Формирование идеи (концепции) законопроекта
Стадии правотворческой деятельности
В процедуре подготовки проектов законов можно выделить следующие стадии:
· Формирование идеи (концепции) законопроекта.
· Создание рабочей группы.
· Работа над текстом законопроекта.
· Апробация и экспертиза подготовленного законопроекта.
· Подготовка сопроводительных документов.
· Работа над законопроектом в ходе законодательного процесса.
Законотворчество – это творческий социальный процесс, находящийся под влиянием множества политических, экономических, правовых, демографических, идеологических и иных факторов.
Эта идея может быть сформирована в ранее принятых законах. Например, Конституция Российской Федерации (1993г.) содержит прямые ссылки на более чем два десятка федеральных конституционных и федеральных законов. Значительное количество федеральных законов непосредственно вытекает из принятых и вступивших в силу частей Гражданского кодекса.
На первый взгляд, закрепление идеи о необходимости принятия закона в ранее принятом законе – наиболее простой и эффективный способ воплощения ее в жизнь. Однако на практике все оказывается не так просто. В законодательной деятельности прослеживаются не только стимулирующие, но и тормозящие социальные факторы. В результате законодательная программа, вытекающая из Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ, до сих пор не осуществлена в полной мере.
Идея принятия нового закона или целого пакета законов может содержаться в программе политической партии, общественного движения, предвыборного блока. Практически все избирательные объединения на выборах в Государственную Думу в той или иной форме обозначают свои приоритеты в области законотворчества.
Идея принятия нового закона, пакета законов или поправок к действующему законодательству может родиться в общественной дискуссии. Например, дискуссия о смысле и необходимости института депутатской неприкосновенности дала старт обширному пакету законодательных инициатив на эту тему.
Достаточно часто принятие законопроекта инициируется назревшей экономической или социальной потребностью, острой ситуацией в экономике, политическим кризисом. Например, обвальная инфляция в 1992-1993гг., которая привела к уничтожению вкладов граждан в Сберегательном банке, породила пакет законодательных предложений о восстановлении сбережений. Крах многочисленных финансовых «пирамид» в 1995-1997гг. вызвал к жизни многочисленные законопроекты о защите и гарантированности прав вкладчиков, неурегулированность отношений «продавец - покупатель» в условиях формирующегося рынка привела к созданию ряда законопроектов о защите прав потребителей и т.д.
Во многих случаях законопроекты инициируются, разрабатываются и поддерживаются экономически влиятельными группами – риэлтерами, нотариусами, страховщиками, участниками рынка ценных бумаг и т.д. в целях защиты своих экономических интересов. Подобная практика вполне соответствует нормам гражданского общества, важно лишь, чтобы частные экономические интересы защищались, открыто, публично, в рамках законодательного процесса и демократической парламентской дискуссии, а не путем дачи взяток и покупки депутатских голосов.
Естественно, есть существенная разница между идеей «текущего» законопроекта или поправки к действующему законодательству и идеей крупного кодифицированного нормативного акта, систематизирующего целую область общественных отношений. Если идею «текущего» нормативного акта можно изобрести в одиночку, то концепция крупного законопроекта, как правило, опирается на новейшие достижения юридической науки, учитывает результаты других общественных наук, требует для своей разработки достаточно больших коллективов ученых и специалистов.
В разработке концепций нормативных правовых актов хорошо зарекомендовали себя методы «мозгового штурма», концептуального проектирования, имитационные и организационно - деятельностные игры.
Появление на свет идеи законопроекта отнюдь не обязательно означает, что это – правильная идея. Жизнь современного общества складывается из взаимодействия множества «слоев» общественных отношений и найти внутри этой системы единственно правильное нормативно-правовое решение – далеко не простая задача.
Автор законотворческой идеи должен многократно проверить ее, какой бы простой и внешне убедительной она ни казалась. Выносить на обсуждение специалистов различных отраслей знаний, отдать ее на рассмотрение своим конкурентам. Если в ходе дискуссии обнаружится, что в законодательстве уже есть все необходимое для достижения поставленных целей, то необходимо разобраться, почему не работают уже созданные правовые механизмы, а не засорять законодательство все новыми и новыми юридическими нормами, полезность которых сомнительна.
Серьезная и объективная проверка законопроектов на стадии замысла способна избавить законодателей от тысяч часов бесполезной работы, а общество – от множества принятых, но реально не работающих нормативных актов.
Пакет идей и предложений о необходимости разработки и принятия тех или иных законов, в конечном счете, оформляется в Программу законопроектных работ, утверждаемую постановлением Государственной Думы.
В настоящее время сохраняется традиционная для России недооценка роли закона и законотворчества в государственной жизни, в результате чего правовая политика обычно оттесняется на задворки правительственной стратегии. К сожалению, отсутствует единый скоординированный план федерального законотворчества и законотворчества субъектов Федерации, что ведет к ослаблению единства правовой системы России, возникновению в ней множества противоречий. Не до конца отработана и техническая сторона подготовки Программы законопроектных работ: она зачастую верстается путем механического объединения предложений депутатов, правительства, субъектов РФ.
Недооценка идейной, концептуальной основы законотворчества приводит к тому, что формирование правовой базы гражданского общества затягивается, и люди не видят тех конкретных позитивных результатов законодательной деятельности, на которые они вправе рассчитывать.