве 1974 года, Закон о свободе печати 1949 года и Закон о свободе слова 1991 года.
Уже в Положении о Правительстве оговаривается право защиты граждан от любого принуждения к высказыванию своего мнения по вопросам политики, религии, культуры и иным вопросам. Иностранцам, находящимся на территории Швеции, предоставляется такое же право на свободу самовыражения в полном объеме, как и гражданам Швеции. Эта свобода самовыражения и информации может быть ограничена лишь в целях защиты национальной безопасности и прав личности, обеспечения общественной безопасности, спокойствия и порядка. Ну и еще - в целях предотвращения наказания за совершенное преступление. Да и то лишь в тех случаях, когда для этого есть достаточные основания.
Конституция Швеции гарантирует всем гражданам "в их отношениях с государственной службой … свободное получение любой информации или возможность ознакомиться с другими мнениями".
Поскольку формулировки норм Положения о Правительстве довольно неопределенны, Конституция включает в себя специальный Закон о свободе прессы. Принятый позже Закон о свободе слова как бы дополняет его, регулируя вопросы, относящиеся к радио-, теле-, кино- и видеопродукции. Но, в отличие от Закона о свободе прессы, гарантирующего право каждого шведа без помех с чьей-либо стороны публиковать письменные документы и полностью нести за них ответственность в судебном порядке, Закон о свободе слова разрешает предварительную цензуру кинофильмов.
Поскольку Закон о свободе прессы - часть Конституции, то даже незначительные поправки к нему должны пройти через обсуждение парламентом дважды. Причем между этими двумя обсуждениями должны состояться парламентские выборы. И избиратели, таким образом, имеют возможность влиять на принятие предложенных в Закон изменений.
Таким образом, Соединенные Штаты Америки, чаще всего декларирующие свой приоритет в области достижения независимости прессы, на деле оказываются позади ряда европейских государств. Свобода доступа к информации в США подвержена значительным законодательным ограничениям. Американские исследователи печати вынуждены констатировать: опасаясь нарушений, могущих повлечь серьезные последствия, основные средства массовой информации шли на ужесточение самоцензуры и, в результате, предоставляли американской общественности только информацию определенной узкой направленности, не отражая всего спектра точек зрения на конфликт.
Все XX столетие характеризовалось в США постоянным уменьшением количества ежедневных газет и усилением их концентрации в одних руках. Это приводит к сужению разнообразия взглядов, отражаемых СМИ. А если учесть и тот фактор, что издатели зависят от рекламодателей, а потому жертвуют точкой зрения редакции во имя коммерческих интересов, положение американской прессы явно не назовешь прогрессивным в области свободы слова.
Лишь в Германии (1976) и Франции (1986) были приняты жесткие законы, запрещающие сделки, ведущие к повышению концентрации печати. Комиссия по монополиям и слиянию фирм Великобритании занимается проблемой слияния газет, но на практике ее возможности предотвратить этот процесс весьма ограничены. В Австралии, Канаде, Норвегии, Великобритании и США существуют ограничения на одновременное владение разными видами СМИ. В Австрии, Франции, Нидерландах, Норвегии и Швеции правительство предоставляет субсидии газетам, испытывающим финансовые трудности, с целью сохранения плюрализма мнений.