Изучение документов в ходе мониторинга деятельности органов власти

Мониторинг как технология управления.

Мониторинг (от латинского monitor, означает «предостерегающий») - это технология наблюдения и анализа изменений объекта управления, характеризуемая постоянством, регулярностью осуществления в течение всего управленческого цикла. Также мониторингом называется специально организованное, систематическое наблюдение за состоянием объектов, явлений или процессов с целью их оценки, контроля или прогноза развития. Традиционные объекты мониторинга сегодня - это политические, экономические, социальные и научно-технические явления.

Мониторинг могут проводить органы государственного контроля и негосударственные организации, в частности, правозащитные, некоммерческие и общественные. Возможно, в принципе, проведение мониторинга и отдельными индивидами, но это требует от них обычно очень существенных затрат ресурсов, поэтому мониторинги более эффективны, если они проводятся теми или иными организациями.

В современной ситуации решающим фактором, определяющим состояние и развитие политики, экономики, социальной сферы, обеспечения прав и свобод граждан во многом является деятельность органов власти и государственного или муниципального управления. Все остальные субъекты политической, экономической и общественной деятельности вынуждены подчиняться решениям этих органов власти и управления, согласовывать с ними многие свои действия и решения, а также осуществлять свою деятельность в условиях, определяемых этими органами в силу слабости лоббистов иных интересов. Поэтому с целью обеспечения успешной и эффективной деятельности негосударственных организаций состояние и деятельность органов власти должна подвергаться постоянному мониторингу.

В зависимости от специфики деятельности и складывающейся ситуации при проведении мониторинга органов власти можно использовать различные методы.

Основные методами наблюдения деятельности органов власти являются следующие:

• изучение документов;

• изучение статистических показателей деятельности;

• изучение публикаций средств массовой информации о деятельности;

• социологические исследования;

• изучение отдельных типичных случаев (case studies);

• проведение экспертиз.

Деятельность современных органов власти, государственного и муниципального управления производится работающими в них чиновниками в ходе исполнения ими тех или иных бюрократических процедур. Результаты исполнения бюрократических процедур практически всегда фиксируются в тех или иных документах. Поэтому довольно полное и объективное представление о деятельности органов власти, государственного и муниципального управления можно получить, анализируя поступающие в них документы, циркулирующие внутри организаций и поступающие из них в другие организации.

Анализ документов позволяет изучить систему решений, принимаемых в том или ином органе власти, государственного и муниципального управления. Это существенно способствует достижению целей мониторинга: описанию деятельности этого органа, разработки методики её оценивания и получение соответствующей оценки, а также разработке рекомендаций по совершенствованию его деятельности.

Изучение документов в ходе мониторинга упрощается при достижении достаточно высокого уровня открытости информации о деятельности соответствующих органов власти, государственного и муниципального управления. Поэтому структурам гражданского общества целесообразно лоббировать повышение уровня информационной открытости всех органов власти, государственного и муниципального управления.

Изучение статистических показателей деятельности органов власти

Оценки деятельности органов власти, государственного и муниципального управления позволяют формировать изучение не только документов, но и статистических данных, статистических показателей их деятельности. Такими статистическими показателями могут быть показатели отчетности по установленным государством или органами местного самоуправления формам, которые сдаются объектами мониторинга в те или иные органы власти, обычно - в контролирующие инстанции (налоговые службы, социальные фонды и другие) и в органы государственной статистики.

Изучение статистических показателей деятельности органов власти всегда желательно проводить в течение достаточно длительных периодов времени, чтобы была возможность исследования динамики изменения этих показателей. Кроме того, желательно собирать данные о целой системе показателей деятельности органов власти, чтобы получить системное представление о них. Но такой сбор данных может быть затруднён по финансовым или организационным соображениям. В этих случаях следует тщательно отбирать показатели деятельности органов власти, чтобы не

упустить значимые для получения достаточно объективных результатов мониторинга.

Изучение публикаций средств массовой информации о деятельности

органов власти

Оценки деятельности органов власти, государственного и муниципального управления позволяет сформировать изучение публикаций о них в средствах массовой информации.

В мониторинге органов власти можно использовать любые из средств массовой информации, но наиболее эффективны для этих целей -пресса, радио и телевидение.

В последние годы значимым источником информации стала сеть Интернет, особенно её информационные сайты. Информационные сайты сети Интернет не всегда зарегистрированы как средства массовой информации, но по сути выполняют аналогичные им функции. В настоящий период аудитории сайтов Интернет значительно уже, чем аудитории прессы, радио и телевидения, но именно на них нередко можно найти информацию, не публикуемую в средствах массовой информации, но полезную для включения в данные мониторинга деятельности органов власти.

Фактором, способствующим представлению в совокупности средств массовой информации разнообразия событий и оценок, является необходимость для них получать прибыли от продажи своих аудиторий рекламодателям и представителям тех или иных политических сил. А для обеспечения таких прибылей средствам массовой информации приходится завоёвывать и поддерживать доверие к себе достаточно широких социальных групп, представители которых читают прессу, слушают радио и смотрят телевидение. Если аудитории средств массовой информации им доверяют, то это доверие и является основой доверия организаторов мониторинга к сведениям, получаемым из таких средств массовой информации. Но насколько следует доверять публикациям средств массовой информации, в каждом конкретном случае проведения мониторинга следует решать отдельно.

Сбор данных в средствах массовой информации предполагает фиксацию их публикаций. Легче всего это осуществить для прессы и сайтов сети Интернет, поскольку их публикации уже подготовлены в печатном или электронном виде. Для мониторинга с использованием компьютерных технологий ведения баз собранных данных наиболее удобны электронные

формы публикаций прессы. В настоящий период многие газеты и журналы имеют свои сайты в сети Интернет, на которых можно получить доступ к их публикациям в электронной форме, правда, в некоторых случаях такой доступ можно осуществить только за деньги.

Фиксация радиопередач возможна на аудионосители информации, а телевизионных передач - на видеоносители. Но наиболее удобно впоследствии либо перекодировать звуки этих записей в текстовые компьютерные файлы (расшифровать), либо попытаться найти такие расшифровки на сайтах соответствующих радиостанций и телевизионных компаний. В настоящий период практически все ведущие радиостанции и телевизионные компании имеют свои сайты в сети Интернет.

Перед началом использования средств массовой информации в мониторинге необходимо отобрать из них такие, которые с одной стороны будут представлять достаточно полную информацию о соответствующих органах власти, а с другой — представлять разные оценки органов власти. Поэтому необходимо в мониторинг включать ведомственные средства массовой информации, сайты соответствующих органов власти, но необходимо включать и источники альтернативной информации, оппозиционные издания и сайты в сети Интернет, издания и сайты в сети Интернет, способные представлять мнения и оценки экспертов по соответствующим проблемам, если таковые имеются.

В ходе проведения мониторинга рекомендуется использовать как данные для него:

• Специальные статьи, даже рекламного характера, подготовленные руководителями и специалистами органов власти, ставших объектами мониторинга.

• Интервью с руководителями и специалистами таких органов власти, т.е. предназначенные для прессы, радио, телевидения или сети Интернет беседы в форме вопросов и ответов.

• Информационные программы радио и телевидения, т.е. ежедневные программы новостей. Их желательно отслеживать и включать в мониторинг сюжеты, относящиеся к его объектам.

• Авторские информационно-аналитические программы на телевидении и радио. Их желательно отслеживать и включать в мониторинг сюжеты, относящиеся к его объектам.

• Новости об объектах мониторинга, т.е. оперативные информационные сообщения, появляющиеся в том числе, и в лентах новостей информационных агентств.

• Публикации с отчётами, справочными и статистическими данными о деятельности органов власти, выбранных в качестве объектов мониторинга.

Анализ данных в ходе изучения публикаций средств массовой информации можно проводить различными методами. В частности, можно количественно оценить насколько часто встречаются в массиве публикаций те или иные фамилии или темы, относящиеся к объектам мониторинга. Это позволит показать уровень представленности соответствующих должностных лиц и тем в совокупности актуальных суждений, отражённых средствами массовой информации. При определённых условиях можно считать, то такой уровень представленности характеризует внимание общества или отдельных социальных групп к тем или иным должностным лицам или органам власти.

Социологические исследования деятельности органов власти Как известно, социология (sociology, от латинского societas - общество и греческого logos - учение) - это наука об обществе, о его социальной организации, о происходящих в нём социальных процессах, о взаимодействии личности и общества, о закономерностях социального поведения индивидов и т.п.

Социологическое исследование (sociological research) — это исследование

социальных объектов, отношений, процессов, направленное на получение новой информации и выявление закономерностей общественной жизни на основе теорий, методов и процедур, принятых в социологии. В ходе проведения социологических исследований собирается и анализируется социальная информация (social information), т.е. совокупность знаний, мнений, оценок и других сведений, данных и сообщений, которые формируются и воспроизводятся в обществе и используются индивидами, группами индивидов, организациями, различными социальными институтами в общении, совместной деятельности и других видах взаимодействия в обществе.

Теоретическая социология ориентирована на объективное научное исследование общества в целях получения теоретического знания, а эмпирическая - на получение знания прикладного, позволяющего делать выводы и принимать решения в конкретных ситуациях развития тех или иных общественных процессов. Эмпирическая социология включает целый комплекс социологических исследований, ориентированных на сбор и анализ социальной информации.

В мониторинге деятельности органов власти используются методы эмпирической социологии, но при разработке конкретных методов проведения мониторинга желательно использовать знания, накопленные в теоретической социологии.

Целями использования методов мониторинга органов власти могут быть, в частности, следующие:

• Изучение реальных, а не декларируемых проблем органа власти как объекта мониторинга.

• Изучение реальных, а не декларируемых методов принятия решений и методов лоббирования решений в этом органе власти.

• Изучение эффективности регулирования тех или иных процессов в обществе, которые входят в компетенцию органа власти как объекта мониторинга.

• Изучение руководителей и служащих этого органа власти как представителей той или иной социальной группы чиновников.

• Изучение взаимодействия этого органа власти с гражданами и объединениями граждан, со структурами гражданского общества.

· Изучение оценок деятельности этого органа власти теми или иными социальными группами и другие.

Формализованные методы социологических исследований чаще всего применяются для получения количественных, числовых оценок социальных процессов и явлений. Наиболее часто такими количественными оценками становятся проценты ответов корреспондентов на вопросы анкет. Но существуют и другие более глубокие методы социологического анализа количественной информации, которые можно применять только к числовым данным анкетных опросов, в частности: факторный, кластерный, корреляционный, регрессионный и дисперсионный анализ.

Неформализованные методы социологических исследований структурированы обычно не жёсткой программой, примерным планом, гидом, в котором заранее не определяются детально все элементы процессов или явлений, подлежащих изучению. Обычно неформализованные методы социологических исследований используются для изучения, понимания проблемных ситуаций.

Наиболее распространены следующие неформализованные методы социологических исследований:

• фокус - группы;

• глубинные интервью с гражданами;

• экспертные интервью со специалистами, экспертами по тематике их специализации.

Проведение экспертиз деятельности органов власти

Экспертиза (expertise, от латинского expertus - опытный) - это в широком смысле специальное компетентное, профессиональное исследование точно сформулированного вопроса, требующее специальных знаний и представления мотивированного заключения, обычно, в письменном виде. Экспертизы проводят эксперты, т.е. специалисты, которые в период обучения и своей практической деятельности научились эффективно решать задачи, относящиеся к той или иной конкретной предметной области.

Экспертные заключения могут формироваться не только на основе суждений, но и с помощью применения количественных методов оценивания параметров процессов или явлений. В таких экспертных заключениях используются экспертные оценки (expert estimates), т.е. основанные на суждениях специалистов количественные или бальные оценки процессов или явлений, не поддающихся непосредственному измерению. Эти экспертные оценки, выставляемые экспертом, могут на основе его опыта и знаний определять качественные или количественные параметры процесса или явления без проведения эксперимента или статистической обработки данных. Такие экспертные оценки выставляются обычно в специально разработанных для этого экспертных анкетах. Этот метод анкетирования экспертов можно рекомендовать использовать при необходимости получения числовых характеристик процесса или явления, но невозможности проведения объективного их исследования.

Любая экспертиза проводится по заказу. Как правило, такими заказчиками экспертиз бывают органы государственного или муниципального управления, либо представители бизнеса. В результате большинство экспертиз проводится в их интересах. В социальной сфере проводятся так называемые гражданские экспертизы, под которыми правильнее всего понимать профессиональные экспертизы, проводимые по заказу тех или иных социальных групп. В этом случае появляется возможность столь же эффективного лоббирования во власти приоритетов и интересов крупных социальных групп, как в настоящий период лоббируются интересы системы государственного и муниципального управления, а также бизнеса.

Каждый из этих методов имеет как свои достоинства, так и недостатки. Поэтому чаще всего, наиболее значимые результаты даёт мониторинг, проводимый с помощью нескольких методов.

В конкретных мониторингах возможно применение и других методов наблюдения. Но именно перечисленные выше являются общепринятыми и способными обеспечить выполнение требований репрезентативности, надёжности и валидности мониторинга.

Существуют общепринятые требования к проведению мониторинга, которые необходимо соблюдать для того, чтобы обеспечить доверие в обществе и в системе государственного управления к результатам этого мониторинга и тем самым обеспечить достижение его целей. Организаторы мониторинга могут вводить и дополнительные требования к проводимому ими мониторингу. Обычно такие дополнительные требования выдвигаются так же с целью повышения доверия к результатам проведённого мониторинга.

Общепринятыми и практически обязательными требованиями к любому мониторингу для признания его результатов достаточно объективными и заслуживающими доверия являются следующие:

- Репрезентативность или представительность мониторинга. Она достигается таким выбором объектов мониторинга, который позволяет обеспечить получение данных обо всех значимых для его организаторов вариантов деятельности органов власти. Обычно невозможно проводить мониторинг всех органов власти, деятельность которых интересует его организаторов. Но их отбор органов власти для мониторинга должен быть таким, чтобы выводы проведённого мониторинга можно было распространить практически на все такие органы власти. В этом случае мониторинг можно назвать репрезентативным.

- Надёжность мониторинга. Надёжность понимается как устойчивость результатов мониторинга, возможность получения тех же самых или очень близких результатов при повторении мониторинга. В надёжность включается и возможность проверки результатов мониторинга другими организациями и получение ими тех же самых или очень близких результатов в ходе аналогичных мониторингов.

- Валидность мониторинга. Валидность понимается как обоснованность методик и результатов мониторинга, правильность и точность как собранной информации, так и его выводов. Валидность включает также возможность распространения выявленных по результатам мониторинга закономерностей на объекты, не входившие в состав объектов мониторинга. Валидность - это характеристика качества методик, данных и результатов мониторинга.

Мониторинг опирается на теорию управления, учение о развитии, концепцию циклов, кризисов и катастроф и т.п. Это позволяет:

- посредством сравнения выявлять происходящие в объектах наблюдения изменения;

- на основе корреляций между переменными устанавливать механизмы происходящих в объектах наблюдения процессов и явлений;

- посредством статистических заключений обогащать знания, повышая тем самым достоверность представлений об исследуемом объекте.

Цели проведения мониторинга органов власти определяются теми организациями или индивидами, которые их проводят.

Основными целями мониторинга деятельности органов власти для государственных организаций обычно являются следующие:

• Оценка состояния системы управления теми процессами и явлениями, которые находятся в компетенции соответствующих органов власти.

• Оценка расходования бюджетных финансовых средств и других материальных ресурсов соответствующими органами власти.

• Оценка компетентности руководства соответствующих органов власти, их соответствия занимаемым должностям.

• Контроль выполнения планов или программ соответствующими органами власти с целью обеспечения исполнения решений, принятых вышестоящими органами власти, прав и свобод граждан, соблюдения законности и т.п. В некоторых случаях такой контроль проводится и с целью возможной корректировки исполнения планов и программ.

Предупреждение и устранение негативных последствий деятельности соответствующих органов власти.

• Разработка на основании результатов проведённого мониторинга рекомендаций законодательного и иного характера, направленных на улучшение деятельности соответствующих органов власти, государственного или муниципального управления.

Для органов государственного и муниципального управления мониторинг является средством обратной связи нижестоящих органов с вышестоящими,

Полученные с помощью мониторинга данные активно используются в различных областях теории и практики. Мониторинг в настоящее время может быть представлен как: специфическая технология управления; способ контроля над ситуацией, выявления причин расхождения между сущим и должным во внутренней и внешней среде страны, региона, муниципального образования организации; фактор снижения риска при разработке стратегии.

В сфере государственного и муниципального управления мониторинг все более широко используется для комплексной сравнительной оценки социально-экономического развития территориальных структур Российской Федерации. Мониторинг способствует выработке долгосрочной стратегии, налаживанию взаимодействия федерального Центра и территориальных органов власти и управления, укреплению экономического пространства страны и строительства федеративного государства.

Наиболее важными работами, проводимыми в ходе мониторинга органов власти, обычно являются следующие:

• Определение целей и задач мониторинга.

• Определение состава информации, которая может и должна быть получена в результате мониторинга для достижения поставленных целей.

• Создание или актуализация имеющейся сети мониторинга.

• Составление плана и программы работ сети мониторинга.

• Разработка инструкций по сбору данных сетью мониторинга и доведение её до членов сети.

• Организация сбора данных сетью мониторинга.

• Организация обработки данных, собранных сетью мониторинга.

• Анализ и интерпретация данных, собранных сетью мониторинга.

• Написание отчета о результатах мониторинга.

• Презентация и публикация отчёта в виде доклада и кратких его изложений в средствах массовой информации и сети Интернет.

Определение целей и задач мониторинга является обязательным, иначе сбор данных будет несистематичным, и результаты мониторинга не будут ни репрезентативными, ни валидными, ни надёжными.

Основные задачи мониторинга, осуществляемого в рамках государственного и муниципального управления, заключаются в следующем:

· получении объективной информации о социально-экономических и общественно-политических процессах в стране, регионах, городах и районах;

· анализе и всесторонней оценке угрозы общественному развитию в настоящем и в будущем, доведении полученных результатов до сведения органов государственной и местной власти и населения;

· обосновании мер по ускорению позитивных изменений;

· разработке мер, гарантирующих безопасность систем жизнеобеспечения населения;

· сборе данных, фактов, информации об объекте мониторинга.

· анализе и интерпретации собранных данных, фактов, информации об объекте мониторинга.

· В ходе анализа и интерпретации собранных данных, фактов, информации об объекте мониторинга обычно проводятся следующие работы:

· Выявление важнейших факторов, определяющих состояние и возможности развития объекта мониторинга.

· Интерпретация тенденций развития объекта мониторинга одних как позитивные других как негативные.

· Прогнозирование развития объекта мониторинга.

· Подготовка рекомендаций по содействию развитию позитивных и противодействию развитию негативных тенденций объекта мониторинга.

Основными принципами мониторинга в государственном и муниципальном управлении являются:

- комплексность, обеспечивающая наблюдение за всеми основными социально-экономическими и общественно-политическими процессами, и учет дифференциации важнейших параметров развития регионов, городов и районов;

- системность оценки результатов, заключающейся в иерархической взаимосвязанности частных и обобщающих показателей развития регионов и страны;

- однородность систематически исследуемых объектов;

- адаптивность системы мониторинговых индикаторов к существующей в России статистической отчетности;

- стандартизация оценок мониторинга.

Объекты и предметы мониторинга в государственном и муниципальном управлении определяются функциями, целями и задачами органов власти и управления, а также состоянием правовой и организационной базы его проведения.

Экономическим и политическим центром страны осуществляется мониторинг политических процессов, международных экономических связей и отношений, статуса России в мировом сообществе, динамики развития регионов страны. Объектами мониторинга в регионах являются демографические процессы, состояние воздушного и водного бассейнов, качество питьевой воды, различные загрязнения. Предметом экономического мониторинга регионов является экономическая динамика в целом, криминализация экономических структур, изменения рынка труда, движение финансовых потоков и др.

Перечень статистических показателей социально-экономического положения муниципальных образований утвержден в 1996 году. По данным мониторинга можно судить о качественных изменениях в регионе: структуры собственности, развития конкурентной среды, динамики предпринимательства и т.д. О процессах в социальной сфере можно судить по динамике экономической активности населения, соотношению минимальной и средней заработной платы и т.д. Объектами специального мониторинга становятся процессы формирования нового качества управления.

Таким образом, мониторинг является универсальным методом управления, значение которого возрастает в связи с усиливающейся много вариантностью внешней и внутренней среды, усложнением причинно-следственных связей и отношений, опасностью возникновения и нарастания негативных процессов в системах жизнеобеспечения и социально-экономических комплексах.

Становление нового качества мониторинга связано с осуществлением следующих действий:

- переориентацией его на поиски путей радикального повышения эффективности, разработку технологий предупреждения о развитии нежелательных тенденций и особо — об опасности наступления необратимых разрушительных процессов;

- принятием в качестве мониторинговых явлений, критериев и показателей для систематического отслеживания, которые наиболее достоверно характеризуют признаки нового качества развития экономики и системы управления;

- разделением мониторинга кризисных процессов, мониторинга функционирования и мониторинга развития экономики и социальной сферы.