Основания для обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан.

Лекция.

Речь пойдет о ныне действующем порядке обжалования в суд действий и решений органов управления, должностных лиц, государственных служащих, нарушающих права и свободы граждан. Сущность данного вида судопроизводства предопределяет его самостоятельность в системе Гражданского процессуального кодекса, т. е. судопроизводство по делам, возникающим из управленческих отношений, представляет собой специальный вид гражданской процессуальной формы, которая обусловлена правовой природой рассматриваемых жалоб, а также задачами суда при осуществлении по ним правосудия.

Закон от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" устанавливает, что каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

Федеральный закон от 14 декабря 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" внес существенные изменения и дополнения в указанный законодательный акт. Этот закон расширил круг органов и лиц, решения и действия которых могут быть обжалованы в суд. К таким субъектам стали теперь относиться и государственные служащие, с которыми граждане имеют наиболее частые конфликты. В соответствии с ФЗ от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе РФ" одним из принципов гражданской службы является приоритет прав и свобод человека и гражданина.

Действие положений Закона от 27 апреля 1993 г. в отношении государственных служащих распространено также на муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим.

В соответствии с этим Законом гражданин имеет право обжаловать в суд не только индивидуальные правовые акты управления, но и нормативные, устанавливающие общеобязательные правила поведения для неограниченного круга субъектов. Данная правовая норма весьма важна, так как она направлена на обеспечение прав и свобод граждан от управленческих решений администрации. В случае обжалования в суд нормативного правового акта управления и принятия судом позитивного решения, т. е признания его недействительным, последующая его отмена прекращает противоправное действие в отношении широкого круга лиц, на которых распространяется действие данного нормативного акта.

Законодатель различает понятия "действие" и "решение" органов публичного управления и их должностных лиц. Эти категории неравнозначны. Обжалуемое решение содержит, как правило, и действия органа или должностного лица, принявших решение. Вместе с тем управленческая практика изобилует примерами, когда права и свободы граждан нарушаются действиями органов публичного управления, должностных лиц, служащих без принятия какого-либо административного акта.

К действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых:

нарушены права и свободы гражданина;

созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

осуществлено незаконное возложение на гражданина какой-либо обязанности или незаконное привлечение его к какой-либо ответственности.

Граждане вправе обжаловать также бездействие указанных лиц и органов, если оно повлекло за собой перечисленные выше последствия (например, в случае отказа должностных лиц принять соответствующий административный акт).

При решении вопроса о том, подпадает ли то или иное лицо под признаки понятия "должностное лицо", необходимо руководствоваться тем, что под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Если же необходимо выяснить, является ли лицо государственным или муниципальным служащим, целесообразно проанализировать положения ФЗ "О государственной гражданской службе РФ» и ФЗ «О системе государственной службы».

Федеральный государственный служащий - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

Государственный гражданский служащий субъекта РФ - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ.

Каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.

Гражданин вправе обжаловать как вышеназванные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию либо то и другое одновременно. Официальной информацией могут считаться сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действий (принятия решений).

В литературе подвергается критике тезис о необходимости выяснения "установленного авторства" обжалуемой информации и предлагается исключить данное положение из Закона, так как должностное лицо (государственный служащий), предвидя возможную ответственность за издание и (или) представление не соответствующей закону информации, в некоторых случаях может уклоняться от обозначения своего личного авторства. По нашему мнению, едва ли составит сложность отыскать лицо, подготовившее заключение, письмо или иной документ, направленный в адрес государственных органов или иных организаций. Более того, анонимные сообщения вообще не должны рассматриваться в органах управления и иных организациях.

Сведения, о которых идет речь, могут касаться прав и свобод, установленных Конституцией РФ, а также основанными на ней законами и иными нормативными правовыми актами, а также актами индивидуального характера, например, о назначении пенсии (повышенной пенсии), о предоставлении льготы по оплате квартирной платы и т. п. К ним могут относиться также сведения, которые нарушают право собственности гражданина, право передвижения, жилищные, трудовые права, избирательные права, затрагивают достоинство личности и т. п.

Закон от 27 апреля 1993 г. устанавливает пределы своего действия, значительно расширяя сферу судебного контроля за исполнительной властью. Общее правило состоит в том, что суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме:

действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ;

действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Установление возможности обжалования любых действий и решений органов управления и должностных лиц соответствует требованиям современного правового государства.

Термин "иной порядок судебного обжалования" требует, на наш взгляд, разъяснения и указания на нормативные акты, которые такой порядок содержат. Например, иной порядок судебного обжалования устанавливается в КоАП РФ, когда речь идет об обжаловании постановления о наложении административного взыскания. В порядке Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" не могут быть обжалованы, к примеру, решение, определение, приговор суда, так как такой порядок установлен гражданско-процессуальным и уголовно-процессуальным законами. Вместе с тем нормы указанных процессуальных отраслей далеко не полностью охватывают перечень судебных документов и действий. Так, не определен судебный порядок обжалования вышеуказанных действий работников правоохранительных органов. Гражданину может быть причинен материальный или моральный вред такими неправомерными действиями прокурора, следователя, дознавателя, судьи, судебного пристава (судебного исполнителя), как, например, непринятие мер по заявлениям граждан о совершении в отношении них преступных действий; необоснованное прекращение уголовного дела; необоснованное задержание и водворение в места содержания задержанных; волокита в судах и пр.

Судебная защита прав и свобод военнослужащих, как показывает практика военных судов, также стала в последние годы наиболее важным и эффективным способом правовой защиты. Военнослужащий (как и гражданин) вправе по своему усмотрению обратиться с жалобой на действия органа военного управления или воинского должностного лица, нарушивших его права и свободы, либо непосредственно в военный суд, либо в вышестоящий орган военного управления, либо к воинскому должностному лицу. Военнослужащий вправе в порядке, предусмотренном указанной статьей, обратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающие его права и свободы. Министр обороны РФ 11 июля 1995 г. издал директиву "О работе органов военного управления и должностных лиц ВС РФ при рассмотрении судами жалоб на их действия и решения". В военные суды можно обжаловать действия и решения как органов управления, так и воинских должностных лиц. Военнослужащими, имеющими право на обжалование, являются не только лица, проходящие службу в Вооруженных Силах РФ по контракту или по призыву, но и лица, состоящие на службе в других войсках, органах и воинских формированиях (например, в Федеральной пограничной службе РФ, во внутренних войсках МВД РФ).

В соответствии со ст. 7 ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" военным судам подсудны гражданские дела по искам и жалобам о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений. Военным судам на территории РФ неподсудны гражданские дела по искам и жалобам на действия (бездействие) иных государственных или муниципальных органов, юридических или физических лиц, а также гражданские дела по искам и жалобам граждан, не имеющих статуса военнослужащих, за исключением граждан, уволенных с военной службы (прошедших военные сборы), если они обжалуют или оспаривают действия (бездействие) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятые ими решения, нарушившие их права, свободы и охраняемые законом интересы в период прохождения ими военной службы, военных сборов. Например, жалоба офицера запаса на действия воинских должностных лиц также должна рассматриваться военным судом в тех случаях, когда спорное правоотношение возникло в период прохождения им военной службы.

Органами военного управления считаются Министерство обороны РФ, его главные, центральные и другие управления, Генеральный штаб, штабы и другие службы округов и флотов, объединений и соединений, военкоматы и другие органы, наделенные организационно-распорядительными функциями в сфере военного управления.

Важное место в системе обеспечения полной и своевременной защиты прав военнослужащих занимает военная прокуратура.

Военнослужащий может обжаловать в военный суд действия и решения лиц, которые, хотя и не состоят на военной службе, но правомочны по занимаемой должности в органах военного управления принимать решения, которые могут ущемить права, свободы и интересы военнослужащих. Если такие лица занимают должности не в органах военного управления (например, в Военно-страховой компании), то военнослужащий имеет право обжаловать их действия и решения в районный (городской) суд.

Военный суд или военный судья рассматривают жалобы, например, на действия или решения органов военного управления и воинских должностных лиц, в результате совершения (принятия) которых:

необоснованно задержано присвоение очередного воинского звания;

военнослужащий незаконно понижен в воинском звании или лишен его в дисциплинарном порядке;

применены другие дисциплинарные взыскания;

военнослужащий необоснованно либо незаконно понижен в должности или уволен с военной службы;

военнослужащему отказано в увольнении с военной службы при наличии оснований, предусмотренных законом и иными нормативными актами;

возложены обязанности, не предусмотренные законодательством, положениями о прохождении службы и воинскими уставами;

незаконно возложена материальная ответственность;

нуждающимся в улучшении жилищных условий отказано в постановке на учет либо они необоснованно сняты с учета, либо очередь на получение жилого помещения необоснованно перенесена;

военнослужащему отказано в выдаче или освидетельствовании органами военного управления и воинскими должностными лицами копий документов, касающихся его прав и законных интересов.

Военные суды (если в местностях не действуют суды общей юрисдикции) рассматривают также жалобы, связанные с отказами военнослужащим в регистрации транспортных средств, в выдаче разрешения на приобретение и хранение охотничьего оружия, в зачислении в конкретное дошкольное или школьное учреждение несовершеннолетних членов их семьи.

Если действия или решения органов военного управления и воинских должностных лиц совершаются ими в сфере управления войсками (например, о проведении учений, передислокации войск, организации боевого дежурства, караульной службы), то они не подлежат обжалованию в суд.

Подготовку должностных лиц или их представителей при рассмотрении судами жалоб на действия и решения, нарушающие права и свободы военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, осуществляют органы военного управления.