Поняття та види звернень громадян.
У демократичному суспільстві право на звернення виконує надзвичайно важливу функцію. З одного боку, воно є засобом вільно висловити свої думки кожному громадянинові, а з іншого – є джерелом інформації для органів публічної адміністрації про потреби, інтереси чи настрій громадян, являючись також засобом виявлення суспільної думки.
Громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов’язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
У своїй праці, Кузьменко О.В. зазначає, що з метою забезпечення максимальної реалізації соціально-економічних, політичних та особистих прав і охоронюваних законом інтересів громадян, Конституція України закріплює право на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб (ст. 40). "Виступаючи як приватна особа, кожний громадянин вправі оцінювати діяльність органу влади, будь-якої посадової особи чи державного службовця з точки зору її законності та результативності"[1]. У свою чергу, уповноважений орган (посадова особа) зобов’язаний розглянути звернення та дати обґрунтовану відповідь у встановлений законодавством строк. Таким чином, право на звернення є важливим конституційно-правовим засобом захисту прав і свобод громадян, однією з організаційно-правових гарантій їх охорони.
Будучи одним із найважливіших елементів адміністративно-правового статусу громадянина – право громадян на звернення в органи державної влади, місцевого самоврядування, до посадових осіб та службовців цих органів є абсолютним, необмеженим та невідчужуваним. Закон захищає права громадян на звернення проти "всякого" і кожного – проти невизначеного кола осіб. Не можуть бути прийняті законодавчі акти, що скасовують або зменшують це право. Кожна дієздатна людина має право звертатися до будь-якої державної або недержавної організації, до будь-якої посадової особи з важливого для неї питання, маючи впевненість у тому, що її буде прийнято, а її звернення буде зареєстровано і своєчасно розглянуто, підсумком чого буде мотивована відповідь про прийняте на підставах закону відповідне рішення.
Усі громадяни України рівні перед законом, незалежно від походження, соціального та майнового стану, національної та релігійної належності. Рівноправність громадян забезпечується у всіх галузях економічного, політичного та культурного життя, що підтверджується законами про власність, підприємництво, об’єднання громадян, в тому числі і Законом України "Про звернення громадян"[2].
В ст. 1 Закону України "Про звернення громадян", зазначається, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій, незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб, відповідно до їх функціональних обов’язків, із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх професійної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення[3].
Військовослужбовці, працівники органів внутрішніх справ і державної безпеки, а також особи рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби України мають право подавати звернення, які не стосуються їх службової діяльності.
Особи, які не є громадянами України і законно знаходяться на її території, мають таке ж право на подання звернення, як і громадяни України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами.
З метою забезпечення реалізації громадянами конституційного права на звернення, центральні та місцеві органи виконавчої влади, міністерства та відомства постійно працюють над удосконаленням форм та методів роботи із зверненнями громадян. Так, керівники органів державної влади та органів місцевого самоврядування здійснюють докорінну перебудову роботи відповідних органів із зверненнями громадян забезпечивши кваліфікований, неупереджений, об’єктивний і своєчасний розгляд звернень громадян з метою оперативного вирішення порушених у них питань, задоволення законних вимог заявників, реального поновлення порушених конституційних прав та запобігання в подальшому таким порушенням, повною мірою реалізуючи при цьому визначені законодавством повноваження; надання у встановлені законом строки письмових відповідей авторам звернень за наслідками їх розгляду.
Робота по прийому громадян, реєстрації та розгляду їхніх заяв, звернень, та скарг будується на принципах законності, поваги до особистості, захисту прав та свобод людини незалежно від її соціального походження, расової чи національної приналежності, громадянства, мови, політичних чи релігійних переконань.
Загальною ознакою звернень є відображення стану справ у відповідній сфері суспільного життя та її окремих ланках. Вони дають чітке уявлення про функціонування державних органів чи органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій.[4]
Звернення громадян як носії інформації мають важливе значення для вирішення питань, пов’язаних із забезпеченням прав і свобод людини й громадянина, державного та господарського будівництва, управління різними галузями й сферами економіки, соціально-культурного будівництва і адміністративно-політичної діяльності.[5]
Потік звернень громадян до різних інстанцій є лакмусовим папірцем не лише соціальної активності населення, а й певних негативних явищ, недоліків в роботі державного апарату, прогалин у законодавстві, а також вад самої організації розгляду заяв, пропозицій та скарг.[6]
Відповідно, ефективність механізму реєстрації, розгляду та прийняття рішення по зверненнях громадян є одним із показників рівня демократичності держави.
Служити засобом охорони прав і законних інтересів громадян – одна з основних функцій права на звернення в суспільстві. Громадянин, звертаючись за захистом порушеного права, доводить до відома компетентних органів і посадових осіб факти, які на його думку є негативними в роботі відповідних установ, є причиною порушення його прав і законних інтересів, та вимагає їх усунення. Звісно, не кожне звернення є обґрунтованим, тобто із вказівкою на дійсні, а не надумані порушення прав та інтересів. Дуже часто це залежить від юридичної освіти громадян. Але важливо те, що в будь-якому випадку за допомогою права на оскарження громадянин здійснює перевірку відповідності поведінки організацій і посадових осіб установленим для них масштабам поведінки з метою виявлення і недопущення можливих відхилень.[7]
Право на звернення є важливим засобом соціального контрою, який складає один із проявів участі громадян в управлінні державними громадськими справами. Розуміння громадянами того, що назване є не тільки засобом охорони прав та законних інтересів, а і засобом соціального контролю, має важливе практичне значення. Тобто особливу значимість мають ті звернення громадян, які відображають недоліки сьогодення в діяльності органів, посадових осіб, а не тих, наприклад, що мали місце декілька років тому назад. І якщо стосовно таких випадків право громадян на звернення і виконує функцію засобу охорони прав та законних інтересів, то як засіб соціального контролю воно значною мірою втрачає свою цінність.
Якщо право громадян на звернення виступає як засіб соціального контролю незалежно від того, в якому зверненні громадянина воно буде реалізовано – наприклад, в обґрунтованій чи необґрунтованій скарзі, то стосовно тільки обґрунтованих скарг можна говорити про дане право як засіб усунення недоліків в роботі органів, їх посадових осіб. Саме факт поновлення порушених прав чи законних інтересів становить поновлення законності і справедливості. У написанні звернення громадянин не зв’язаний будь-якими обмеженнями щодо його змісту. Не дуже важливо, обґрунтовані чи не обґрунтовані правові претензії того, хто пише звернення. Громадянин вільно висловлює свою думку про ті явища в суспільному житті, з якими він не згоден, які вважає протизаконними, або такими, що порушують його права і законні інтереси.
Не можна не погодитись зі Стеценком С.Г., який відмічає, що звернення громадян мають сприйматись як:
1) засіб захисту від порушень своїх прав, свобод і законних інтересів збоку органів виконавчої влади;
2) можливість реального впливу на діяльність органів виконавчої влади та посадових осіб;
3) здатність отримати позитивний для громадянина результат без застосування спеціальних юридичних знань для оформлення певних документів;
4) показник становлення громадянського суспільства.[8]
Переходячи до розгляду сутності звернення, слід зауважити на тому, що згідно зі ст. 3 Закону України "Про звернення громадян", під зверненням слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
У ст. 4 Федеральному законі "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" під зверненням розуміється: "направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления".
Виходячи з цього можна підкреслити, що нормативні акти як України, так і Росії наслідували радянське законодавство, а саме поділ звернень громадян на три відносно самостійні групи.
Поділити звернення за певними критеріями варто за допомогою відповідного Класифікатора звернень громадян, затвердженого Постановою Кабінету міністрів України № 858 від 24.09.2008 року.
1. За формою надходження:
1.1. Поштою;
1.2. На особистому прийомі;
1.3. Через уповноважену особу;
1.4. Через органи влади;
1.5. Через засоби масової інформації;
1.6. Від інших органів, установ, організацій;
2. За ознакою надходження:
2.2. Повторне;
2.3. Дублетне;
2.4. Неодноразове;
2.5. Масове;
3. За видами:
3.1. Пропозиція (зауваження);
3.2. Заява (клопотання);
3.3. Скарга;
4. За статтю авторів звернень:
4.1. Чоловіча;
4.2. Жіноча;
5. За суб’єктом:
5.1. Індивідуальне;
5.2. Колективне;
6. За типом:
6.1. Телеграма;
6.2. Лист;
6.3. Усне ;
7. За категоріями авторів звернень:
7.1. Учасник війни;
7.2. Дитина війни;
7.3. Інвалід Великої Вітчизняної війни;
7.4. Інвалід війни;
7.5. Учасник бойових дій;
7.6. Ветеран праці;
7.7. Інвалід I групи;
7.8. Інвалід II групи;
7.9. Інвалід III групи;
7.10. Дитина-інвалід;
7.11. Одинока мати;
7.12. Мати-героїня;
7.13. Багатодітна сім’я;
7.14. Особа, що потерпіла від Чорнобильської катастрофи;
7.15. Учасник ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС;
7.16. Герой України;
7.17. Герой Радянського Союзу;
7.18. Герой Соціалістичної Праці;
7.19. Дитина;
7.20. Інші категорії;
8. За соціальним станом авторів звернень:
8.1. Пенсіонер;
8.2. Робітник;
8.3. Селянин;
8.4. Працівник бюджетної сфери;
8.5. Державний службовець;
8.6. Військовослужбовець;
8.7. Підприємець;
8.8. Безробітний;
8.9. Учень, студент;
8.10. Служитель релігійної організації;
8.11. Особа, що позбавлена волі; особа, воля якої обмежена;
8.12. Інші;
Стосовно стану розгляду звернення:
9.1. Вирішено позитивно;
9.2. Відмовлено у задоволенні;
9.3. Дано роз’яснення;
9.4. Звернення, що повернуто авторові відповідно до статей 5 і 7 Закону України "Про звернення громадян";
9.5. Звернення, що пересилається за належністю відповідно до статті 7 Закону України "Про звернення громадян";
9.6. Звернення, що не підлягає розгляду відповідно до статей 8 і 17 Закону України "Про звернення громадян".
Також звернення може бути класифіковано, у відповідності до основних питань, які в них порушуються (наразі їх налічується 25 категорій)[9].
У ст. 3 Закону України "Про звернення громадян" чітко визначено види звернень громадян, до яких належать наступні:
Пропозиція (зауваження) – звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.
Заява (клопотання)– звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліків діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання – письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
Скарга – звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об’єднань громадян, посадових осіб[10].