Самостоятельность местного самоуправления и его взаимодействие с государственной властью

Напомним о том, что одним из элементов государственной политики по отношению к МСУ в РФ является учет самостоятель­ности МСУ. Принцип самостоятельности про­возглашен на конституционном уровне. Отметим, что в гл. 8 «Местное самоуправление» Конституции РФ, состоящей из че­тырех статей, три статьи содержат термин «самостоятельное» и произ­водные от него слова: в ст. 130 говорится, что МСУ обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, включая владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; в ст. 131 закреплено право населения на самостоя­тельное определение структуры органов МСУ; согласно ст. 132 органы МСУ самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сбо­ры, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Но высшая степень самостоятель­ности МСУ, хотя и без употребления данного термина, вне всякого сомнения, подразумевается в третьем предложении ст. 12 Конституции РФ: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Попытки реализовать названные и некоторые другие положения Конституции РФ, касающиеся самостоятельности МСУ, на практике показали, что отношение к муниципальной власти как к чему-то абсолютно автономному, изолированному и неза­висимому порождает не всегда положительный эффект.

Наиболее негативные последствия однозначного и прямолинейного подхода к пониманию конституционных норм относительно самостоятельности выразились в том, что руководство муниципальных образований стало трактовать самостоятельность МСУ исключительно как свое право на деятельность, независимую от органов государственной вла­сти и далеко не всегда учитывающую интересы субъекта РФ, государ­ства в целом; зачастую это приводило к элементарному пренебреже­нию к нормам законодательства, масштабному увеличению коррупции на муниципальном уровне.

Коррупционные начала проникли и во взаимодействие с органами государственной власти - вместо построенных на нормах права и цивилизованных отношений стали развиваться различные завуалирован­ные формы подчиненности органов МСУ государ­ственным органам, основанные на косвенном руководстве, корыстном угодничестве.

Одновременно усилились авторитарные начала в деятельности местных властей и, как следствие, произошла трансформация хорошей задумки о самоуправлении населения в самоуправство местных чинов­ников. Печальный опыт реализации гипертрофированного представления о самостоятельности МСУ, который выявляем при применения Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в РФ», /2/ позво­лил сделать определенные выводы: неограниченная самостоятельность МСУ не имеет ничего общего с муниципальной демократией.

В Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предпринята попытка разумного и легитимного упорядочения самостоятельности МСУ. Ранее нами высказывалась озабоченность но поводу того, не взят ли в стране курс на ограничение самостоятель­ности МСУ его встраивание во властную вертикаль как уровня, подчиненного государственной власти. Для таких опасений, конечно, есть основания - в том плане, что по такому пути может пойти практика.

Позицию федерального законодателя при установлении характера самостоятельности МСУ можно сформулировать в нескольких тезисах.

Во-первых, объем самостоятельности МСУ должен определяться в соответствии со вторым предложением ст. 12 Конституции РФ: «Местное самоуправление в пределах своих полно­мочий самостоятельно». Таким образом, самостоятельность МСУ должна соотноситься с его полномочиями в рамках предметов ведения и быть достаточной для выполнения этих полномо­чий; в свою очередь, полномочия и их реализация служат обеспечению самостоятельности МСУ.

Во-вторых, самостоятельность в определении организационных форм МСУ может иметь место только в той части, где присутствуют его особенности, причем любого свойства - исто­рические, национальные, географические, демографические и т. п. В определенной мере это положение применимо и к вопросу о спосо­бах реализации полномочий МСУ.

В-третьих, соблюдение приоритетов населения муниципального образования, в том числе и в вопросах самостоятельности, не должно вести к местничеству, отгораживанию МСУ от ин­тересов государства, большего по размерам территориального образо­вания, куда входит муниципальная единица, к ущемлению интересов жителей других поселений. Системообразующий фактор для объеди­нения и определения последовательности учета обозначенных условий состоит в том, что надо четко представлять: МСУ является неотъемлемым элементом в системе публичной власти Рос­сии, предполагающем наличие взаимодействия, координации и соподчиненности в зависимости от места во властной иерархии.

Что же касается собственно самостоятельности МСУ, то в пределах необходимой достаточности в Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в РФ» она присутствует и в формах непо­средственной демократии, и в организации МСУ, и в его полномочиях.

Так, Законом закреплено право жителей лично участвовать во всех формах непосредственной демократии, отраженных в данном Законе, а кроме того, и в иных формах - при условии, что это не будет про­тиворечить законодательству (ст. 33). В частности, такие формы могут применяться в виде наказов избирателей выборным лицам, заслушива­ния их отчетов о проделанной работе, выражения недоверия не только выборным, но и муниципальным служащим определенного уровня.

Самостоятельность МСУ вполне очевидна, ког­да речь идет об органах МСУ. Согласно ч. 3 ст. 34 Федерального закона 2003 г. порядок формирования, полномочия и их срок, подотчетность, подконтрольность органов МСУ, а также иные вопросы их организации и деятельности определя­ются уставом муниципального образования. То, что в Законе в качестве обязательных в системе органов и должностных лиц предусмотрены по общему правилу представительный орган, глава муниципального образования, местная администрации и ее глава, продиктовано как раз тем фактом, что их наличие не зависит от местных особенностей.

Самостоятельность в зависимости от местных традиций и условий проявляется в способах избрания депутатов представительных органов муниципальных образований - по одномандатным или многомандатным округам; в отказе от прямых выборов и делегировании в представитель­ный орган муниципального района глав поселений, входящих в состав муниципального района, депутатов представительных органов указан­ных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения нормой представительства (п. 1 ч. 4 ст. 35 Закона).

Самостоятельно определяется порядок замещения должности главы муниципального образования - избирается он населением непосредствен­но или представительным органом муниципального образования. То же можно сказать о замещении должности главы местной администрации и вариантах сочетания должностей: главы муниципального образования - председателя представительного органа или главы муниципального образования - главы местной администрации. Разумеется, что в пользу самостоятельности говорит норма ч. 5 ст. 34 Закона, предусматривающая возможность определения структуры органов МСУ населением на референдуме или сходе, если речь идет о создании нового муниципального образования на межселенной территории или о преоб­разовании существующего муниципального образования.

Достаточно четко самостоятельность МСУ определена в сфере муниципальной собственности. Органы МСУ от имени муниципального образования самостоятель­но владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собствен­ностью. Они могут передавать муниципальное имущество во времен­ное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти, органам МСУ других муниципальных образований, совершать с имуществом сделки, Предусмотренные законодательством. Порядок управления и распоря­жения муниципальным имуществом определяется представительным органом или населением самостоятельно на сходе.

Муниципальные образования, за исключением внутригородских муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга, само­стоятельно определяют источники доходной части местного бюджета в части собственных доходов. Все муниципальные образования самостоятельно формируют, утверждают и исполняют свой бюджет. Мно­гие другие вопросы местного значения, и не только те, что закреплены в гл. 3 Федерального закона 2003 г., решаются органами МСУ и непосредственно жителями муниципального образо­вания самостоятельно.

Что касается взаимодействия МСУ с государ­ственной властью, общие линии такого взаимодействия известны. Более насущной является другой аспект проблемы - как конкретно строить такое взаи­модействие!

В федеральном законодательстве это взаимодействие не получило должного развития. Если исходить из очевидной позиции, что взаимодействие - это когда есть сотрудничество, система взаимной помощи, взаимной поддержки /22/ то в Федеральном законе 2003 г. механизмов сотрудничества на основе добровольности и взаимной договоренности для обоюдной выгоды не наблюдается.

Содержащиеся в правовых нормах предписания о передаче отдель­ных государственных полномочий органам МСУ и о временном осуществлении органами государственной власти отдель­ных полномочий органов МСУ позволяют говорить не о взаимодействии в общепринятом смысле, а об исполнении или не исполнении определенных полномочий по воле извне. А решение во­просов муниципального уровня органами государственной власти не только не предполагает элемента взаимного согласия, но и рассматривается законодателем в качестве меры ответственности не просто муниципального образования, но и его жителей, которые в определенной мере ограничиваются в праве на МСУ.

На федеральном уровне пока не принят закон о принципах и порядке наделения органов МСУ отдельными государствен­ными полномочиями, хотя о необходимости такого акта давно идет речь. В ряде субъектов РФ подобные законы приняты. Но сложность состоит в том, что при отсутствии соответствующего федерального закона труд­но решать аналогичные вопросы на уровне субъектов РФ.

Кроме того, недавно появилась еще одна проблема, непосредствен­но относящаяся к сфере взаимодействия МСУ с органами государственной власти и передаче полномочий последних муниципальному уровню. Федеральный закон от 29.12.2006 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полно­мочий» /6/ масштабно решает вопросы передачи в ведение субъектов РФ многих полномочий, находящихся в ведении РФ. При этом в Законе используется формулировка: «Полномочия Россий­ской Федерации в области... (следует указание на сферу), переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ». Следо­вательно, соответствующие полномочия все-таки остаются полномо­чиями РФ. Но отсюда возникают вопросы: вправе ли органы государственной власти Российской Федерации передавать соответствующие государственные полномочия органам МСУ в ведение или для осуществления, если осуществление этих полномочий Федеральным законом поручено органам государ­ственной власти субъектов РФ?

Таким образом, принцип сочетания самостоятельности МСУ и его взаимодействия с государственной властью дол­жен получить необходимое закрепление и развитие на всех уровнях нормативного регулирования по мере развития публично-властных отношений в нашей стране.

Пока же на федеральном уровне в качестве примера закрепления такого взаимодействия следует привести Правила взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов МСУ с территориальными органами федерального органа испол­нительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, утвержденные постановлением Правительства РФ от 12.08.2004 г. № 410 (с изм. и доп.). /7/ Применительно к МСУ в соответствии с Правилами налоговые органы с 1.01.2006 г. представляют в финансовые органы каждого муниципаль­ного образования информацию о начислениях и уплаченных суммах по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных плате­жей, контролируемых налоговыми органами, а также о суммах задол­женности, недоимки, отсроченных (просроченных), реструктуриро­ванных и приостановленных к взысканию соответствующих налогов, сборов, пеней и штрафов. С 2007 г. налоговые органы представляют сведения о налоговой базе и структуре начислений по налогам и сбо­рам, формирующим доходы местных бюджетов, не только финансовым органам субъектов РФ (в целом по субъекту и по муниципальным об­разованиям), но и финансовым органам местных администраций - по муниципальным образованиям (в том числе по финансовым органам муниципальных районов - по поселениям). В свою очередь, финансо­вые органы местных администраций подают в налоговые органы ин­формацию о предоставленных налоговых льготах по категориям нало­гоплательщиков, а также о территориальном составе муниципальных образований, включая поселения.

На уровне субъектов РФ принцип взаимодействия государственной власти и МСУ получил более широкое распростра­нение, нежели на уровне федеральном. Ряд субъектов принял законы о принципах и порядке наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями, относящимися к веде­нию субъектов РФ.

Во многих регионах получили нормативное закрепление различные формы и способы совместного решения общих для государственной власти и МСУ задач. В этих целях созданы раз­личные консультативно-совещательные органы при законодательных собраниях и главах исполнительной власти субъектов РФ.

Так, в Калужской области в 2002 г. создан Консультативный совет Законодательного Собрания Калужской области и представительных органов МСУ Калужской области. Постановлени­ем Законодательного Собрания от 19.09.2002 г. утверждено По­ложение о совете. /8/ Его основная задача - организация взаимодействия Законодательного Собрания с представительными органами МСУ в осуществлении правотворческих, контрольных и иных функций. В состав Консультативного совета входят Председа­тель Законодательного Собрания области и его заместитель, по одному представителю от постоянных комиссий Законодательного Собрания и по одному депутату от каждого из представительных органов муни­ципальных образований области.

В этой же области создан еще один консультативный орган - Консультативный совет глав муниципальных образований области, он призван обеспечивать взаимодействие в исполнительно-распорядительной сфере. Положение о совете утверждено постановлением губернатора Калужской области от 16.04.2003 г. /10/ Основной целью создания со­вета являются разработка и осуществление общих для области задач социально-экономического развития, координация и взаимодействие исполнительных органов государственной власти Калужской области и органов МСУ. Совет готовит предложения и ре­комендации по вопросам координации и взаимодействия Правитель­ства области, его департаментов, федеральных служб, расположенных на территории области, с органами МСУ. В состав совета входят губернатор области, его заместители и главы муници­пальных образований.

В Архангельской области действует Совет руководителей органов МСУ муниципальных образований области. По­ложение о нем утверждено постановлением главы администрации Архангельской области от 11.03.1998 г. /11/ Основные задачи Совета: координация действий органов государственной власти и МСУ; обеспечение сбалансированного учета интересов муниципальных образований при подготовке областных правовых актов; разработка согласованного подхода по вопросам межбюджетных от­ношений и механизма наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями; подготовка предло­жений по совершенствованию административно-территориального устройства области и установлению границ муниципальных образований. Членами Совета являются глава администрации области, его заме­стители, начальник отдела организационной работы и взаимодействия с органами МСУ, а также главы муниципальных образований и председатели представительных органов муниципаль­ных образований.

Взаимодействие исполнительных органов государственной власти и органов МСУ в Республике Карелия обеспечи­вает Совет Республики (Совет глав МСУ), Поло­жение о котором утверждено Указом главы Республики Карелия от 24.07.2002 г. /9/ Основное назначение Совета: содействие развитию МСУ; урегулирование разногласий между органами государственной власти и муниципальных образований; обсуждение проектов нормативных актов МСУ по вопросам размещения трудовых ресурсов на территории республики, рассмотре­нии вопросов экономической основы местного самоуправления и др. Членами Совета являются глава Республики Карелия и главы муниципалъных образований.

Помимо консультативно-совещательных органов общего назначе­ния в некоторых субъектах РФ образованы органы, призванные зани­маться спецификой отдельных уровней МСУ. Так, в Ивановской области особое внимание уделено обеспечению взаимо­действия государственных органов с муниципальными образованиями низового уровня. Для этого создано постоянно действующее Совеща­ние глав сельских и поселковых администраций муниципальных обра­зований области. Постановлением Администрации Ивановской обла­сти от 16.10.2002 г. утверждено Положение об этом Совещании. /14/ В состав Совещания входят представители населения сел и поселков, назначаемые управлением государственной службы и организацион­ной работы Администрации Ивановской области по представлению глав соответствующих муниципальных образований при наличии со­гласия губернатора области. Цели и задачи Совещания: содействие ре­ализации программ развития МСУ; решение про­блем деятельности сельских и поселковых администраций; изучение, обобщение и распространение опыта их работы.

В некоторых субъектах РФ создаются совещательные органы специально для рассмотрения вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами МСУ. Так, согласно Положению о совете при гу­бернаторе Астраханской области по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Астраханской области и органами МСУ, утвержденному постановлением губер­натора от 1.03.2004 г. /12/, названный Совет создан в целях разработки и внесения предложений и рекомендаций губернатору по вопросам раз­граничения полномочий и предметов ведения между различными уров­нями власти. Он обеспечивает взаимодействие федеральных органов, расположенных на территории области, органов исполнительной власти Астраханской области и органов МСУ по вопро­сам, связанным с подготовкой и заключением договоров и соглашений о разграничении полномочий. Совет участвует в разработке проектов нормативных правовых актов в указанной сфере. В состав Совета наряду с главами муниципальных образований входят губернатор области, его заместители и руководители подразделений областного Правительства и Думы Астраханской области, включая начальника управления по орга­низационной работе и взаимодействию с органами МСУ аппарата губернатора области и председателя комитета Думы по бюджетно-финансовой и экономической политике.

Конечно, создание совещательных органов является непременным атрибутом взаимодействия органов МСУ и государственной власти. Дело ведь не в наличии различных советов, а в реальном сотрудничестве этих органов. Такого рода вопросам и посвящены зача­стую региональные акты. Так, в постановлении губернатора Амурской области от 2 февраля 2004 г. «О взаимодействии органов государственной власти и органов МСУ с потребительской коопера­цией Амурской области в вопросах решения социальных проблем сель­ских жителей» /13/ сформулированы рекомендации органам МСУ и предписания органам исполнительной власти области, предусматривающие заключение договоров органами государственной власти, МСУ и предприятиями потребительской кооперации области с целью увеличения рабочих мест для жителей сель­ской местности, создания магазинов для ветеранов и малообеспеченно­го населения, предоставления льготных тарифов на электроэнергию для предприятий по переработке сельхозпродукции и т. д. /15/