Сутність адміністративного процесу

Виконання судових рішень в адміністративних справах

Розгляд адміністративних справ в касаційній інстанції.

Розгляд адміністративних справ в апеляційній інстанції

Розгляд адміністративної справи судом першої інстанції

Звернення до адміністратвиного суду

Учасники адміністративного судочинства

Принципи адміністративного судочинства

Поняття і значення адміністративного судочинства

Органи (посадові особи), уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення

Стадії провадження в справах про адміністративні правопорушення

Засоби забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення

Завдання і порядок провадження в справах про адміністративні правопорушення

Сутність адміністративного процесу

ПЛАН

У діяльності вико­навчо-розпорядчих органів постійно виникає потреба розгляду і вирішення питань управлінського характеру що­до конкретних юридичних або фізичних осіб. Наприклад, про державну реєстрацію підприємств, видачу ліцензій або патентів, приватизацію громадянами житла, виділення зе­мельних ділянок під будівництво, притягнення до дисцип­лінарної або адміністративної відповідальності тощо.

Такі питання прийнято називати індивідуальними управ­лінськими справами або адміністративними справами.

Для того, щоб правильно вирішити ту чи іншу адмініст­ративну справу (конкретне, індивідуальне управлінське питання), необхідно реалізувати відповідну норму матері­ального адміністративного права, тобто застосувати при­писи, які вона містить, щодо конкретного індивідуального випадку.

Реалізація здійснюється шляхом застосування органами державного управління матеріальних норм з додержанням певної процедури, тобто у визначеному порядку.

Для різних категорій адміністративних справ існують відповідні процедури. Кожна з таких процедур являє со­бою систему установлених державою обов'язкових правил. Ці правила закріплюються в нормативних актах і виступа­ютьяк адміністративно-процесуальні норми.

Отже, адміністративно-процесуальна норма — це вста­новлені або санкціоновані державою обов'язкові правила, від­повідно до яких регламентується порядок вирішення адмі­ністративних справ, порядок реалізації матеріальних норм адміністративного права.

Діяльність виконавчо-розпорядчих органів з вирішення адміністративних справ на підставі адміністративно-про­цесуальних норм прийнято називати адміністративно-про­цесуальною діяльністю.

Треба зазначити, що адміністративно-процесуальна ді­яльність не рівнозначна адміністративному процесу. Вона здійснюється виключно з конкретних справ, для реалізації конкретних матеріальних норм, на підставі конкретних ад­міністративно-процесуальних норм.

Наприклад, у разі порушення законодавства про рекла­му адміністративні справи порушуються щодо конкретних порушників (юридичних осіб) на підставі порушень кон­кретних норм матеріального права, які містяться в Законі "Про рекламу". Вирішення таких справ здійснюється за конкретними адміністративно-процесуальними нормами, які містяться в нормативному акті "Порядок накладення штрафів за порушення законодавства про рекламу" (за­тверджено постановою Кабінету Міністрів України від 8 вересня 1997 р.). У разі звернення громадянина за субси­дією відповідна адміністративна справа вирішується за процесуальними нормами, які містяться у Положенні про порядок призначення і виділення населенню субсидій (затверджено постановою Кабінету Міністрів від 22 верес­ня 1997 p.).

Адміністративно-процесуальну діяльність, здійснену у рамках конкретної адміністративної справи прийнято нази­вати провадженням у адміністративній справі або адмініст­ративним провадженням.

Однопорядкові групи проваджень утворюють види ад­міністративних проваджень. Таким чином виділяються:

- адміністративні провадження за зверненнями громадян;

- провадження у справах про адміністративні правопору­шення; провадження з ліквідації нерентабельних підпри­ємств; провадження з надання громадянам пільг та інші.

Отже, адміністративно-процесуальна діяльність кон­кретизується і об'єктивується у рамках конкретних адмі­ністративних проваджень.

Усі існуючі адміністративні провадження органічно пов'язані між собою, перебувають у постійній взаємодії і взаємопроникненні, наділені багатьма загальними ознака­ми, а їх сукупність має інтегративні якості і властивості ці­лісної системи. Це правове явище (сукупність адміністра­тивних проваджень) прийнято називати адміністративним процесом. До ознак, які дозволяють розглядати адмініст­ративний процес як самостійне правове явище, слід від­нести:

- наявність чітко визначеної сфери виникнення, існу­вання і припинення адміністративних справ (це сфера дер­жавного управління);

- особливі правила вирішення адміністративних справ, які закріплені в адміністративно-процесуальних нормах (нормативність адміністративного процесу);

- обов'язкова участь у вирішенні таких справ органів державного управління або їх посадових осіб;

- додержання принципів адміністративного процесу.

Отже, адміністративний процес і адміністративне про­вадження співвідносяться між собою як загальне і частко­ве, як ціле і частина цілого. Між адміністративним проце­сом (цілим) і будь-яким з адміністративних проваджень (частиною цього цілого) існують нерозривні взаємозумов-люючі і системоутворюючі зв'язки і відносини.

До цього часу в адміністративно-правовій науці існує два підходи до розуміння адміністративного процесу, за­лежно від яких визначається його обсяг і зміст.

У теорії адміністративного права вони одержали назви:

- вузького підходу до розуміння адміністративного процесу;

- широкого підходу до розуміння адміністративного процесу.

Вузьке розуміння адміністративного процесу пов'язано з його трактуванням як явища, що існує для вирішення су­перечок і застосування заходів адміністративного примусу, тобто за аналогією із судовим процесом. У цьому випадку адміністративний процес ототожнюється з юрисдикцій-ним процесом органів управління. Широке розуміння ад­міністративного процесу пов'язане з визнанням того, що ним охоплюється будь-яка діяльність виконавчо-розпо­рядчих органів з реалізації матеріальних норм адміністра­тивного права, тобто адміністративний процес виступає як порядок реалізації адміністративно-правових норм під час вирішення конкретних управлінських справ.

Дослідження у цій галузі показали, що друга точка зору найповніше відповідає сучасним уявленням про адмініст­ративний процес. Більш того, не можна не зважати на те, що в юридичній практиці склалися і з успіхом використо­вуються поняття законодавчого, бюджетного, земельного, правозастосовчого процесів, які не вписуються в юрисдик-ційне розуміння цього явища.

Тому наявність зазначених підходів слід розглядати як послідовні етапи у розвитку наукових знань про таке складне явище, як адміністративний процес.

Найважливішими ознаками, які дозволяють розглядати адміністративний процес як ціле і самостійне правове яви­ще, треба вважати наявність в специфічних адміністра­тивно-процесуальних норм і відносин. Ця специфіка проявляється, насамперед, у з'ясуванні їх співвідношення з матеріальними адміністративно-правовими нормами і відносинами.

Специфіка процесуальних норм полягає у такому:

1. Вони відрізняються від матеріальних норм своїм при­значенням. Матеріальні норми регулюють права і обов'яз­ки суб'єктів і відповідають на запитання "що робити?". Процесуальні норми регулюють порядок, процедуру реалі­зації цих прав і обов'язків. Вони відповідають на запитан­ня "як, яким чином робити?".

Так, ст. 173 КпАП "Хуліганство дрібне": передбачає за дрібне хуліганство (нецензурна лайка в громадських міс­цях, образливе чіпляння до громадян тощо) накладення штрафу, тобто визначає "що робити" у випадку виявлення даного правопорушення.

На запитання "як, яким чином?" накладати адміністра­тивний штраф, відповідають процесуальні норми.

2. Процесуальні норми другорядні щодо матеріальних. Це означає, що вони виникають й існують лише за наяв­ності потреби у реалізації матеріальних норм, за наявності потреби установити обов'язкові для виконавчо-розпоряд­чих органів та їх посадових осіб правила розгляду адмініст­ративних справ.

3. Адміністративно-процесуальні норми є засобом реа­лізації далеко не всіх матеріальних норм.

Потреба в адміністративно-процесуальних нормах ви­никає лише тоді, коли потрібна спеціальна процедура для вирішення конкретного управлінського питання.

У таких випадках йдеться про матеріальні норми адмі­ністративного права, реалізація яких здійснюється через застосування.

Взята окремо процесуальна норма, як правило, обслу­говує декілька матеріальних норм, але ніколи не забезпе­чує їх реалізацію до кінця. У свою чергу, взятій окремо ма­теріальній нормі для повної реалізації необхідно взаємодіяти з цілою групою процесуальних норм. Саме тому дру­горядність норм процесуальних щодо норм матеріальних не означає, що матеріальна норма породжує процесуальну.

Повернемося, наприклад, до застосування штрафу. Щоб накласти штраф за адміністративну провину потрібен розгорнутий у часі ланцюжок дій, що послідовно зміню­ють одна одну: складання протоколу, збір і оцінка доказів, винесення постанови, виконання постанови тощо.

Кожна з цих дій регулюється окремими і конкретними процесуальними нормами.

Так, норми ст. 221 визначають, хто розглядає цю кате­горію справ (суди); норми ст. 225 — ким складається про­токол; норми ст. 256 — зміст протоколу; норми ст. 278 — порядок підготовки і розгляду справ; норми ст. 283 — зміст постанови по справі; норми ст. 307—310 — провадження по виконанню постанови про накладення штрафу.

Таким чином, ніяка окремо взята процесуальна норма не взмозі реалізувати матеріальну норму (у даному випадку про накладення штрафу) у повному обсязі. Вона реалізує якусь її частину. Разом узяті перелічені процесуальні норми становлять процедуру, що забезпечує реалізацію до кінця.

У той же час, перелічені процесуальні норми розрахова­ні не тільки на матеріальні норми ст. 173, а на будь-які норми глав 5—15 (статті 41—212') КпАП.

5. Адміністративно-процесуальні норми забезпечують реалізацію матеріальних норм не тільки адміністративного права. Цю функцію виконують і щодо інших правових галузей.

Так, нормами цивільного законодавства встановлено, що автори винаходів і промислових зразків мають право на одержання патентів, в яких закріпляється авторство на ці винаходи або промислові зразки (ст. 517 ЦК).

Порядок одержання патентів детально врегульований адміністративно-процесуальними нормами, які містяться в законах "Про охорону прав на винахід" і "Про охорону прав на промислові зразки" (відповідно статті 12—22 та 11—19) від 15 грудня 1993 p., а також у цілому ряді поло­жень і правил, які стосуються видачі патентів у конкретних галузях і сферах. Наприклад, Правила складання і по­дання заявки про видачу патенту на сорт рослини, затвер­джені наказом Держпатенту № 27 від 11 лютого 1994 p.

Як юридичне явище адміністративний процес характе­ризується тим, що під час його здійснення виникають ад­міністративно-процесуальні відносини. Вникають вони в сфері державного управління під впливом відповідних процесуальних норм.

Від матеріальних адміністративно-правових відносин процесуальні адміністративно-правові відносини відрізня­ють такі обставини:

1. Особливості виникнення.

Для того, щоб виникли матеріальні відносини, потрібні три обставини: а) норма права; б) правосуб'єктність;

в) юридичний факт. Для виникнення адміністративно-процесуальних відносин необхідно вже чотири обставини:

а) матеріальна норма; б) процесуальна норма; в) право­суб'єктність; г) юридичний факт.

При цьому важливо зазначити, що юридичним фактом, який породжує адміністративно-процесуальне відношен­ня, є відповідне адміністративно-правове відношення.

2. Особливості предмета регулювання.

Матеріальні норми регулюють статичні відносини, а процесуальні — динамічні. Виникнувши, такі відносини не залишаються нерухомими, а розвиваються, проходять цілий ряд стадій. Наприклад, порушення справи, розсліду­вання справи, виконання постанови тощо.

3. Структура.

Для процесуальних адміністративно-правових відносин характерна більш складна структура, ніж для матеріальних. Адміністративно-правові відносини у своєму розвитку по­роджують цілий ряд процесуальних зв'язків. Так, під час скоєння адміністративної провини виникають процесуаль­ні відносини між громадянином (правопорушником) і ор­ганом, що розглядає справу.

У процесі розгляду справи і розвитку цих правовідно­син виникають процесуальні зв'язки, викликані необхід­ністю збирання доказів (опитування свідків, вивчення до­кументів, залучення перекладачів, експертів і т. ін.). Таким чином, поряд з основним, головним адміністративно-процесуальним відношенням, завжди виникають супутні процесуальні правовідносини, що регулюються проце­суальними нормами.

Адміністративний процес відрізняється від інших видів юридичної процесуальної діяльності і, насамперед, від кримінального та цивільного процесу. У відмінностях, що існують між ними, найбільш чітко виявляється специфіка адміністративного процесу.

Ці відмінності полягають у такому:

по-перше, адміністративний процес реалізується у дер­жавному управлінні, кримінальний і цивільний — при ви­конанні правосуддя. Адміністративний процес є частиною виконавчо-розпорядчої діяльності, оскільки являє собою врегульовані процесуальними нормами управлінські від­носини. Адміністративний процес є юридичним виражен­ням управлінської діяльності;

по-друге, адміністративний процес не обмежується юрисдикційною діяльністю, тобто діяльністю щодо розг­ляду суперечок і застосування примусових заходів, а вклю­чає і діяльність по реалізації регулятивних норм, діяль­ність, так би мовити, позитивного, організуючого характе­ру. Це пояснюється специфікою управління як діяльності в основному творчої, в якій метод примусу є не основним, а допоміжним. Кримінальний же процес є повністю юрисдикційним, цивільний — переважно юрисдикційним. От­же правоохоронна функція в адміністративному процесі займає підпорядковане місце, а в кримінальному і цивіль­ному — головне;

по-третє, адміністративний процес відрізняється пере­ліком і розташуванням проваджень. Провадження в адмі­ністративному процесі розташовані паралельно.Це пояс­нюється великою кількістю і різноманітністю справ, які вирішуються оперативно і, в основному, органами першої інстанції.

Для кримінального і цивільного процесу характерно розташування проваджень за інстанціями, тобто "за про­суванням" справи — в суді першої інстанції; касаційне провадження; наглядове провадження;

по-четверте, адміністративний процес реалізується ін­шими суб'єктами, ніж кримінальний і цивільний. Це орга­ни і посадові особи виконавчо-розпорядчої системи дер­жави. Причому всі вони виконують крім адміністративно-процесуальних й інші функції. Кримінальний і цивільний процеси здійснюються обмеженим колом органів (суди, органи попереднього розслідування), які спеціально ство­рені з цією метою.