Цивільно-правова відповідальність за порушення земельного законодавства

Законодавчою підставою застосування цивільно-правової відповідальності за порушення земельного законодавства є норма ст. 211 Земельного кодексу. Відповідальність у цивільному праві має всі ознаки юридичної відповідальності. Однак вона має ряд особливостей, обумовлених специфікою предмета цивільно-правового регулювання. До них варто віднести, по-перше, те, що цивільно-правова відповідальність полягає в застосуванні до правопорушника заходів майнового характеру. По-друге, застосування цивільно-правових заходів відповідальності у вигляді санкцій, завжди тягне накладання на правопорушника несприятливих, невигідних майнових наслідків. По-третє, майнові санкції стягуються на користь потерпілої сторони, на відміну від заходів майнового характеру в кримінальному й адміністративному праві, де вони стягуються на користь держави. По-четверте, компенсаційна природа цивільно-правової відповідальності, розмір якої повинен відповідати розміру понесених потерпілим збитків, але, за загальним правилом, не перевищувати їх. По-п'яте, цивільне право передбачає випадки майнового відшкодування моральної шкоди[13].

Виходячи з наведених ознак, цивільно-правова відповідальність являє собою форму державного примусу, що полягає в стягненні на користь потерпілого майнових санкцій і накладанні на правопорушника невигідних майнових наслідків, спрямованих на відновлення порушеної сфери майнових відносин. Цивільно-правова відповідальність, у т. ч. для земельних правопорушень, виконує наступні основні функції: компенсаторно-відновлювальну, організаційно - стимулюючу, попереджувально-превентивну і покарально-штрафну.

Під майновою відповідальністю за порушення земельного законодавства маються на увазі несприятливі наслідки майнового характеру, передбачені за порушення земельного правопорядку. Цей вид відповідальності не слід сплутувати з матеріальною відповідальністю. Матеріальна відповідальність є категорією трудового права. Вона передбачена для осіб, зайнятих трудовою діяльністю, що заподіяли шкоду під час роботи в результаті неналежного виконання своїх трудових обов'язків. Матеріальну відповідальність за порушення земельного правопорядку не слід відносити до цивільно-правової, тому що ст. 6 Цивільного кодексу застосовується, коли порушене суб'єктивне цивільне право конкретної особи. Несприятливі майнові наслідки покладаються шляхом відшкодування збитків, якими визнається реальний збиток чи упущена вигода. При матеріальній відповідальності збитки можуть бути відшкодовані в меншому розмірі.

Підставою відповідальності за порушення земельного правопорядку виступає не порушення права конкретної особи, як це має місце при цивільно-правовій відповідальності, а заподіяння шкоди земельним ресурсам. Її відшкодування здійснюється з урахуванням природної, а не майнової цінністю землі. Так, самовільно зайняті земельні ділянки, згідно ст. 212 Земельного кодексу, повертаються за їхньою приналежності без відшкодування витрат, зроблених за час незаконного користування ними. Відмова порушнику земельного правопорядку у відшкодуванні понесених ним витрат на освоєння чи обробку земельної ділянки і є земельно-майнова відповідальність у власному її розумінні. Безумовно, це не єдиний несприятливий наслідок майнового характеру, що покладається на порушника земельного правопорядку.

Юридичні і фізичні особи зобов'язані відшкодувати шкоду, заподіяну ними в результаті порушення земельного законодавства. Збитки, заподіяні вилученням чи тимчасовим заняттям земельних ділянок, заподіюються правомірними діями, передбаченими законом. За подібні дії майнова відповідальність не настає, а провадиться компенсація втрат сільськогосподарського виробництва, в обсязі і порядку, передбаченому в правових актах. У зв'язку з цим постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року затверджений Порядок визначення і відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам[14]. В ньому містяться правила відшкодування збитків, заподіяних вилученням (викупом), чи тимчасових заняттям земельних ділянок, а також обмеженням прав власників землі і землекористувачів, у тому числі орендарів, погіршенням якості земель чи приведенням їх у непридатність для використання за цільовим призначенням в результаті негативного впливу, викликаного діяльністю підприємств, установ, організацій і громадян.

У випадках здійснення правопорушень в галузі земельних відносин можуть наставати цивільно-правові наслідки. Так, у випадку самовільного заняття земельних ділянок, пошкодження споруджень, забруднення земель і інших порушень земельного законодавства шкода відшкодовується у відповідності зі ст.211 Земельного кодексу і ст. 203, 440, 441, 453 Цивільного кодексу. Коло осіб, на яких покладаються обов'язки по відшкодуванню таких збитків, деякою мірою звужено у порівнянні з колом осіб, зобов'язаних відшкодувати збитки і втрати сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва. При заподіянні шкоди земельним об'єктам джерелом підвищеної небезпеки, шкода відшкодовується власником цього джерела за правилами ст.450 Цивільного кодексу в повному обсязі.

Самовільне заняття чи забруднення земельних ділянок є самостійними видами цивільно-правових порушень в галузі земельних відносин. При відшкодуванні власникам землі і землекористувачам шкоди, заподіяної самовільним заняттям землі чи забрудненням земельних ділянок, а рівно й інших порушеннях земельного законодавства, варто виходити з того, що у відповідності зі ст. 211 Земельного кодексу і ст. 203 чи 440 Цивільного кодексу ця шкода відшкодовується в повному обсязі.

Підставою для застосування заходів цивільно-правової відповідальності також є невиконання підприємствами, установами, організаціями, що тимчасово використовували земельні ділянки для проведення геолого-знімальних, пошукових, геодезичних і інших розвідувальних робіт, передбаченого правом обов'язку, привести займану земельну ділянку за свій рахунок у встановлений термін у стан, придатний для його використання за призначенням. У такому випадку вони повинні згідно ст.ст.203, (чи) 440, 453 ЦК відшкодувати власнику чи землекористувачу заподіяну шкоду в розмірі вартості робіт, необхідних для приведення земельної ділянки в такий стан. Для визначення розміру цієї шкоди суд у разі потреби може призначити експертизу[15].

Одним з видів цивільно-правових порушень в галузі земельних відносин є пошкодження посівів і насаджень. Відповідно до пункту 17 зазначеної постанови Пленуму Верховного Суду, розмір шкоди, заподіяної ушкодженням посівів і насаджень при прокладанні доріг, трубопроводів і проведенні розвідувальних, бурових, будівельних робіт, пошкодженням і забрудненням сільськогосподарських та інших земель, іншими порушеннями земельного законодавства, визначається з урахуванням витрат на відновлення родючості землі, а також доходів, що власник землі чи землекористувач міг би одержати з земельної ділянки і які він не одержав за час до приведення землі у стан, придатний для її використання за призначенням, чи до повернення самовільно зайнятої ділянки. Зокрема, при пошкодженні посівів, самовільному занятті ріллі чи косовиці, на користь землекористувача чи власника стягується вартість неодержаних сільськогосподарської продукції чи сіна, обчислена за ринковими цінами, з урахуванням середньої врожайності даної культури в господарстві, за винятком витрат виробництва, пов'язаних зі збиранням врожаю, а також витрат на відновлення якості земель відповідно до їхнього призначення. Якщо замість пошкоджених посівів землекористувач провів у тім же сезоні повторний посів культур, відшкодуванню підлягають витрати на пересівання, включаючи вартість насінь, витрати на обробку землі, проведення інших необхідних агротехнічних робіт.

Згідно вимог цивільного законодавства заподіювач шкоди, яка виникла в результаті порушення земельного законодавства, зобов'язаний відшкодувати її власнику землі чи землекористувачу в повному обсязі. Це загальне правило, з огляду на специфіку землі як об'єкта правопорушення, варто розглядати в двох основних аспектах: а) заподіяння шкоди фізичним і юридичним особам – власникам земельних ділянок і землекористувачам – іншими фізичними чи юридичними особами в результаті порушення останніми земельного законодавства; б) відшкодування шкоди, заподіяної землі як природному ресурсу фізичними і юридичними особами як тими, що мають права на земельні ділянки, так і тими, що не мають таких прав.

У першому випадку, зміст збитків, заподіяних у результаті земельного правопорушення, полягає у витратах, що особа, чиє право було порушене, зробила чи повинна була зробити для відновлення порушеного права (невикористані витрати власника земельної ділянки, що складають його збитки і підлягають відшкодуванню). Втрата чи пошкодження майна може виражатися в псуванні земель, втраті можливості її обробки і використання у визначених цілях. Під неодержаними доходами (упущеною вигодою), приміром, розуміється вартість сільськогосподарської продукції, що потерпілий одержав би зі своєї ділянки, якби його майнові права не були порушені. Таким чином, збитки складаються з вартості неодержаного врожаю, навіть якщо він ще не тільки не дозрів, але на ділянці не був проведений основний комплекс агротехнічних заходів. Вартість врожаю може бути визначена виходячи із середньої врожайності ушкоджених сільськогосподарських культур у даній місцевості. Власники земельних ділянок і землекористувачі можуть вимагати відшкодування витрат на відновлення родючості ушкоджених земель (оранка, внесення мінеральних і органічних добрив, вапнування ґрунтів). У випадках неправомірного заподіяння збитків врахування необхідної стадії вегетаційного розвитку рослин необов'язковий, а вимоги потерпілого про відшкодування вартості неодержаного врожаю є обґрунтованими[16].

При незаконному занятті земель часто заподіюються збитки не тільки знищенням посівів і насаджень, але і руйнуванням родючого ґрунтового шару. У зв'язку з цим сільськогосподарські виробники змушені робити відповідні витрати на відновлення родючості ушкоджених угідь (нанесення верхнього родючого шару, закладка більшої дози добрив тощо). При притягненні до цивільно-правової відповідальності в подібних випадках варто керуватися нормами цивільного законодавства про повне відшкодування збитків.

В другому випадку – при відшкодуванні шкоди, заподіяної землі як природному ресурсу – мається на увазі відшкодування шкоди в натурі, що виражається у відновленні колишнього стану земельної ділянки, а саме у відновленні сприятливого фізичного стану його поверхні або відновленні якості ґрунту. Якщо, приміром, неправомірно порушений сприятливий рельєф земельної ділянки, то вимога відновлення колишнього стану земельної ділянки може бути пред'явлена до правопорушника й останній зобов'язаний власними коштами і засобами ліквідувати ці дефекти рельєфу. Якщо псування земельної ділянки виразилося в захаращенні його відходами будівельних матеріалів, переробки деревини, іншими відходами, то вимога відновлення його колишнього стану може полягати в усуненні цих недоліків. Вимога про відновлення в натурі колишнього стану земельної ділянки (колишньої якості ґрунту, рельєфу тощо) без відшкодування заподіяної шкоди власникам землі і землекористувачам може бути пред'явлена до правопорушників в обмежених випадках, а саме: коли погіршення якості ґрунту, порушення колишнього рельєфу і т.д. є порівняно малими і колишній стан може бути штучно відновлений в короткий термін.

Однак варто враховувати специфіку земельних відносин, умов заподіяння шкоди і її змісту у випадках порушення земельного законодавства, що визначають особливості правового регулювання цих питань. Ці особливості визначають необхідність застосування спеціальних методів обрахування розміру збитків, заподіяних землі як об'єкту природи, тому відшкодування збитків, заподіяних псуванням земель, передбачається нормами цивільного законодавства, а порядок підрахунку і визначення розміру збитків передбачені земельним законодавством.

Згідно ст. 69 Закону України «Про охорону навколишньої природного середовища»[17] особи, яким заподіяно шкоду внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, мають право на відшкодування неодержаного прибутку за час, необхідний для відновлення здоров'я, якості навколишнього природного середовища, відтворення природних ресурсів до стану, придатного для використання за цільовим призначенням. Для визначення розмірів відшкодування збитків, заподіяних у результаті псування землі як природного об'єкта, застосовуються в деяких випадках спеціальні методики. Зокрема, спеціальна методика встановлює порядок розрахунку розмірів відшкодування збитку, заподіяного державі юридичними особами і громадянами в процесі їхньої діяльності в зв'язку з забрудненням земель хімічними речовинами, їх засміченням промисловими, побутовими й іншими відходами, ця методика поширюється на всі землі, незалежно від форм їхньої власності[18]. Згідно п. 3.1. наведеної Методики землі вважаються забрудненими, якщо в їхньому складі виявлені кількісні чи якісні зміни, що відбулися в результаті господарської діяльності й інших антропогенних навантажень; при цьому зміни можуть бути обумовлені не тільки появою в зоні аерації нових речовин, яких раніш не було, а і збільшенням вмісту речовин, що характерні для складу незабрудненого ґрунту, чи в порівнянні з даними агрохімічного паспорта для земель сільськогосподарського призначення.

У випадках псування сільськогосподарських угідь власники землі і землекористувачі вправі вимагати відшкодування заподіяної ним шкоди в натурі, тобто реального відшкодування шкоди. Правопорушники в цих випадках зобов'язані за вимогою землевласника власними засобами відновити колишній стан ушкоджених ділянок. Якщо з якоїсь причини це неможливо, то допустимим є інший спосіб реального відшкодування шкоди – освоєння рівновеликої земельної ділянки замість зіпсованої. Такий спосіб відшкодування шкоди власникам земель і землекористувачам можливий за наявності вільних земель, придатних для сільськогосподарського освоєння. За відсутності таких земель мова може йти про грошове відшкодування заподіяних збитків.

В даний час не можна залишити без уваги і питання майнової цивільно-правової відповідальності за порушення земельного законодавства, що випливають з договірних відносин. Так, у ст. 31 Закону «Про оренду землі» передбачена відповідальність за невиконання зобов'язань за договором оренди землі і порушення земельного законодавства сторонами договору. За невиконання зобов'язань за договором оренди земельної ділянки, у тому числі за зміну чи розірвання договору в односторонньому порядку, сторони несуть відповідальність відповідно до законів і договору. Умови відповідальності сторін за невиконання чи неналежне виконання договору оренди землі є істотними умовами зазначеного договору, тобто у відповідності зі ст.153 Цивільного кодексу при недосягненні сторонами домовленості по всіх істотних умовах договору оренди землі, він вважається неукладеним.

Орендодавець несе відповідальність за недоліки переданої в оренду земельної ділянки, що не були обговорені ним у договорі оренди, але які істотно перешкоджають передбаченому договором використанню земельної ділянки. У випадку виявлення таких недоліків орендар має право: вимагати зменшення орендної плати чи відшкодування витрат на усунення недоліків земельної ділянки; утримувати визначену суму понесених їм витрат на усунення таких недоліків з орендної плати, попередньо повідомивши про це орендодавця; вимагати дострокового розірвання договору оренди землі. Орендодавець звільняється від відповідальності за наслідки, що відбулися в результаті недоліків переданої в оренду земельної ділянки, якщо про такі недоліки земельної ділянки зазначено в договорі оренди.

За невиконання умов договору, несвоєчасне внесення орендної плати, а також за порушення земельного законодавства, орендар несе цивільно-правову відповідальність згідно вимог закону й умов договору. При цьому в договорі оренди землі можуть бути передбачені й інші зобов'язання орендаря, обумовлені майновою відповідальністю за їхнє неналежне виконання.

§ 5. Дисциплінарна і матеріальна відповідальність за земельні правопорушення

Відповідно до чинного законодавства при здійсненні правопорушень працівниками сільськогосподарських підприємств усіх форм власності і форм господарювання застосовуються відповідні норми Кодексу законів про працю України - далі КЗпП. За певних умов, застосовуються заходи відповідальності, передбачені в Статутах і Правилах внутрішнього розпорядку цих підприємств. У трудовому праві розрізняють два види відповідальності: дисциплінарну і матеріальну. Підставами їх застосування є здійснення проступків, що являють собою винне невиконання трудових обов'язків під час роботи.

Дисциплінарна відповідальність може застосовуватися за порушення земельного законодавства тільки до тих працівників, у чиї трудові функції входило дотримання земельно-правових норм. Об'єкт правопорушення тут подвійної: правила внутрішнього розпорядку і правила використання земель. Для притягнення винної особи до дисциплінарної відповідальності за порушення земельного законодавства, необхідне співпадіння дисциплінарного проступку і земельного правопорушення, тобто невиконання працівником трудового обов'язку одночасно має бути порушенням ним земельного правопорядку.

Правовий аналіз обов'язків власників землі і землекористувачів, закріплених у Земельному кодексі показує, що вони, як правило, звернені до юридичних осіб. Невиконання земельного обов'язку юридичною особою не може бути визнано дисциплінарним проступком працівника, що перебуває з ним у трудових відносинах. Тому ідеальна сукупність дисциплінарного проступку і земельного правопорушення можлива вкрай рідко. Очевидно у зв'язку з цим Земельний кодекс не вказує на існування дисциплінарної відповідальність за вчинення земельних правопорушень. Хоча дисциплінарна відповідальність може мати місце за порушення земельного законодавства, наприклад, якщо ведення земельно-кадастрової книги було покладено на агронома сільськогосподарського підприємства, а він не виконував цього обов'язку, чим порушив свої трудові обов'язки і не виконав приписання земельного законодавства. Таким чином, дисциплінарна відповідальність являє собою застосування до учасників трудових відносин підприємств і їхніх посадових осіб, винних у здійсненні дисциплінарних проступків, заходів особистого впливу морального характеру у вигляді накладення дисциплінарних стягнень.

Дисциплінарна відповідальність як відповідальність особистісного характеру настає при порушенні умов праці, що не викликали матеріальних наслідків. Порушення норм земельного законодавства, норм Статуту чи Правил внутрішнього розпорядку підприємства, внаслідок чого заподіяна матеріальна шкода, спричиняє матеріальну відповідальність.

Матеріальна відповідальність по суті є продовженням дисциплінарної відповідальності у випадках, коли порушенням трудових обов’язків заподіяна матеріальна шкода земельним ресурсам. Матеріальна відповідальність полягає в покладанні на працівників і посадових осіб підприємств, що вчинили винне протиправне діяння, внаслідок якого підприємству заподіяна матеріальна шкода чи порушені його майнові інтереси, обов'язку компенсувати цю шкоду в натурі чи покрити заподіяні збитки. Такими особами можуть бути члени колективних сільськогосподарських підприємств і сільськогосподарських кооперативів, працівники і посадові особи державних чи інших підприємств – землевласників і землекористувачів.

Необхідно розрізняти відповідальність працівників організацій – землекористувачів і відповідальність членів колективних чи кооперативних підприємств – власників землі. Перша категорія – це робітники та службовці, що не побажали чи з інших причин не стали членами зазначених організацій. Їхні трудові відносини з організаціями регулюються нормами трудового права. Але ці особи також повинні належним чином виконувати свої трудові обов'язки і дотримуватись Правила внутрішнього розпорядку підприємства. У противному випадку дана категорія працівників може притягуватися до дисциплінарної чи матеріальної відповідальності на підставі норм трудового законодавства.

Відповідно до Статуту колективного сільськогосподарського підприємства питання про притягнення до дисциплінарної і матеріальної відповідальності членів підприємства й осіб, що не є його членами, а працюють за трудовими договорами, вирішується правлінням підприємства чи загальними зборами членів колективу (зборами уповноважених)[19]. Отже, у подібних випадках дисциплінарна і матеріальна відповідальність, що застосовується на підставі Статутів підприємств і відповідно до норм трудового законодавства, носить внутрішній характер.

Об'єктом усіх дисциплінарних і матеріальних правопорушень в галузі земельного права є земельний устрій, встановлений земельним законодавством. За порушення посадовими особами своїх трудових обов'язків, без заподіяння матеріальної шкоди, може викликати застосування мір дисциплінарної відповідальності. Якщо ж зазначеними правопорушеннями заподіюється майнова шкода сільськогосподарським угіддям, то може наставати не дисциплінарна, а матеріальна й адміністративна відповідальність.

Якщо порушення вчинені працівником організації чи членом колективного сільськогосподарського підприємства або сільськогосподарського кооперативу при виконанні ними своїх трудових обов'язків, то може наступити дисциплінарна чи матеріальна відповідальність відповідно до норм трудового й аграрного законодавства. При здійсненні порушень, не пов'язаних з виконанням трудових обов'язків, органи державного контролю за використанням земель, вправі вимагати припинення незаконних дій і дотримання вимог законодавства щодо раціонального використання земельних ресурсів.