Конституційний процес

З 1991 року на політичній карті світу з’явилася нова держава − Україна, яка проголосила курс на розбудову демократичного суспільства. Перед владою цієї держави постало завдання розробити законодавство, адекватне суспільно-політичним змінам, що відбулися після 1991 року. Однак цілих шість років Україна була змушена користуватися модифікованою версією радянської української конституції 1978 року. До тексту старої Конституції було внесено близько 200 поправок, які враховували економічну та політичну самостійність України, політичний плюралізм, демократизацію вибочої системи та ін. На думку дослідників, затягування з прийняттям основного закону незалежної України відбиває прагнення політичної еліти забезпечити повільну модернізацію державно-правової системи під нові політичні та економічні реалії.

Конституційний процес розпочався з проголошення Декларації про державний суверенітет України 16 липня 1990 р. Документ фіксував такі положення як невід’ємне право українського народу на самовизначення, недоторканість території України, принцип розподілу влади на гілки, рівність усіх громадян перед законом та ін. Верховна Рада України утворила спеціальну парламентську комісію, яка мала опрацювати проект нової Конституції України. В основу майбутньої Конституції було покладено Загальну декларацію прав людини та інші міжнародні документи.

Перші зміни до Конституції УРСР 1978 р. були внесені ВР України 1991 р., останню зміну внесено 1995 р. Дослідники конституційного процесу (Р. Марченко, А. Лясота та ін.) об’єднують усі зміни до Конституції на 6 груп:

1.Зі старої Конституції було вилучено преамбулу, слова “Українська радянська Соціалістична Республіка“ було замінено словами “Україна“, визначено загальні засади незалежної України. Встановлено державні символи нової держави: герб, гімн та прапор. Затверджено неподільність та недоторканість території України.

2.Розширення прав та свобод людини та громадянина. Законом 1992 р. встановлено, що в Україні діє єдине громадянство, проте на основі двосторонніх міжнародних угод допускаєьться подвійне громадянство. Надано більше прав на відпочинок. Робочий тиждень не може перевищувати 40 годин. Громадянин отримав право подавати до суду на державні органи за дії, що перешкоджають реалізації його прав та свобод.

3.Вдосконалення керованості адміністративно-територіальними одиницями. Кабінет міністрів отримав право зупиняти дію актів уряду АР Крим, рішення виконкомів рад усіх рівнів, якщо вони порушують Конституцію України.

4.Посилення гарантій незалежної діяльності наглядових та контролюючих органів. Наприклад, Генеральний прокурор призначається Верховною Радою України, відповідальний перед нею і підзвітний тільки їй. Відставка Кабінету міністрів не тігяне за собою відставку Голови Антимонопольного комітету.

5.Організація судової системи. Конституційний Суд України обирається Верховною Радою на 10 років у складі 15 осіб, визначено систему суддів в Україні, процедуру розгляду справ тощо.

6.Правовий статус та розподіл повноважень між гілками влади.

Найскладнішою проблемою конституційного процесу виявився розподіл повноважень між гілками влади, зокрема, між Президентом та Верховною Радою. Оскільки на виборах до парламенту 1994 року перемогу здобули “ліві“ прокомуністичні сили, вони чинили опір зосередженню виконавчої влади в руках Президента. Загалом, “ліві“ партії виступали проти посади Президента, за парламентську форму республіки. Відтак, розробку нової Конституції було загальмовано, політичне життя мусила регулювати Конституція 1978 року. Це, звісно, не сприяло політичній стабілізації у державі.

В умовах політичної кризи визріла необхідність політичного компромісу, який було зафіксовано в Конституційному договорі 8 червня 1995 р., який був підписаний Президентом України Л. Кучмою та Головою Верховної Ради О. Морозом на один рік. Договір мав офіційну назву “Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України“. Під цим договором підписалося більше половини депутатів. Тимчасово, на один рік, припинялася дія положень Конституції 1978 року, які суперечили угоді. На цей термін обмежувалися повноваження парламенту та місцевих рад, розширювалися нормотворчі та адміністративні функції виконавчої влади. Основним змістом Договору є Закон України “Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні“ 1995 року. Конституційний Договір практично був новою й істотно відмінною редакцією положень Конституції України щодо організації влади, так званою Малою Конституцією України. Окрім того, з юридичного боку Конституція УРСР 1978 р. та Конституційний Договір існували паралельно як два різні документи. Хоч Конституційний Договір за своєю суттю вважався доповненням до Конституції УРСР, проте він не був включений до неї, а в питаннях організації державної влади та місцевого самоврядування норми Конституційного Договору мали вищу юридичну силу щодо норм старої Конституції: «До прийняття нової Конституції України положення чинної Конституції діють лище в частині, що узгоджується з цим Конституційним Договором». З прийняттям нової Конституції 1996 року, Конституція 1978 року та Конституційний Договір одночасно втрачали чинність.

У лютому 1996 року Конституційна комісія ВР України передала на розгляд парламенту проект Основного закону, який вивчався майже три місяці. Знову почалося міжфракційне протистояння з приводу багатьох положень проекту. Цей президентський проект, зокрема, передбачав двопалатний парламент під назвою Народні Збори, з чим не погодилася Верховна Рада України. В таких умовах визріла ідея винести президентський проект на загальнонародний референдум. Однак до його проведення справа не дійшла. У Верховній Раді почалося постатейне узгодження проекту. Лівим і націонал-демократичним силам приходилося йти на взаємні поступки. Наприклад, президентська сторона не могла відступити від ідеї сильної виконавчої влади, права на приватну власність, державну символіку та державний статус української мови. Натомість, ліві домоглися збереження за Кримом автономного статусу. Остаточне голосування за нову Конституцію відбулося 28 червня 1996 року. Ухвалення Конституції відбулося 315 депутатськими голосами. Незважаючи на бажання Л. Кучми побудувати президентську державу, за новою Конституцією держава ставала президентсько-парламентською. Проте, навіть за таких обставин Президент мав достатньо владних повноважень для проведення економічних та політичних реформ. У новій Конституції яскраво проявилася тенденція щодо зменшення впливу Верховної Ради України на Уряд з одночасним підпорядкуванням його Президентові.

Конституція 1996 року докладно окреслювала права та обов’язки законодавчої та виконавчої влади, судових органів. Конституційний Суд мав розтлумачувати конфліктні ситуації в політичному житті з точки зору Конституції, встановлювати відповідність усіх актів державної влади Основному закону. Конституція ґарантувала усі демократичні права та свободи, прийняті в розвинутих західних демократіях (свободу слова, віросповідання, недоторканість житла, таємницю листування та телефонних розмов, зборів і т.д.), хоча пункт про подвійне громадянство скасовувався. В політичних колах були різні сили незадоволені положеннями Конституції. Та попри це, до п’ятирічного ювілею Конституції в неї не було внесено жодної зміни. Зазнали невдачі спроби Л. Кучми посилити президентську владу через правки, прийняті на Всеукраїнському референдумі. Також невдалими були спроби лівих сил скасувати посаду Президента.

Конституція 1996 року мала виконувати ще одну важливу функцію: започаткувати європеїзацію конституційної практики в Україні, забезпечити адаптацію українського законодавства до європейського, оскільки 1998 року набула чинності Угода про партнерство та співробітництво між Україною та Європейським Союзом, згідно з якою Україна зобов’язується гармонізувати свою законодавчу базу із правовими нормами ЄС.

Незважаючи на прийняття Основного Закону України, він не вирішив головних суспільно-політичних завдань: відносини між парламентом та Президентом залишалися напруженими; Л.Кучма та його Адміністрація шляхом різних маніпуляцій та політичних інтриг (що дозволяла мажоритарна система виборів) прагнули перетворити вищий законодавчий орган на “кишеньковий парламент“; чимало положень Конституції мали суто декларативний характер, оскільки не забезпечувалися в реальному житті (право на безкоштовну освіту, медицину, гідну оплату праці тощо). Це провокувало іронічне, а часом і цинічне ставлення до Основного Закону як з боку політиків, так і з боку громадян. Це пов’язано також з низькою політичною та правовою культурою громадян, формальністю громадянського суспільства в Україні, неорганічним, часто лише декоративним характером елементів західної демократії в українській політичній дійсності.

Упродовж 1996-2004 років українське політичне життя характеризувалося такими явищами як “олігархізація“ влади (споріднення влади з промислово-фінансовими групами), дедалі більша формалізація демократичних принципів, “тіньове“ згортання свободи слова (яскравий приклад − убивство Г. Гонгадзе, “темники“ на телебаченні), бюрократизація державного апарату, формування системи особистої лояльності до Президента та його оточення і т.д. В таких умовах визріває тенденція заміни демократичних виборів Президента імітацією цих виборів (при формальному дотриманні всіх демократичних процедур), що мало за мету передачу влади Л. Кучми його “спадкоємцю“. В 2004 році на роль такого “спадкоємця“ претендував кандидат від влади В. Янукович, головним суперником якого був представник опозиції В. Ющенко. Здійснена внаслідок “помаранчевої революції“ конституційна реформа грудня 2004 року, яка обмежувала повноваження Президента на користь Кабінету міністрів та Верховної Ради, по суті перетворювала Україну з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську республіку.

Конституційну реформу 2004 року, яка поступово набувала чинності протягом 2005-2006 року, можна вважати своєрідним компромісом між такими політичними силами як Л.Кучма та його оточення (СДПУ-о), Партія Регіонів та В. Янукович, соціалісти та комуністи, “Наша Україна“ та В. Ющенко. Значна роль у підготовці компромісного пакету належала Голові Верховної ради В. Литвину. Зміни до Конституції 8 грудня 2004 року запроваджувалися тоді, коли формально переможець президентських перегонів ще не був визначений, але фактично соціологічні опитування показували перевагу В. Ющенка перед третім туром. В. Ющенко та Ю.Тимошенко були незадоволені проектом цієї реформи, але для того, щоб відкрити шлях до повторного голосування другого туру, майбутній Президент мусив погодитися. Відтак, зміни у політичній системі внаслідок Конституційної реформи можна сприймати як спробу старої влади отримати від влади нової певні ґарантії щодо своєї особистої безпеки, можливих політичних репресій та переслідувань.

26 грудня 2004 року в “третьому турі“ виборів перемогу здобув В. Ющенко. Спочатку його повноваження були аналогічними повноваженням його попередника (сильна виконавча вертикаль на чолі з Президентом, великий обсяг повноважень голів облдержадміністрацій та ін.) Однак у травні 2006 року політична реформа набула чинності у повному обсязі (термін повноважень ВР зріс з 4 до 5 років, парламентська більшість пропонує Президенту склад Уряду та Прем’єр-міністра, запроваджується пропорційна система виборів за партійними списками, Голова ВР отримав право підписувати закони у випадку подолання вето Президента та ін.) Утім, лишився нереалізованим наступний етап політичної реформи, який передбачав перерозподіл повноважень між обласними державними адміністраціями та місцевими радами.

На цьому боротьба за перерозподіл повноважень не завершується, особливо гостро вона розвивається з липня 2006 року, коли прем’єром стає суперник В. Ющенка на виборах Президента В. Янукович. У грудні-січні 2006-2007 року боротьба навколо розподілу повноважень між Урядом та Президентом призвела до ухвалення Верховною Радою закону про Кабінет Міністрів, який ще більше обмежував обсяг влади Президента і фактично блокував можливість Голови держави контролювати внутрішньополітичні та соціально-економічні процеси. Спірною залишається і така ділянка як закордонні справи, яку Президент вважає своєю прерогативою, а прем’єр вважає абсурдом ситуацію, коли міністр закордонних справ не підкоряється Голові Уряду.

Чимало суперечок викликає статус Секретаріату Президента, Секретаріату Ради Національної безпеки та оборони. Зокрема останній орган Президент намагається перетворити на “тіньовий уряд“ за умови втрати контролю над конституційним Урядом. На початку 2007 року визріла чергова політична криза, пов’язана з накладанням президентського вето на закон про Кабінет міністрів. Голова Верховної Ради О. Мороз підписує закон самостійно, без згоди Президента. Боротьба за владу між В. Ющенком та В. Януковичем, розпочата 2004 року, триває. До цієї боротьби додається не менш гостра боротьба між табором Ю. Тимошенко та В. Ющенка, всередині президентського оточення (між прихильниками та противниками союзу з Партією Регіонів), всередині Партії Регіонів (між прихильниками союзу з Ющенком та противниками).

У багатьох політиків виникає бажання переглянути реформу в Конституційному Суді, повернутися до президентської форми правління. Ініціативи в цьому напрямку найчастіше виходять із Секретаріату Президента. Оскільки особливістю української політики є непередбачуваність, волюнтаризм найвищих державних посадовців, слабкість і заангажованість судової гілки влади, висновок стосовно перспектив конституційного процесу в Україні може бути таким: доля Конституції України, конституційного процесу величезною мірою залежить від того, хто очолить державу в 2009 р., яка сила сформує парламентську більшість на наступних виборах.