Концепция ЗИС

План

Тема 2. История развития кадастра

 

Цель: усвоить и изучить историю развития кадастра

2.1 Эволюция западных систем управления недвижимостью.

2.2 Концепция земельных информационных систем (ЗИС).

2.3 Понятие земельно-регистрационной системы (ЗРС).

 

Ключевые слова:кадастр,управление недвижимостью, земельно-информационная система, земельно-регистрационная система

2.1Термин "Земля" имеет много определений. Для экономиста это ресурс для ускорения экономического развития, для юриста часть пространства от центра земли к небу с набором разнообразных прав для определенных целей. Для большинства - это просто место человеческой деятельности. Группа экспертов ООН (1985) определяет термин "земля" как область поверхности земли вместе с водой, грунтом, камнями, полезными ископаемыми ниже и воздухом выше ее.

Земля по отношению к регистрации земли и кадастра, и вообще к земельно-информационным системам, подклассом которых есть регистрационные и кадастровые системы, описывается не только физическими пространственными или топографическими атрибутами (местоположение, размеры, площадь, использование) а, также, и абстрактными, или тематическими аспектами (юридическая ситуация, оценка, налоговые данные).

Регистрация земли - процесс официальной регистрации прав в отношении земельного участка. Это означает, что существует официальная запись (земельный реестр) прав на землю или об изменениях в юридическом статусе определенных единиц недвижимости. Регистрационная система дает ответ на вопрос "кто" и "как".

Кадастр - методологически обустроенный реестр данных о земельных участках в границах всей страны или отдельной территории, который основывается на съемках границ. Все недвижимости имеют уникальную систему идентификаторов. Границы участков недвижимостей и их идентификаторы показываются на крупномасштабных картах, которые сопровождают реестр. Для каждого участка возможно показать размер, оценочную стоимость, права, связанные с каждым участком. Кадастр дает ответ на вопрос "где" и "сколько".

Системы регистрации земли и кадастр обычно являются взаимодополняющими, они работают как диалоговые, взаимосвязанные системы. Регистрационная система акцентируется на отношениях субъект-право, тогда как кадастр сосредоточивается на отношениях объект-право.

Поэтому регистрация земли и кадастр ("кто и как" наряду с "где и сколько") являются взаимодополняющими, термины "регистрация земли " или "земельные регистрационные записи " обычно используются, чтобы показать эти два компонента вместе. Часто термин "земельный титул" ("land title") используется вместо термина "земельная регистрационная запись" ("land record".).

По опыту очевидно, что адекватная система регистрации земли (land recording system) (комбинация системы регистрации земли и кадастра) состоит из двух основных частей:

  • описательной части, которая содержит записи о правовом статусе или юридические права и прочие физические или обобщенные признаки земельных участков (парцел), отображенных на регистрационных (кадастровых) ли индексных картах;
  • картографической части, которая состоит из крупномасштабных карт и планов выполненных с помощью точных съемок, и которые содержат деление на земельные участки с соответствующими идентификаторами.

Древнейшие общества, очевидно, не рассматривали землю как достояние, и тем более товар. Для них, она была чем-то безстоимостным - как например, воздух, вода, или как элемент окружающей среды - как реки, животные, и т.п.. Тем не менее, любое поселение ассоциировалось с определенной территорией. И понятие продажи земли другому племени было чем-то невообразимым, как теперь мы себе не можем вообразить торговлю территориями между государствами. Если племя должно было переезжать, его земля "путешествовала" вместе с ним. В древней Месопотамии земля понималась как подарок бога или богини, которые защищали этот народ. Таким образом, земля, люди, правительство и религия составляли единое целое.

Фактически, информация о формировании земельных отношений относится к периоду начинания сельскохозяйственной деятельности племен. И хотя существует мысль, что в то время, когда племена были малочисленными, земли хватало на всех, существуют исторические свидетельства, что даже в этот период велись войны за земли лучшего качества, при этом, некоторые племена специально кочевали для того, чтобы использовать по возможности большую земельную территорию. Часть этих народов и к теперь сохранили подобный подход к владению землей. Другие племена кочевали не возвращаясь на уже "освоенные" участки.

Кадастры ведутся почти во всех странах мира и непосредственно связаны с понятиями учета, оценки состояния и использование естественных ресурсов, инженерной деятельности, экологии и предусматривают выделение однородных за своими правовыми и экономическими условиями территориальных единиц, их картографирование и описание их количественных и качественных характеристик.

Термин кадастр чаще всего связывают с понятием "недвижимость" или методически обустроенным инвентором всего недвижимого имущества, основанного на определении границ и графическом представлении на картах и неразрывно связанного с архивом, который содержит данные о состоянии, правах и использовании недвижимости".

Термин "кадастр" распространен во всем мире. С кадастром тесно связан термин "кадастровая съемка" (Cadastral Survey), что предусматривает съемку границ участков недвижимой собственности. Понятие кадастра включает также систему данных, необходимых для налогообложения объектов недвижимости и регистрации юридических прав.

В англоязычных странах широко используются термины "земельный реестр" (Land Register) и "реестр собственности" (Property Register). Под земельным или юридическим реестром (Legal Register) понимают государственный реестр юридических прав и других юридических сведений о недвижимой собственности (Real Estate Register). Государственный реестр содержит описательные, геометрические, картографические и прочие сведения о недвижимой собственности.

Широко распространенный также термин многоцелевой кадастр (Multipurpose Cadastre), который используется для определения комплексной земельно-информационной системы (Land Information System), и который объединяет разные реестры и кадастры (например грунтов, землевладений, населения, инженерных сетей и др.).

Кадастр - итог длинного исторического развития. Анализ кадастровой деятельности в прошлом позволяет лучше организовать ее в настоящее время, и позволит с большей уверенностью прогнозировать будущие перспективы.

Рисунок 1

Необходимость гарантирования гражданам собственности на землю и обеспечения сборов налогов с античных времен стала основой для создания и поддержания земельного кадастра. Возможно древнейшие кадастровые съемки были проведены древними египтянами ок. 3000 года к н.э. с целью установления границ участков, которые обрабатывались. Во время съемки регистрировались детальные сведения о земле, границе участков, имена их собственников. Около 1700 года до н.э. была проведенная новая съемка Египта с целью налогообложения и перераспределения земли.

Существовавшая в Греции около 600 года до н.э. общественная структура базировалась на целом наборе законов относительно собственности на землю, которые привели к тому, что мелкие землевладельцы попадали в долги и часто совсем теряли свою собственность. Достоверно известно о введении в 594 году к н.э. Законодательством Солона функционального кадастра Греции.

Первый римский кадастр под названием "Табулес Цензаалес" был введен в VI веке до н.э. Сервием Туллием. В этом кадастре выполнялась съемка периметра участка недвижимости и устанавливался налог с учетом типа грунта, обработки, качества и производительности земельного участка. Во времена Карла Великого в Швеции был введен налог на недвижимую собственность, известный как десятина. При феодализме в период с 900 по 1200 год н.э. сюзерены и духовенство поддерживали регистрацию недвижимого имущества с помощью подписания своего рода документа на владение.

Около 1162 года в Италии были разработаны земельные кадастры с фискальными целями. В Милане за период в 50 лет (1260-1310г.) была проведенная кадастровая съемка, однако в результате данные для установления системы взыскания налогов получены не были. В Англии первый кадастр датируется 1066 годом, его целью было введение налога на недвижимое имущество. Этот кадастр был назван в народе "Domesday book" или "Книга Судного Дня", поскольку со временем мог применяться к тех, кто обманывал налоговое ведомство.

В Франции первые известные кадастры датируются 1269 годом. Кадастр, который назывался "Книгой расчетов", не имел успеха. Только при Людовике XIV французы смогли успешно ввести фискальную систему на основе кадастровой съемки.

В Испании во время правления Филлипа II были осуществленные первые значительные статистические работы по оценке недвижимого имущества.

В Милане с 1718 года Джованни Джакомо Мариони начинает разработку первого кадастра на основе применения строгих научных методов съемок границ участков, например, были примененные методы триангуляции и полигонометрии. Благодаря своей точности и качеству, этот кадастр стал образцом для Франции, Бельгии, Нидерландов, Пруссии, Швеции, которые более поздний осуществляло свои кадастровые съемки.

Вторым типом кадастра, который сыграл особое значение для его развития, считается французской. В 1801 году Наполеон составил комиссию для изучения справедливого распределения налога на недвижимое имущество на французской территории. В 1800 представительных муниципальных округах были проведенные кадастровые съемки. На основе результатов увеличения налога в этих муниципальных округах предполагалось рассчитать путем экстраполяции величины налога для других муниципальных округов.

Конечно, задачи и структура кадастров, внедренных в минувшем веку значительно изменились, что связано с развитием общества - индустриализацией и информатизацией, в последние декады этого столетия.

Во всем мире возрастает потребность в информации о земле как основе для планирования, развития и контроля за естественными ресурсами. Расширение производства в мире значительно усиливает давление на природную среду. Земля, которая так или иначе является основным источником материальных благ, имеет критически важное значение и требует создания эффективной системы управления. Легко найти примеры - в особенности в странах которые развиваются, что может произойти если ситуация выходит с под контроля. Нерациональное использование сельским хозяйством земельных ресурсов может приводить к таким стихийным бедствиям, как засухи, эрозии грунтов и голод. Лесные территории страдают от черезмерних вырубок. Уменьшается количество сельхозугодий из-за роста населенных пунктов. Существуют определенные проблемы в городском планировании.

Рисунок 2

Таким образом, возрастает количество объективных факторов для более эффективного управления земельными ресурсами. Но как можно планировать и руководить без детальной информации непосредственно о земельных ресурсах. Общих знаний недостаточно - нужна детальная информация о землепользовании и др. Это является очевидной причиной для создания земельно-информационных систем. Из предложенных определений ЗИС наиболее распространенным есть определение международной федерации геодезистов FIG (Federation Internationale des Geometres): Земельно-информационная Система - это инструмент для законного, административного и экономического принятие решений и помощи в планировании и развитии, которое состоит с одного стороны из базы данных, которая содержит пространственные, связанные с землей данные для определенной области, и с другой стороны, процедур и методов для систематического сбора, обновления, обработки и распределения данных.

Рисунок 3

Основа ЗИС - унифицированная система координат, которая делает возможным объединение данных в рамках системы с другими объединенными с землей данными. Это определение может быть проиллюстрировано рис. 2. Связь между ГИС и ЗИС отображена на рис. 3. Концепции ГИС/ЗИС продолжают развиваться и пока что нет однозначных подходов к определению таких взаимосвязей.

Более важным является тот факт, что существует насущная необходимость в систематическом сборе, обновлении, обработке и распространении данных. Новые технологии - в особенности компьютеризация не только значительно усилили потенциал развития таких систем, но также наложили некоторые условия и ограничения. Информация связанная с землей становится все более важной в рыночных условиях и при переходе к более интеллектуальному использованию и развитию земельных ресурсов.

Происходит переход от ручной регистрации к обработке в автоматизированных системах. Этот процесс проходит во всем мире. Разнообразие ЗИС определяется отличиями в правовой базе, традициями и др.

Первоочередными задачами при построении ЗИС являются:

  • создание четкой общедоступной структуры;
  • конструктивные действия правительства в координировании усилий, связанных с земельной реформой;
  • стандартизация процедур и терминологии.

Земельная информационная система является подразделом географической информационной системы, и предназначена для управления, анализа и представления информации, связанной с землей, включая недвижимое имущество и права на него. Как правило, является продуктом развития кадастровой системы.

2.3 Земельно-регистрационная система (ЗРС) - это система регистрации земельных участков и их собственников (пользователей). Функция земельной регистрации состоит в обеспечении надежной и четко определенной основы для приобретения прав на землю и распоряжение ними. В состав информации в ЗРС входят местонахождение, границы, права собственности, денежная оценка, другая информация относительно льгот и ограничений, связанных с этим участком. Для каждого участка описываются категории земель, классификация грунтов, сведения об использовании земли, и др.

Каждый земельный участок, независимо от формы собственности, должна быть зарегистрирована. Это будет гарантировать права собственников на землю, и разрешит установить справедливый, обоснованный налог на землю (недвижимое имущество). Информация в ЗРС документирована и будет иметь юридическую силу благодаря установленной процедуре предоставления юридического статуса информации в компьютеризированном реестре.

Какая необходимость в создании автоматизированной регистрационной системы в Украине? На сегодня в Украине функционирует регистрация собственников земельных участков и землепользователей в системе земельного кадастра, методология ведения которого базируется на учетных документах (земельно-кадастровые книги, книги регистрации земельных участков, переданных в частную собственность и т.п.). Эта система в определенной мере обеспечивает соответствующий уровень учета изменений в собственности, но только при незначительном количестве собственников земельных участков и землепользователей, а также при незначительном объеме операций с земельными участками и другой недвижимостью.

По международному опыту известно, что относительно регистрации прав собственности существует две основных системы регистрации:

  • система регистрация транзакций
  • система регистрации прав собственности на недвижимость.

Возникает целый ряд вопросов. В какой форме необходимо вести реестр прав собственности? Достаточно ли одного реестра пользователей? и много других.

Отработать решения таких вопросов наиболее целесообразно с помощью проведения небольших пилотов-проектов. Основной задачей данного пилот-проекта была, в основном, отработка методики создания базовых и кадастровых карт и интеграции разнообразной информации на их основе.

Процесс создания разнообразных систем развивается довольно быстро, что в свою очередь требует определенных усилий по координации этой деятельности. Если таких действий по координации не выполнить сейчас, то в недалеком будущем исправить положения будет довольно тяжело.

Морган (Morgan, 1985) относительно текущего состояния в развития ЗИС отмечает, что усилия по созданию разнообразных систем на местном уровне очень часто оказываются неадекватными.

Традиционные стратегии одобренные на местном уровне без координации с государственными органами очень часто оказываются довольно недальновидными, содержат избыточные данные, являются негибкими, а иногда и просто не нужны.

Выбор пространственных систем ссылок (координаты и коды). Комбинирование данных с нескольких источников для лучшей совместимости требует создания простой и четкой структуры данных.

Эти усилия не должны ограничиваться структурой и техническими вопросами. Правительство может определить кто и за какие данные несет ответственность, как должен происходить обмен данными и порядок доступа к данных. Правительственная поддержка необходимая также в вопросах стандартизации процедур и терминологии.

Потребность в разнообразных данных о земле настолько велика, что не может быть покрытая одной или несколькими базами данных. Кроме того, система должна быть довольно гибкой для восприятия новых видов данных а также легко перенастраиваться на новые потребности пользователей.

Совершенно естественным путем организации управления данными является "узловой" подход (см. Sedunary 1984). Для этого подхода характерны установка главных баз данных как первичных узлов в рамках ЗИС, структуры и централизация систем с сильными связями. Эти узлы являются сердцевиной коммуникаций для вторичных, зависимых систем. Примером первичного узла может быть национальный банк цифровых карт.

В большинства случаев обслуживание первичных узлов находится в компетенции правительственных организаций. Вторичные базы данных с другой стороны, могут хорошо развиваться и поддерживаться местными властями и организациями.

Часто вторичные базы создаются организациями для собственных потребностей. В этом состоит главное отличие между централизованным подходом и альтернативами для изолированных баз данных. Последние приводят к чрезмерному дублированию и ограниченному внешнему использованию собранной информации.

Вообще можно прийти к разумному балансу между централизованными и децентрализованными элементами в системе. До настоящего времени это часто удавалось сделать с использованием больших универсальных компьютеров. Такие системы довольно эффективны, но недостаточно дружелюбны к пользователю, поскольку не могут быть настроены на индивидуального пользователя. Новые достижения дают возможность объединения централизованных первичных баз с настроенными на пользователя вторичными базами. В большинстве случаев это только вопрос времени.

ЗИС, основанные на земельных участках (парцелах) Мы можем использовать для построения системы единичные земельные участки с однородными в правовом и хозяйственном отношении условиями. Почему такие системы, основанные на земельных участках являются очень важными? Основная причина в том, что многое из человеческой жизни, деятельности и собственности связано с определенными участками земли. С ними связаны права собственности, договоры аренды, залога и др. Они являются определяющими для целой сферы экономических отношений - земля является главным ресурсом хозяйственной деятельности. Вопрос о том, кто собственник земли и кто ею распоряжается - вопрос жизненно важный. Есть и другие связи. Например, налоги тесно связаны с размером и размещением земельных участков. Таким образом, довольно естественным является построение систем, основанных на отдельных земельных участках.

Дальнейшее дополнение информации может значительно улучшить ее полноценность. Номер участка сам по себе непосредственно не выражает пространственного размещения. Это привело к идее геокодирования. В наиболее простом случае это координаты центральных точек участков (центроиды). Таким образом, собранная информация автоматически может быть идентифицирована на картах и больше не связанная с административными границами. Информационные системы, основанные на участках обеспечивают гибкость и удобство в управлении.

Еще одним важным аспектом ЗИС, основанных на участках является финансово-юридическая часть, в особенности обеспечения функционирования в условиях ограниченных ресурсов.

Современное состояние в ГИС/ЗИС

Различают три основных направления в ГИС/ЗИС:

  • Теория
  • Технология
  • Применение

Наибольшее количество статей по тематике ГИС/ЗИС на международных конференциях посвящена теоретическим проблемам (моделированию данных, структурам данных и их качеству); значительная часть статей рассматривает технологические проблемы - аппаратные средства, проблемы сбора, и совсем имело материалов о применении. Кажется, что теоретические проблемы все еще остаются сильной движущей силой со времен юности ГИС, но не детства, когда основными проблемами были технологические и не периода зрелости, когда основные интересы будут сосредоточены на применениях. Кроме того, немало статей посвящается проблемам окружающей среды, которые на сегодня довольно актуальны. Другие применения ГІС сосредоточены в области управления территориями, в том числе мониторинга и управления земельными ресурсами.

Кадастровая система, в отличие от регистрационной, не обязательно должна быть основана на земельных участках (парцелах). Вместо них могут использоваться перечень лесных ресурсов, грунтов, геологических характеристик и др. Кадастр отличается от системы земельной регистрации тем, что последняя предназначена исключительно для регистрации прав собственности. Но у этих двух систем есть несколько важных общих черт, в том числе и то, что в основу кадастра и земельного реестра должна быть положена четкая законодательная база. Невозможно противопоставить земельный кадастр и земельную регистрационную системы, поскольку эти две системы являются взаимодополняющими.

Вопросы для самоконтроля:

1. Схема эволюции западных систем управления недвижимостью

2. В чем заключается концепция ЗИС?

3. Особенности ЗРС.

Литература:

1. Henssen, I.P. Williamson. Land registration, cadastre and it's interaction - a world perspective
2. Powelson J.P. The Story of Land