Принципи державної служби

Термін «принципи державної служби» (від лат. «principium» — основні, найзагальніші, вихідні положення) зазначає основні риси, суттєві характеристики, зміст і значення самої державної служби. Принципи державної служби — це основоположні ідеї, настанови, які виражають об'єктивні закономірності та визнача­ють науково обгрунтовані напрями реалізації компетенції, зав­дань і функцій державної служби, повноваження державних службовців.

Принципи державної служби як наукова категорія визначають вихідні положення та теоре­тичні ідеї, які віддзеркалюють об'єктивні закономірності роз­витку держави і суспільства, найбільш характерні риси органі­зації і функціонування не тільки самої державної служби, але й усієї системи органів державної влади, визначають зміст складних стосунків усередині цієї системи. Відсутність чітко сформульованих правових принципів державної служби тягне за собою появу в ній елементів бюрократизму, беззаконня та несправедливості¹.

Принципи відображають явища та процеси, які притаманні системі державної служби в цілому або її окремим елементам. їхньою особливістю є те, що вони завжди формуються з урахуванням конкретних політичних, соціально-економічних і культурних умов і мають такі властивості, як гнучкість, дина­мічність. Ці властивості, перш за все проявляються в тому, що Концепцією адміністративної реформи в Україні передбачено реформування системи державної служби і, в тому числі, її принципів з доповненням їх новими, які відсутні у названій вище статті Закону, але мають принципово важливе значення з урахуванням сучасної ситуації в Україні. Саме в Концепції передбачені такі нові (для Закону «Про державну службу») принципи державної служби, як: політична і релігійна нейтраль­ність, відкритість і прозорість.

Аналіз принципів державної служби показує, що вони виз­начають:

- сутність державної служби, її найважливіші риси;

- загальний характер управлінської, законотворчої, організа­ційно-розпорядчої, консультативно-дорадчої та іншої діяль­ності державних службовців;

- закономірності в системі організації та функціонування державної служби;

- значущість, законність і соціальну цінність правовідно­син, що виникають у системі державної служби;

- об'єктивні зв'язки, які виникають у системі державно-службових правовідносин.

Під принципами державної служ­би розуміють вимоги, які:

1) обов'язкові для всіх осіб і орга­нізацій, які тією чи іншою мірою мають відношення до держав­ної служби;

2) поширюються на всі види державної служби і є загальними в рамках державної служби;

3) охоплюють всі ор­ганізаційні, правові та інші сторони, із яких складається зміст державної служби.

Важливо зазначити, що принципи — це завжди суб'єктивне поняття, оскільки воно формується людиною з урахуванням та­ких суттєвих чинників, як правова культура, досвід, основні положення правової системи, рівень розвитку законодавства тощо.

Принципи державної служби нерозривно пов'язані з прин­ципами державного управління і принципами діяльності орга­нів державної виконавчої влади. Більше того, значною мірою вони є похідними від останніх, оскільки відображають най більш суттєві сторони організації і діяльності державних ор­ганів. Водночас важливо зазначати, що їх не можна ототож­нювати.

Отже, принципи державної служби— це основопо­ложні, ідеї, настанови, які визначають основні напрямки реа­лізації завдань, цілей і функцій державної служби, її організа­цію і функціонування, правовий статус державних службовців.

Принципи державної служби закріплюються в Конституції України, Законі «Про державну службу» (стаття 3) та інших нормативно-правових актах. Єдиного вичерпного переліку нор­мативно закріплених принципів немає. Вони є досить різнома­нітними, багаточисельними і взаємообумовленими один одним. Відповідно до статті 3 Закону державна служба грунтується на таких основних принципах, як:

- служіння народові України;

- демократизм і законність;

- гуманізм і соціальна справедливість;

- пріоритет прав людини і громадянина;

- професіоналізм, компетентність, ініціативність, чесність, відданість справі;

- відповідальність за виконання службових обов'язків і дисципліни;

- дотримання прав та законних інтересів органів місцевого самоврядування;

- дотримання прав підприємств, установ і організацій, об'єд­нань громадян.

В юридичній науці прийнято класифікувати принципи держав­ної служби на два види: конституційні (інколи їх називають «основні») і організаційно-правові («організаційно-функціональні»).

До конституційних принципів належать: служіння народові України; демократизм і законність; рівність доступу до держав­ної служби; пріоритет прав людини і громадянина, політична і релігійна нейтральність, гласність і прозорість та ін.

Організаційно-правовими принципами державної служби є: професіоналізм і компетентність; ініціативність; чесність і від­даність справі; персональна відповідальність за виконання служ­бових обов'язків і дисципліни; дотримання прав підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян та ін.

Зупинимось більш детально на деяких принципах:

Принцип служіння народові Україниє одним з найго­ловніших і недарма законодавець помістив його в статті З Закону на першому місці. Більше того, всі наступні принципи безпосередньо обумовлені і пов'язані з ним. Принцип служіння народу України випливає зі статті 3 Закону «Про державну службу», якою встановлюється, що «людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Украї­ні найвищою соціальною цінністю». Він, перш за все, знайшов свій прояв у тексті Присяги державного службовця «...охоро­няти права, свободи і законні інтереси громадян...». Стаття 8 Конституції України передбачає принцип верховенства права, реалізація якого вимагає підпорядкування діяльності держав­них органів потребам реалізації і захисту прав людини, забез­печення їх пріоритетності перед іншими цінностями в Україні. А це означає, що вся діяльність державної служби повинна бути спрямована на служіння інтересам народу, в цілому, і кожного громадянина, зокрема. Служіння інтересам народу можливе лише за умови запровадження такого правового ре­жиму взаємостосунків між органами держави і громадянами, за яким людині буде гарантовано як реальне дотримання її прав і свобод, так і надійний правовий захист у разі їх пору­шення. Забезпечення реалізації такого правового режиму по­кладається на державну службу. Одним із елементів такого правового режиму взаємовідносин є надання органами вико­навчої влади громадянам «адміністративних послуг». Сама назва говорить про те, що держава в особі державних (адмініст­ративних) органів через державних службовців «служить» людині в реалізації нею свого права або законного інтересу.

Принцип демократизму і законностіє загальним прин­ципом діяльності державних органів. Демократизм державної служби проявляється, перш за все, в тому, що вона є доступ­ною для всіх громадян України. Так, статтею 38 Конституції України встановлюється тільки одна вимога при реалізації права на державну службу — громадянство України. Важли­вою ознакою демократичної правової соціальної держави Україна є те, що не людина існує для держави, а держава існує для людини. Цей важливий постулат може бути реалі­зований тільки державними службовцями, що й підтверджує демократизм державної служби. Водночас, дане положення взаємопов'язує і обумовлює наступний принцип — принцип пріоритету прав людини і громадянина. Саме тому діяльність державних службовців спрямована на визнання, дотримання і забезпечення прав і інтересів людини і громадянина. Держав­на служба є інституцією, яка постійно змінюється (тобто, постійно проводиться ротація державних службовців), що й повинно забезпечити її ефективність, мобільність, динаміч­ність і законність.

З демократизмом державної служби нерозривно пов'язаний принцип її законності. Більше того, названі принципи обумов­люють, доповнюють і забезпечують один одного. Принцип за­конності державної служби обумовлюється принципом закон­ності діяльності державних органів, органів місцевого самовря­дування, державних підприємств, установ і організацій.

Одним із проявів даного принципу є прийняття Присяги державного службовця, в якій він присягає «...суворо дотриму­вати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя...». Законність державної служби знаходить свій прояв у тому, що державний службовець зобов'язаний виконувати свою професійну діяльність у межах встановлених чинним законодавством повноважень державного органу, в якому він заміщає державну посаду, не виходячи за рамки своїх посадо­вих прав і обов'язків. Інакше кажучи, державний службовець може здійснювати тільки ті дії, які передбачені чинним зако­нодавством. Важливим проявом законності державної служби є те, що рішення, які приймає державний службовець, повинні знаходитися в межах його компетенції і відповідати норматив но-правовим актам вищої юридичної сили. Одним із факторів, які утримують від порушення даного принципу є те, що сто­совно державних службовців передбачається низка обмежень, які спрямовані на забезпечення саме законності у діяльності державних органів в цілому, і діяльності державної служби, зокрема. Державні службовці зобов'язані виконувати розпоряд­ження та вказівки своїх керівників, що забезпечує реалізацію даного принципу. Попри все, реалізація цього принципу була б не повною, якби статтею 60 Конституції України не було передбачено права на відмову від виконання незаконного роз­порядження або наказу. Даний конституційний постулат сто­сується, в першу чергу, державних службовців.

Принцип пріоритету прав людини і громадянинавипли­ває безпосередньо із другого розділу «Права, свободи і обов'яз­ки людини і громадянина» і статті 3 Конституції України. Водночас, у статті 157 Конституції України закріплено, що Конс­титуція не може бути змінена, якщо зміни передбачають об­меження прав і свобод людини і громадянина, передбачених у другому розділі. Статтею 3 Конституції України встановлюється, що «людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторкан­ність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цін­ністю». Отже, проголошення основних конституційних прав людини і громадянина зобов'язує державу, в цілому, і її дер­жавних органів, зокрема, забезпечити їх належну реалізацію. Цей обов'язок цілком логічно покладається на державну служ­бу, яка і представляє дані органи.

Тобто, визнання, дотримання і захист прав і свобод людини і громадянина є одним із головних обов'язків державних служ­бовців, які є представниками державних органів. Саме цей принцип визначає соціальний зміст і сутність діяльності держав­них службовців. Будучи представниками державних органів, державні службовці повинні спрямовувати свою діяльність на забезпечення реалізації і охорони прав і свобод людини і гро­мадянина. Однією з форм визнання, дотримання і захисту прав і свобод людини є надання їй адміністративних послуг. В юри­дичній науці під адміністративними послугами розуміють пе­редбачену законом розпорядчу діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, яка здійснюється за ініціативою фізичних і юридичних осіб, і спрямовану на ре­алізацію їхніх прав, свобод та законних інтересів¹.

Названий принцип означає, що державні службовці у своїй професійній діяльності повинні зважати не тільки на права та свободи людини і громадянина, закріплені у національному законодавстві, а й на положення відповідних міжнародно-пра­вових актів, визнаних Верховною Радою України.

Принцип професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справіє комплексним за своїм змістом і включає в себе чинники, різні за своєю сутністю, але взаємообумовлені і взаємопов'язані. Професіоналізм і компетентність випливає із змісту статті 1 Закону «Про державну службу», згід­но з якою державна служба є професійною діяльністю, а вико­нання повноважень державних органів є професією, яка вимагає високої кваліфікації, особливої майстерності, які набуваються і підтримуються в результаті систематичної і безперервної освіти. Слід зазначити, що ці поняття є досить близькими за змістом, однак не тотожними. В юридичній літературі зазначається, що термін «професіоналізм» означає глибоке і всебічне знання і во­лодіння практичними навичками в певній галузі суспільної діяль­ності. Сутність терміну «компетентність» полягає у знанні пред­мета діяльності, наявності професійної освіти, навичок у роботі, вивченні і оволодінні передового досвіду. Професіоналізм і компе­тентність зобов'язують державних службовців:

—бути постійно готовими до здійснення посадових повно­
важень;

—добре знати предмет власної державно-службової діяльності;

—знати свої обов'язки і права, повною мірою і якісно здійс­нювати функції і повноваження, передбачені законодавст­вом і посадовими положеннями та інструкціями;

—володіти правилами і процедурами діяльності в органах
державної влади;

—мати загальну і спеціальну професійну підготовку;

знати юридичні і морально-етичні норми у сфері держав­ної служби.

Водночас важливим є те, щоб державним службовцям були створені належні умови для підвищення ними своєї кваліфіка­ції і належного виконання службових обов'язків, тобто для ре­алізації принципу професіоналізму і компетентності. У зв'язку з цим, державні органи та їхні керівники зобов'язані: на нор­мативному рівні чітко визначати компетенцію державного органу і його структурних підрозділів; затверджувати посадові інструкції для кожного державного службовця; підтримувати професіоналізм і компетентність кадрів; створювати умови для стійкої службової діяльності; забезпечувати плідне співробіт­ництво в апараті державних органів молодих державних служ­бовців і державних службовців зі стажем.

Одним із чинників названого вище принципу є ініціатив­ність державного службовця. Даний принцип державної служ­би обумовив і такий обов'язок державного службовця, як іні­ціатива і творчість у роботі (стаття 10 Закону).

Принцип персональної відповідальностідержавного службовця за виконання обов'язків і дисципліни займає особ­ливе місце у системі принципів і відіграє важливу роль у практичній реалізації завдань і функцій держави. Даний прин­цип закріплює саме юридичну відповідальність: кримінальну, адміністративну, дисциплінарну, цивільно-правову, матеріаль­ну. У першу чергу, державний службовець несе відповідаль­ність за невиконання (тобто повне ігнорування) або неналеж­не (неякісне, поверхове, несвоєчасне) виконання ним своїх службових обов'язків. Неналежне виконання може проявля­тися, наприклад, у підготовці і прийнятті неякісного управлін­ського рішення. Невиконання або неналежне виконання дер­жавним службовцем своїх службових обов'язків або недотри­мання дисципліни складає склад проступку (адміністративно­го, дисциплінарного, цивільно-правового), який є підставою для застосування того чи іншого виду юридичної відповідальності.

Принцип рівності доступу до державної службизакріп­лено в статті 38 Конституції України, в якій передбачено, що «громадяни користуються рівним правом доступу до дер­жавної служби, а також до служби в органах місцевого са­моврядування» та в статті 4 Закону «Про державну службу», згідно з якою «право на державну службу мають громадяни України... які одержали відповідну освіту і професійну підго­товку та пройшли у встановленому порядку конкурсний від­бір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Мі­ністрів України». Забороняється всяка дискримінація щодо прийняття на державну службу за такими ознаками, як: ста­новище, соціальний і майновий стан, расова і національна приналежність, стать, політичні погляди, релігійні переконан­ня, місце проживання тощо (стаття 24 Конституції України). Окрім цього, чинним законодавством чітко регламентується перелік підстав, які можуть бути обмеженнями при вступі на державну службу: недієздатність особи; судимість, яка є несумісною із зайняттям посади; у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами або свояками та в інших випадках, встановлених законами України.

Вимоги до кандидата на державну службу безпосередньо обумовлюються тією державною посадою, на заміщення якої вони претендують, і які передбачаються посадовими інструк­ціями або положеннями.

Принцип політичної і релігійної нейтральностідержав­ної служби, в цілому, і державного службовця, зокрема, обу­мовлюється статтями 35 (свобода совісті) і 36 (свобода об'єд­нання вполітичні партії і громадські організації). У чинному Законі «Про державні службу» даний принцип не передбаче­ний. Попри це, він є досить актуальним і має суттєве значення для ефективності державної служби. Принцип політичної нейт­ральності відрізняється від принципу безпартійності, оскільки перший надає можливість державному службовцю бути членом політичної партії, однак забороняє йому відстоювати її інтере­си, використовуючи своє службове становище, а другий просто забороняє бути членом політичної партії. Однак, можна і не бути членом політичної партії, але захищати її інтереси при виконанні своїх посадових обов'язків.

Названий принцип має на меті захистити державних служ­бовців від випливу і контролю з боку політичних партій таким чином, щоб вони могли ефективно працювати незалежно від того, яка партія приходить до влади. Водночас принцип політичної нейтральності також захищає державних службов­ців від втрат своїх посад за політичними мотивами у випадках, коли одна партія змінює іншу при владі. Тобто, все, що пов'язує державного службовця з політичною партією, є його особистою справою і не має ніякого відношення до його дер­жавно-службової діяльності.