Поняття контролю в державному управлінні
Контроль, інституціалізований за гілками державної влади.
Поточний (або оперативний), підсумковий.
Бюджетний.
Поняття контролю в державному управлінні.
План
ТЕМА: КОНТРОЛЬ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ
ЛЕКЦІЯ № 4
Список рекомендованої літератури
1. Краткая философская энциклопедия. – М., 1994. – С. 221.
2. Словник юридичних термінів (російсько-український) / Укладачі Ф. Адрерс та ін. – К., 1994. – С. 92, 110.
3. Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / Наук. кер. В.В. Цвєтков. – К.: Оріяни, 1998. – 364 с.
4. Конституционная законность и прокурорский надзор: Сборник научных трудов. – М., 1994. – С. 26.
5. Юридический энциклопедический словарь / Ред. Кол. М. Богуславский, М. Козирь, Г. Миньковський и др. – М., 1984. – С. 68.
6. Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / Наук. кер. В.В. Цвєтков. – К.: Оріяни, 1998. – 364 с.
7. Нижник Н., Машков О., Мосов С. Контроль у сфері державного управління // Вісник УАДУ. – 1998. - № 2. – С. 102-115.
8. Полінець О. Контроль у державному управлінні: сутність, види та форми його здійснення // Вісник УАДУ. – 2000. - № 2. – С. 74.
9. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.
10. Стефанюк І.Б. Контрольно-ревізійна служба як складова фінансової безпеки держави // Фінанси України. – 1998. - № 11. – С. 44.
11. Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. проф. В.Б. Авер’янова. – К.: Юрінком Інтер, 1998. – 432 с.
1 Краткая философская энциклопедия. – М., 1994. – С. 221.
2 Словний юридичних термінів (російсько-український) / Укладачі Ф. Адрерс та ін. – К., 1994. – С. 92, 110.
3 Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / Наук. кер. В.В. Цвєтков. – К.: Оріяни, 1998. – 364 с.
4 Конституционная законность и прокурорский надзор: Сборник научных трудов. – М., 1994. – С. 26.
5 Юридический энциклопедический словарь / Ред. Кол. М. Богуславский, М. Козирь, Г. Миньковський и др. – М., 1984. – С. 68.
6 Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / Наук. кер. В.В. Цвєтков. – К.: Оріяни, 1998. – 364 с.
7 Нижник Н., Машков О., Мосов С. Контроль у сфері державного управління // Вісник УАДУ. – 1998. - № 2. – С. 102-115.
8 Полінець О. Контроль у державному управлінні: сутність, види та форми його здійснення // Вісник УАДУ. – 2000. - № 2. – С. 74.
9 Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.
10 Стефанюк І.Б. Контрольно-ревізійна служба як складова фінансової безпеки держави // Фінанси України. – 1998. - № 11. – С. 44.
11 Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.
12 Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.
2. Види контролю: внутрішній і зовнішній; управлінський і
3. Етапи проведення контролю: попередній (або превентивний),
У період формування нових адміністративних структур, утворення якісно нового інституту державної служби виникає потреба в органах, які б забезпечували з позицій інтересів суспільства, держави і громадян контроль за діяльністю апарату державного управління.
Функція контролю притаманна переважній більшості держав. Залежно від завдань, які ставляться перед органами контролю, переважає той чи інший його вид. Так, наприклад, у США Головне контрольне управління представляє орган парламентського контролю. Його основним обов’язком є надання Конгресу різних послуг: проведення ревізій, перевірок та оглядів реалізації федеральних програм і діяльності федеральних органів. Масштаби діяльності цього органу охоплюють широке коло питань.У Конгресі, крім бюджетного управління, діє головне ревіщзійне управління зі штатом близько 5 тис. службовців, яке здійснює душе широкі контрольні функції.
У Великій Британії немає спеціального органу, який би займався загальним контролем діяльності органів виконавчої влади. Робота адміністрації на всіх рівнях є об’єктом постійного нагляду законодавчих органів, судових властей, громадських організацій. Фінансову діяльність уряду контролює Національна ревізійна рада, підзвітна безпосередньо парламенту.
У Франції діє Суд рахунків, який здійснює адміністративний контроль і допомагає парламенту та уряду в перевірці правильного виконання державного бюджету. При цьому Суд рахунків повністю незалежний від них. Варто навести такий цікавий факт: виявляється, Рахункова палата у цій країні існує з ... 1303 року, а Генеральна інспекція фінінсів – прототип нашого ГоловКРУ – з 1816 року.
Державна рахункова палата функціонує в Угорщині. Під її контролем перебуває ведення державного господарства і в цих рамках – обгрунтування пропозицій щодо державного бюджету, законність, необхідність і доцільність видатків, кредитування бюджету, використання і погашення цих кредитів та інші питання. Повчальний досвід державного контролю накопичений у Німеччині, Японії, Італії, Нідерландах, Бельгії.
Як бачимо, контрольні органи є практично у всіх країнах з ринковою економікою.Однак функції і структура цих органів можуть і повинні змінюватися залежно від національних традицій та внутрішньої політики держави.
Соціальне призначення контролю в тому, що він покликаний служити джерелом інформації про процеси, які відбуваються, умовою підтримки законності, порядку й організованості, охорони свободи і дотримання прав громадян. Контроль використовується як важливий засіб виявлення правильності поставлених завдань, міри пізнання об’єктивних законів суспільного розвитку.
На рівні суспільства можна вирізнити дві загальні форми соціального контролю:
- формальний (правоохоронні органи, контрольно-ревізійні органи, державний примус);
- неформальний (контроль засобів масової інформації, громадська думка, громадські організації).
Характеризуючи контрольну функцію управління, окремі науковці акцентують увагу на здійсненні її у вигляді нагляду, протиставляючи або поєднуючи поняття «контроль» і «нагляд». Що ж уявляють собою ці поняття?
Термін «контроль» (від фр. Controle – зустрічний, вторинний запис з метою перевірки першого) часто вживається в розумінні англ. Сontrol – панування, наявність, влада1. В українській мові слово «контроль» має значення перевірки, а також спостереження з метою перевірки (контроль над звітністю, громадський контроль, державний контроль)2.
Термін «нагляд» означає спостереження з метою перевірки, орган для спостереження за ким-небудь, чим-небудь (технічний, санітарний, патентний, прокурорський нагляд).
Існує загальноприйнята точка зору, що нагляд вважається видом контролю. Так, на думку О. Андрійко, - поняття контролю є ширшим від нагляду. Під час його здійснення перевіряється не лише систематичність виконання НПА та прийняття рішень, а й, враховуючи особливість контролю як функції державного управління, контролюючим органам надане право втручання в оперативну діяльність підконтрольних об’єктів у формі видання обов’язкових для виконання вказівок. Органи, що здійснюють нагляд, не мають права втручатися в оперативну діяльність або змінювати акти органів управління. Отже, нагляд, порівняно з контролем, є більш вузьким видом діяльності3.
У державно-правовій літературі поняття «контроль» розглядається в цілому як система спостереження і перевірки процесу функціонування і фактичного стану керованого об’єкта з метою оцінки обгрунтованості та ефективності прийнятих ним управлінських рішень і результатів їх виконання, виявлення відхилень від вимог, сформульованих у цих рішеннях, усунення несприятливих наслідків їх виконання та фнормування про них компетентних органів4.
Отже, контрольна і наглядова діяльність щодо забезпечення законності в державному управлінні притаманна всім ланкам державного механізму, оскільки правоохоронна діяльність держави є однією з форм здійснення функцій останньої.
Отже, контроль – це процес забезпечення досягнення організацією своєї мети, що складається зі встановлення критеріїв, визначення фактично досягнутих результатів і запровадження корективів у тому випадку, якщо досягнуті результати суттєво відрізняються від встановлених критеріїв.
Проблема контролю у державному управлінні тісно пов’язана з новими явищами в самому суспільстві, усвідомленням ролі держави та органів влади. Під час політичних, економічних і соціальних змін, що відбуваються в Україні, стає очевидною потреба у нових підходах до здійснення контролю в державному управлінні і його призначення. Контрольна функція має здійснюватися у поєднанні з іншими формами та методами державного управління, зумовлюючи їхній зв’язок. Контроль - не самоціль, він виявляє і створює умови для правового і виконавчого механізму, що запобігає незаконній діяльності управлінського апарату.
Державний контроль (нагляд) – одна з форм здійснення державної влади, забезпечення додержання законів та інших нормативних актів, що видаються органами держави, система державних органів перевірки5.
Тією чи іншою мірою контроль здійснюють суб’єкти державного управління, оскільки в межах своєї компетенції контролюють виконання прийнятих рішень, дотримання законодавства в діяльності всієї системи, окремої галузі чи структурної управлінської ланки. Такий контроль може стосуватись як внутрішніх, так і зовнішніх аспектів управлінської діяльності.
Сьогодні в Україні, за неповними даними, діють близька ста органів виконавчої влади, що здійснюють функції контролю, нагляду. Державний спеціалізований контроль (нагляд) здійснюється за додержанням 33-х основоположних блок-постів чинного законодавства і у п’яти сферах державного управління (економіка, екологія та охорона навколишнього природного середовища, соціальна сфера, охорона правопорядку і боротьба зі злочинністю, оборона і державна безпека).
Контрольна дільність грунтується на певних принципах: об’єктивність, дієвість (оперативність), універсальність, гласність, систематичність (постійність), ефективність.
Контроль у державному управлінні – це одна з найважливіших функцій, яка дає змогу:
- порівняти фактичний стан у тій чи іншій галузі з вимогами, які поставлені перед нею;
- виявити недоліки та помилки в роботі та попередити їх;
- оцінити відповідність здійснення інших функцій управління завданням, що поставлені перед ним.
Самостійність контрольної функції дає можливість викоремити її з-поміж інших функцій державного управління і, залежно від виділення певних її характеристик, класифікувати на види.
2. Види контролю: внутрішній і зовнішній; управлінський і бюджетний
Контроль стає можливим завдяки наявності суб’єкта, об’єкта управління та взаємозв’язку між ними. Відповідно, контроль як тип відносин є ставленням суб’єкта до власної діяльності або до діяльності інших суб’єктів з погляду дотримання певних норм. За допомогою контролю суб’єкт управління отримує інформацію для коригування управлінської діяльності. Діяльність об’єднаних у певну структуру суб’єктів контролю, спрямована на досягнення управлінських цілей і заснована на використанні принципів, типів, методів і технологій контролю, визначається як процес контролю.
Суб’єктами контролю в державному управлінні виступають органи державної влади та орган місцевого самоірядування, відомчі органи, струкиурні підрозділи зазначених органів, громадські організації, колективні та колегіальні органи управління тощо.
Об’єктами контролю є: цілі, стратегії, процеси, функції і завдання, параметри діяльності, управлінські рішення, організаційні формування, їх структурні підрозділи та окремі виконавці. Взаємопов’язана сукупність контролюючого суб’єкта, контрольних дій та контрольованого об’єкта є організаційною системою контролю.
За ознакою об’єктів контрольної діяльності контроль буваєзовнішнім (надвідомчим) і внутрішнім (внутрівідомчим).
Зовнішній контроль –це контроль надвідомчий з боку виборних органів державної влади, спеціалізованих органів та громадськості за законністю в організаційно непідпорядкованих їм об’єктах, який в основному стосується одного з аспектів їх діяльності. Цей вид контролю здійснюється у таких формах: конституційний, парламентський, судовий, фінансовий, громадський та прокурорський нагляд.
Спільними для цих видів конттролю є мета та об’єкт – діяльність органів виконавчої влади, а різниця полягає у завданнях, що стоять перед ними, формах і методах здійснення, а також кінцевих результатах.
Необхідність надвідомчого контролю виникає при реалізації окремої функції державного управління або у випадках вирішення питань, що стосуються декількох галузей управління. Його здійснюють органи, наділені спеціальною контрольною компетенцією або спеціально утвореними державними інспекціями. У нашій країні діє складна система контрольних органів у сфері державного управління. Її суб’єкти відрізняються різною структурно-організаційною формою і правовим статусом у системі органів виконавчої влади.
Внутрішній (внутрівідомчий) контроль здійснюється за діяльністю органів, які перебувають в адміністративній підпорядкованості (у більшості випадків як інспектування). Внутрішній контроль є відомчим контролем для систематичної перевірки виконання рішень об’єктами управління, що відіграє важливу роль у зміцненні державної диципліни, законності при формуванні органів виконавчої влади, підвищенні їх виконавчої дисципліни. Такий контроль не виходить за межі самої управлінської системи, органи якої перебувають в адміністративній підпорядкованості. Він здійснюється всіма органами виконавчої влади, їх посадовими особами, забезпечується службовцями чи спеціалізованими структурами і врівноважує діяльність державного управління.
Внутрішній контроль можна назвати ще адміністративним контролем. Його завданням є попередження випадків порушення дисципліни, вимог чинного законодавства, невиконання управлінських рішень, бюрократизму, корупції тощо. Адміністративний контроль за виконавською дисципліною та діяльністю в межах наданих повноважень в органах виконавчої влади здійснюється по управлінській вертикалі, а також за процесом надання ними управлінських послуг та забезпечення конституційних прав і свобод громадян.
Головною метою адміністративного контролю є перевірка якості виконання поставлених завдань, своєчасне виявлення проблем, концентрація зусиль на корегування ситуації, оперативне вжиття заходів щодо забезпечення виконання завдань6.
У державному управлінні розрізняють такі види контролю: управлінський і бюджетний.
Управлінський контроль – це процес спостереження і регулювання діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх матеріальних придатків з метою полегшення виконання організаційних завдань.
Бюджетний контроль здійснюється у формі різного роду перевірок з метою виявлення відповідності здійснюваних видатків попередньо затверджуваних кошторисам.
Управлінський контроль має такі докорінні відмінності від бюджетного контролю:
· бюджетний контроль поширюється виключно на економічні дані, тоді як управлінський контроль включає показники, які не можна безпосредньо вартісно оцінити (наприклад, програму навчання);
· управлінський контроль спирається на цілі, завдання, функції органу, технології їх досягнення та реалізації, спрямований на підвищення результативності та раціональності діяльності органу, а бюджетний контроль – на підвищення ефективності діяльності органу;
· управлінський контроль передбачає участь всієї організації і може здійснюватись тільки комплексно.