Відмежування адміністративно-деліктного провадження від інших адміністративно-процесуальних форм
Усі провадження за формою їх здійснення Е.Ф. Демський поділяє на три групи:
1) провадження у сфері управління;
2) провадження з адміністративного судочинства;
3) адміністративно-деліктні провадження.
1. Провадження у сфері управління складаються під час вирішення конкретної індивідуальної справи органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами або іншим суб’єктом, який на основі законодавства уповноважений розглядати і вирішувати адміністративні справи в інстанційному (адміністративному, позасудовому) порядку, крім притягнення до адміністративної відповідальності.
До проваджень у сфері управління належать:
а) провадження за заявою суб’єкта звернення з приводу реалізації суб’єктивних прав і обов’язків фізичними чи юридичними особами;
б) провадження за ініціативою органа владних повноважень у зв’язку з реалізацією контрольно-наглядових функцій та застосування заходів адміністративного примусу, крім накладення адміністративних стягнень;
в) провадження за скаргою суб’єкта звернення з приводу розгляду скарг фізичних чи юридичних осіб на рішення, дії чи бездіяльність органів владних повноважень, їх посадових (службових) осіб у позасудовому (адміністративному, інстанційному) порядку.
2. Провадження з адміністративного судочинства — це розгляд і вирішення адміністративним судом публічно-правового спору, у якому хоча б однією із сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування їх посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює функції на основі законодавства у сфері державного управління, в тому числі й на виконання делегованих повноважень.
До проваджень з адміністративного судочинства належать:
а) провадження в суді першої інстанції;
б) провадження в окремих категоріях адміністративних справ;
в) апеляційне провадження;
г) касаційне провадження;
ґ) провадження за винятковими обставинами;
д) провадження за нововиявленими обставинами.
3. Адміністративно-деліктні провадження — це розгляд і вирішення адміністративних справ, пов’язаних із вчиненням адміністративних проступків і притягнення правопорушників до адміністративної відповідальності.
До адміністративно-деліктних проваджень належать:
а) провадження в справах про адміністративні правопорушення;
б) деліктні провадження у разі прийняття нового Кодексу України про адміністративні (чи кримінальні) проступки (делікти).
Разом із тим, у юридичній літературі й на сьогодні вітчизняні дослідники в багатьох працях спираються на здобутки радянського періоду, механічно репродукують наукові позиції «широкого» розуміння адміністративного процесу, невиправдано розширюючи обсяг його предмета, включаючи в систему адміністративних проваджень різнопорядкові явища правової дійсності. За влучним висловом В. Б. Авер’янова, адміністративний процес стає «безрозмірним», що позбавляє це поняття конкретно визначеного змісту. Це свідчить про недостатнє усвідомлення багатьма авторами нової ідеології права, його філософії, щире копіювання ними без всебічного порівняльного аналізу наукової думки вчених Російської Федерації, правова система якої, до речі, значно відрізняється від правової системи України.
Деякі автори підручників, навчальних посібників та монографій до адміністративного процесу відносять провадження про прийом студентів до вузу, дисциплінарні провадження стосовно студентів вищих навчальних закладів, вирішення окремої думки члена Центральної виборчої комісії України, застосування дисциплінарних стягнень до учнів професійно-технічного навчального закладу; до осіб, узятих під варту і засуджених, атестаційні провадження тощо.
Можливо, це було би зрозумілим за радянських часів, коли будь-який керівник уособлював представника влади — державну адміністрацію. Процес завжди асоціюється з державно-владними повноваженнями. А як бути з підприємствами, закладами, установами інших форм власності, крім державних? Звісно, управлінські відносини на цих підприємствах, зокрема установах, теж існують, але не у формі виконавчо-розпорядчої діяльності. Адже там не здійснюються державно-владні повноваження, і одне соціально-правове явище — дисциплінарна відповідальність, урегульована нормами трудового права (будь-яка дисципліна — військова, службова, виконавча — це сфера трудових відносин), не може розглядатися за подвійними стандартами — це по-перше. По-друге, якщо ми відносимо до адміністративного процесу дисциплінарне провадження, то за логікою потрібно відносити до нього і провадження з прийому на роботу та звільнення, призначення на посаду, переведення, підвищення на посаді та інші, що буде звичайнісіньким абсурдом. По-третє, не можна відносити суспільні відносини, врегульовані нормами однієї галузі права, до предмета іншої галузі права. Тому дисциплінарні провадження аж ніяк не належать до адміністративного процесу, якщо навіть вони здійснюються за дисциплінарними статутами, положеннями, законами, що регулюють проходження державної служби, тощо. Адже суб’єктами дисциплінарних правопорушень є особи, які знаходяться у службовому чи трудовому підпорядкуванні, а відповідно, має бути порушення службового чи трудового розпорядку, а не встановленого порядку управління, за порушення якого передбачена адміністративна або дисциплінарна відповідальність.
Затверджуючи дисциплінарні статути, положення, правила, законодавець прямо вказує на дисциплінарну природу відносин, їх підпорядкування і регулювання процесуальним інститутом трудового права. Державна служба, служба у Збройних Силах України, МВС, СБУ — це особлива форма суспільно корисної праці, і правове регулювання її відбувається за допомогою спеціальних нормативних актів, в основу яких покладено принципи, форми і методи законодавства про працю. Дисциплінарна відповідальність, а відповідно, й дисциплінарні провадження осіб, узятих під варту, засуджених до позбавлення волі, поміщених у дисциплінарні батальйони, регламентується Кримінально-виконавчим кодексом України (статті 68, 69, 71, 82, 132 та ін.) і є сферою кримінально-виконавчого процесу і відповідної, визнаної науковцями, галузі права, а не адміністративного.
Розгляд спорів щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження та звільнення з неї (п. 2 ч. 1 ст. 17 КАСУ) зовсім не належить до дисциплінарних проваджень, а правовий спір виникає з приводу протиправних дій чи бездіяльності органу владних повноважень і оскаржуються саме ці дії, а не вирішуються спори у сфері трудових відносин.
Не належать до адміністративних проваджень і виконавчі провадження, оскільки, як зазначає В. К. Колпаков, виконавче провадження, організаційно і нормативно виокремлено у самостійний юридичний інститут виконавчого провадження. Логіка діалектико-правового підходу до розгляду досліджуваної проблеми ставить виконавче провадження у площину правового регулювання суспільних відносин за схемою: норми матеріального—процесуального—виконавчого права, тобто правове регулювання; вирішення справ; виконання рішень. Порушення цього правила невідворотно призведе до визнання виконавчого-кримінального, виконавчо-господарського, виконавчо-цивільного та виконавчо-адміністративного проваджень.
Твердження С. В. Щербак, що виконавче провадження перебуває у сфері дії адміністративного процесу, на підставі того, що Державна виконавча служба входить до структури Міністерства юстиції України з усіма наслідками за ознаками органа виконавчої влади, не виглядає цілком незаперечним. Адже Державний департамент України з виконання покарань - теж орган виконавчої влади зі спеціальним статутом, але виконавчо-виправні правовідносини складають окрему галузь права.
Державна виконавча служба забезпечує виконання рішень юрисдикційних органів не тільки у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності, а й у сферах цивільно- та господарсько-правових відносин публічного і приватного характеру. В цьому зв’язку місце виконавчого провадження в системі процесуальних відносин визначається, щонайменше, як самостійний юридичний інститут у системі виконавчих правовідносин.
Дискусійним залишається віднесення до адміністративного процесу проваджень за зверненням громадян. Як зазначалося раніше, звернення громадян є одним із винятків, коли в адміністративно-процесуальних відносинах виступає непублічний суб’єкт права. Це вдалий винахід правлячої політичної сили тотального доносу зразка 1968 р., щоб підтримати міф про ефективність радянської системи управління, де всі питання вирішуються шляхом звернення громадян до органів владних повноважень, громадських, профспілкових організацій тощо, тільки не до суду.
Звернення громадян за усіма ознаками належить до адміністративних проваджень. Але, згідно зі ст. 1 Закону України від 2 жовтня 1996 р., який, до речі, є удосконаленим варіантом зазначеного Указу Президії Верховної Ради СРСР від 12 квітня1968 р., громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов’язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів і скаргою про їх порушення.
Надання права звернення з пропозиціями, заявами та скаргами до громадських організацій, власників підприємств, установ, закладів, засобів масової інформації незалежно від форм власності законодавець фактично дозволив непублічним суб’єктам права, в тому числі й іноземним громадянам та особам без громадянства, оскільки за чинним законодавством вони можуть бути суб’єктами власності, вирішувати питання адміністративно-процесуального характеру, що породжує певний сумнів щодо віднесення цих проваджень до адміністративних, у яких за суб’єктивним складом обов’язковою ознакою однієї із сторін має бути орган владних повноважень. Крім цього, звернення громадян до професійних спілок, громадських організацій, власників підприємств у значній кількості випадків відбувається з питань, пов’язаних із розв’язання сімейних та побутових проблем, які публічних відносин майже не торкаються.
Як убачається з аналізу наукових і нормативних джерел, не належать до адміністративного процесу провадження з діловодства, яке за своїм призначенням спрямоване на документування управлінської інформації та роботу зі службовими документами. Діловодство є важливішим засобом керування в установі, закладі, підприємстві і виконує управлінську функцію, а не процесуальну. Не належать до адміністративного процесу так звані облікові провадження. Облік — це функція управління. Здійснення відповідними органами виконавчої влади та місцевого самоврядування обліку військовозобов’язаних, мігрантів, іноземців та осіб без громадянства, безробітних громадян, ветеранів праці, учасників бойових дій, платників податків, постраждалих унаслідок катастрофи на ЧАЕС та від інших аварій техногенного характеру, психічно хворих осіб, осіб, хворих на туберкульоз, ВIЛ-інфікованих тощо є обов’язком відповідних органів і становить управлінську діяльність, а не вирішення і розгляд адміністративних справ.
Завдання для самоконтролю:
Назвіть структуру складу адміністративного правопорушення.
Охарактеризуйте об’єкт та об’єктивну сторону адміністративного делікту.
Розкрийте зміст суб’єкта та суб’єктивної сторони адміністративного проступку.
Дайте визначення адміністративної відповідальності.
Визначте види адміністративних стягнень.
Розкрийте зміст принципів адміністративно-деліктного процесу.
Перелічіть види адміністративних проваджень.