Функції органів екологічного управління

Правовий статус органів, що здійснюють управління в сфері екології, значною мірою визначаються їх функціями, які є обов'язковим елементом правового статусу будь-якого органу.

Термін "функція" має латинське походження і означає "діяльність". Функція державного екологічного управління - це відокремлена частина державної управлінської діяльності, якій властива повна єдність змісту, і яка здійснюється на основі закону спеціально створюваними органами специфічними методами з метою проведення у життя екологічної політики держави.

Таким чином, основні напрямки діяльності державних, самоврядних та громадських об'єднань у сфері ефективного використання природних ресурсів, охорони НПС та забезпечення екологічної безпеки складають функції управління у галузі екології.

Якщо врахувати, що управління завжди передбачає діяльність по реалізації різних за змістом, призначенням та обсягом функцій, то управлінські функції, в тому числі і функції державного управління в сфері екології, можна розглядати як діяльність, види, способи і напрями впливу суб'єкта управління на об'єкт управління.

Функції компетентних органів по екологічному управлінню можна звести у три групи: загальні, спеціальні та допоміжні.

До загальних функцій відповідних органів можна віднести:

1. Екологічне прогнозування-передбачення можливості негативних змін в довкіллі, викликаних антропогенною діяльністю чи іншими факторами.

Екологічне прогнозування -це цілеспрямована діяльність спеціально уповноважених органів, установ і організацій, спрямована на розробку прогнозних показників зміни стану НПС та забезпечення екологічної безпеки.

2. Екологічне планування. Відхід від командно-адміністративної системи управління не означає відмову від цілеспрямованих дій щодо розроблення і реалізації певних природоохоронних заходів в галузі екології.

Екологічне планування - це цілеспрямована діяльність спеціально уповноважених органів по розробці взаємоузгоджених територіальних дій та заходів, спрямованих на забезпечення раціонального використання та охорони НПС.

Основою екологічного планування є розробка державної, регіональних та місцевих екологічними програмами.

Державна екологічна програма передбачає заходи щодо стабілізації та поліпшення стану НПС України чи окремих його складових (повітряного басейну, водних ресурсів тощо). Державною екологічною програмою визначається єдина політика в галузі охорони НПС і раціонального природокористування, що повинне реалізовуватись через відповідні регіональні програми.

Регіональна екологічна програма включає природоохоронні заходи, що поширюються за межі однієї адміністративної області.

Розробка державної та регіональних екологічних програм організується Міністерством охорони НПС із залученням заінтересованих міністерств, відомств, інших органів державної виконавчої влади, наукових установ та організацій.

Місцева екологічна програма складається із природоохоронних заходів, які реалізуються в межах однієї області (району, міста). °х розробку здійснюють місцеві органи державної виконавчої влади з наступним затвердженням відповідними радами, які несуть відповідальність за стан НПС на своїй території (ст.ст.15,19 ЗУ "Про охорону НПС"). Існує колізія, яка полягає в тому, що в ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні" від 12 червня 1997р. розробка таких програм не передбачена. Відповідно до цього закону виконавчі органи сіл, селищ, місцевих рад, а також державні адміністрації районів і областей уповноважені розробляти проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку своїх адміністративно-територіальних утворень. При цьому законодавці по суті ігнорують висновки наукових досліджень в Україні: соціально-економічні проблеми можуть бути найбільш ефективно вирішені лише в тісному зв'язку з екологічними[48].

3. Інформаційне екологічне забезпечення - збір інформації є першочерговим завданням при визначенні екологічної політики. Чітко відпрацьований добір, оброблення, аналіз інформації та передача її зацікавленим суб`єктам сприяє правильній організації управління екологією. Крім цього Україна поступово розбудовується як демократична правова держава, в якій на конституційному рівні проголошено право громадян на безпечне для життя і здоров`я довкілля; гарантується вільний доступ до інформації про стан довкілля.

До забезпечення права громадян на доступ до екологічної інформації Україну зобов`язують не лише внутрідержавні інтереси по збереженню довкілля для теперішніх і майбутніх поколінь, а й загальноєвропейські процеси, в яких наша держава бере активну участь (Конференція ООН з навколишнього середовища і розвитку в Бразилії, 1992р., Конференція міністрів навколишнього середовища "Навколишнє середовище для Європи" в Швейцарії, 1993р., конференція міністрів навколишнього середовища в Софії, 1995р.)[49].

4.Екологічне керівництво - охорона навколишнього середовища неможлива без безпосереднього керівництва в цій сфері. Визначення екологічної політики ще не означає вирішення всіх питань. Керівництво вищої ланки повинно взяти на себе відповідальність за вирішення екологічних проблем і очолити роботу, спрямувати діяльність або поведінку об’єктів управління відповідно до завдань, встановлених нормативними актами, чи поставлених на порядок денний певними обставинами.

5.Екологічний контроль - це регламентована законодавством діяльність державних органів і спеціалізованих формувань, спрямована на спостереження і перевірку дотримання юридичними і фізичними особами вимог екологічного законодавства та застосування заходів попередження екологічних правопорушень. Контроль як загальна функція управління екологією дозволяє встановити наскільки ефективним виявився вплив суб`єкта на об`єкт управління, з`ясувати ступінь і причину відхилення від управлінського рішення. На підставі проведеного аналізу здійснюються необхідні заходи по вдосконаленню системи управління екологією. Метою екологічного контролю є: забезпечення ефективного використання і відновлення ресурсів, охорона НПС, забезпечення екологічної безпеки.

Завданнями екологічного контролю є забезпечення дотримання:

· лімітів використання природних ресурсів;

· екологічних нормативів викидів і скидів забруднюючих речовин у НПС;

· нормативів екологічної безпеки;

· плати юридичними та фізичними особами за погіршення якості природних ресурсів та забруднення НПС;

· вимог екологічного законодавства.

За суб'єктним складом екологічний контроль поділяється на державний та громадський.

Державний контроль у галузі охорони НПС здійснюється відповідними радами та їх виконавчими органами, Мінприроди, його органами на місцях та іншими спеціально уповноваженими органами. З метою вдосконалення системи державного контролю, відповідно до ЗУ "Про охорону НПС", в Україні створено Державну екологічну інспекцію Мінекобезпеки, яка складається з регіональних і територіальних органів державної виконавчої влади, які організовують і провадять контроль в галузі охорони НПС (Державна екологічна інспекція, інспекції охорони Чорного та Азовського морів та відповідні екологічні інспекції територіальних органів охорони природи АРК, областей, м.м. Києва та Севастополя (п.4 Положення про Державну екологічну інспекцію Мінекобезпеки, затверджене постановою КМУ від 17 листопада 2001р. №1520).

Відповідно до Указу Президента України від 16 грудня 1993р. №596/93 "Про Комплексну програму розбудови державного кордону України" та наказу Мінекобезпеки від 15 листопада 1999р. №787 "Про здійснення екологічного контролю у пунктах пропуску через державний кордон та в зоні діяльності регіональних митниць і митниць" в Україні було запроваджено екологічний контроль у пунктах пропуску через державний кордон.

Здійснення функції екологічного контролю на державному кордоні покладено на Державну екологічну інспекцію Мінприроди, яка спільно з прикордонним і митним контролем здійснює перевірку:

· транспортних засобів;

· вантажів, які містять промислову сировину, відходи виробництва, хімічні сполуки, небезпечні для НПС та здоров'я людей;

· всіх видів риб, диких тварин і рослин, зоологічних, ботанічних, мінералогічних колекцій, мисливських трофеїв.

Основними завданнями служби екологічного контролю в прикордонних пунктах є:

· контроль за дотриманням всіма суб'єктами вимог природоохоронного законодавства;

· охорона України від незаконного ввезення на її територію небезпечних для НПС речовин;

· контроль за виконанням зобов'язань України щодо міжнародної торгівлі видами дикої флори та фауни, які знаходяться під загрозою зникнення тощо.

Громадський контроль у галузі охорони НПС здійснюється громадськими інспекторами охорони НПС.

Крім державного та громадського контролю у галузі охорони НПС нагляд за додержанням законодавства про охорону НПС здійснюють Генеральний прокурор України та підпорядковані йому органи прокуратури. У разі необхідності у складі органів прокуратури можуть створюватись спеціалізовані екологічні підрозділи.

6. Екологічна експертиза - проводиться з метою запобігання негативному впливу антропогенної діяльності на стан НПС та здоров`я людей, а також оцінки ступеня екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях і об`єктах.

Відповідно до ст.1 ЗУ "Про екологічну експертизу" від 9 лютого 1995р. екологічна експертиза в Україні - це вид науково-практичної діяльності спеціально уповноважених державних органів, еколого-експертних формувань та об’єднань громадян, що ґрунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об'єктів, реалізація та дія яких може негативно впливати або впливає на стан НПС та здоров'я людей, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства про охорону НПС, раціональне використання та відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки.

Державне регулювання та управління в галузі екологічної експертизи в межах своєї компетенції здійснюють: ВРУ, ВР АРК, КМУ, Рада міністрів АРК, місцеві ради, органи виконавчої влади на місцях, Мінприроди, МОЗ та інші органи й установи державної виконавчої влади відповідно до законодавства України.

До спеціальних функцій в галузі управління екологією належить:

1. Екологічна стандартизація і нормування - це врегульована екологічним правом діяльність спеціально уповноважених органів та їх організацій щодо розробки та встановлення комплексу обов'язкових правил, вимог, норм і нормативів у галузі використання природних ресурсів, охорони НПС і забезпечення екологічної безпеки.

Система екологічних стандартів - це сукупність науково обґрунтованих, юридично значимих нормативно-технічних документів, які містять екологічні вимоги, правила й норми, затверджені уповноваженими органами держави.

Система екологічних нормативів - це сукупність гранично допустимих показників (величин) можливого фізичного, біологічного, хімічного, іонізуючого, радіаційного та іншого впливу на стан НПС, що не викликають суттєвих змін у його якості та погіршення здоров'я людей, а також нормативів використання природних ресурсів, які встановлюються уповноваженими органами держави стосовно видів діяльності юридичних та фізичних осіб. Система екологічних нормативів включає:

1. Нормативи екологічної безпеки (гранично допустимі концентрації (ГДК) забруднюючих речовин у НПС, гранично допустимі рівні (ГДР) акустичного, електромагнітного, радіаційного та іншого шкідливого впливу на НПС, гранично допустимий вміст (ГДВ) шкідливих речовин у продуктах харчування);

2. Гранично допустимі викиди та скиди у НПС забруднюючих хімічних речовин, рівні шкідливого впливу фізичних та біологічних чинників (ч.ч.1,2 ст.33 ЗУ "Про охорону НПС").

Ліміти викидів або скидів забруднюючих речовин визначаються для підприємств з урахуванням гранично допустимих обсягів викидів або скидів по кожному інгредієнту в тонах на рік.

Загальні по території АРК, областей або окремих регіонів, а також міст республіканського підпорядкування ліміти викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря та скидів забруднюючих речовин у територіальні та внутрішні морські води, а також поверхневі води республіканського значення встановлює Мінекобезпеки. Ліміти скидів забруднюючих речовин у поверхневі води місцевого значення за поданням органів Мінекобезпеки визначаються ВР АРК, обласними, міськими (міст республіканського підпорядкування) радами.

За забруднення НПС підприємства щоквартально до 15-го числа 1-го місяця наступного кварталу проводять відрахування у вигляді авансових платежів у відповідні позабюджетні фонди охорони НПС (п.п.5,6,7,14,17 Порядку визначення плати і стягнення платежів за забруднення НПС, затвердженого постановою КМУ від 13 січня 1992р. №18).

2. Екологічна сертифікація.Відповідно ч.6 ст.18 ЗУ "Про зовнішньоекономічну діяльність" від 16 квітня 1991р., товари, що імпортуються на територію України підлягають обов`язковій сертифікації на предмет їх відповідності екологічним нормам. У разі імпорту товарів, які не мають аналогів в Україні, суб`єкт зовнішньоекономічної діяльності повинен пред`явити сертифікат, що засвідчує відповідність екологічних характеристик цього товару чинним міжнародним стандартам.

3. Екологічне ліцензування - полягає у встановленій в чинному законодавстві процедурі видачі спеціальних дозволів (ліцензій) на право здійснення тої чи іншої діяльності, пов`язаної з використанням природних ресурсів (наприклад, надання ліцензій на право експлуатації родовищ, ліцензій на право полювання в мисливських угіддях України тощо).

4.Ведення державних кадастрів - це діяльність компетентних органів держави, спрямована на облік: кількісних, якісних та інших характеристик природних ресурсів, обсягу, характеру та режиму їх використання з метою забезпечення ефективної організації охорони, захисту, раціонального використання, здійснення систематичного контролю за якісними і кількісними змінами об'єктів довкілля.

Державні кадастри - це систематизовані зведені відомості, які містять якісні та кількісні характеристики об'єктів та явищ, призначені для забезпечення компетентних органів, заінтересованих ПУО та громадян інформацією про природний, господарський стан та правовий режим відповідних природних ресурсів. В Україні ведуться такі кадастри природних ресурсів, як: земельний, водний, лісовий, тваринного світу тощо.

5.Моніторинг НПС - це система спостережень, збирання, оброблення, передавання, збереження та аналізу інформації про стан НПС, прогнозування його змін та розроблення науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття управлінських рішень.

Система державного моніторингу НПС створюється на 3-х рівнях:

· локальному - на території окремих об'єктів (підприємств, міст, ділянках ландшафтів);

· регіональному - у межах адміністративно-територіальних одиниць, на територіях економічних і природних регіонів;

· національному - на території країни в цілому.

Державний моніторинг НПС України в межах своїх повноважень здійснюють Міністерство охорони НПС, Національне космічне агентство України, МОЗ України органи спеціального поресурсового управління та їх органи на місцях.

6. Проведення заходів щодо забезпечення екологічної безпеки - це діяльність компетентних органів України, спрямована на забезпечення попередження погіршення екологічної обстановки в державі.

Відповідно до ЗУ "Про охорону НПС" в Україні встановлені наступні заходи щодо забезпечення екологічної безпеки:

· встановлення екологічних вимог щодо розміщення, проектування, будівництва, реконструкції, введення в дію та експлуатації підприємств, споруд та інших об'єктів (забороняється введення в дію підприємств, споруд, інших об'єктів, на яких не забезпечене в повному обсязі додержання всіх екологічних вимог і виконання заходів, передбачених у проектах на будівництво та реконструкцію);

· попередження забруднення НПС засобами захисту рослин, міндобрив, токсичних хімічних речовин та інших препаратів під час їхнього застосування;

· контроль за створенням та використанням нових штамів мікроорганізмів та біологічно активних речовин (виробництво і використання нових штамів мікроорганізмів та біологічно активних речовин здійснюється тільки після проведення комплексних досліджень їх впливу на здоров'я людей і НПС за дозволом МОЗ та Мінприроди);

· запобігання та недопущення акустичного, електромагнітного, іонізуючого та іншого шкідливого впливу фізичних чинників на НПС та його радіоактивного забруднення;

· зменшення обсягів утворення виробничих, побутових та інших відходів;

· запровадження комплексних заходів щодо зниження токсичності та знешкодження шкідливих речовин, що містяться у викидах та скидах транспортних засобів;

· контроль за додержанням вимог щодо охорони НПС при проведенні фундаментальних та прикладних науково-дослідних робіт (забороняється впровадження відкриттів, винаходів, застосування нової техніки, технологій і систем, якщо вони не відповідають вимогам екологічної безпеки);

· встановлення вимог екологічної безпеки при розміщенні населених пунктів та дислокації військових і оборонних об'єктів тощо.

7. Економічний механізм забезпечення охорони НПС - це система економіко-правових засобів, які застосовуються в регулюванні еколого-економічних правовідносин, спрямованих на досягнення мети та завдань екологічної політики держави.

Економічні заходи забезпечення охорони НПС передбачають:

· взаємозв'язок всієї управлінської, науково-технічної та господарської діяльності ПУО з раціональним використанням природних ресурсів та ефективністю заходів по охороні НПС на основі економічних важелів;

· визначення джерел фінансування заходів щодо охорони НПС;

· встановлення лімітів використання природних ресурсів, викидів і скидів забруднюючих речовин у НПС;

· встановлення нормативів плати і розмірів платежів за використання природних ресурсів, викиди і скиди забруднюючих речовин у НПС;

· надання ПУО а також громадянам податкових, кредитних та інших пільг при впровадженні ними маловідходних, енерго- і ресурсозберігаючих технологій;

· відшкодування в установленому порядку збитків, завданих порушенням законодавства про охорону НПС (ст.41 ЗУ "Про охорону НПС").

Крім цього економічний механізм забезпечення охорони НПС передбачає встановлення в Україні плати за спеціальне використання природних ресурсів, плати за забруднення НПС, плати за погіршення якості природних ресурсів. Для фінансування заходів щодо охорони НПС утворюються державний та місцеві позабюджетні фонди охорони НПС, які формуються за рахунок платежів за забруднення НПС, грошових стягнень та штрафів за порушення екологічного законодавства.

8.Вирішення спірних правовідносин у галузі охорони НПС - це діяльність судових та інших компетентних органів, спрямована на врегулювання спорів, що виникають між суб'єктами екологічних правовідносин в процесі користування природними об'єктами та їхньої охорони.

Спори у галузі охорони НПС вирішуються судом, господарським судом, радами чи органами, які утворюються ними. Спори ПУО України в галузі охорони НПС з ПУО інших держав розглядаються комісіями, що утворюються на паритетних засадах із представників України і заінтересованих держав, або третейським судом.

9.Встановлення юридичної відповідальностіза порушення законодавства про охорону НПС - це діяльність компетентних органів щодо встановлення такого стану суспільних екологічних правовідносин, при якому правовими засобами забезпечується:

· виконання законодавства в галузі використання природних ресурсів та охорони НПС;

· екологічна безпека;

· застосування до винних осіб заходів державно-правового примусу.

Термін "відповідальність" вживається в багатьох значеннях. Найбільш часто за цим терміном стоїть або "обов'язок", або "покарання, стягнення". В першому випадку підкреслюється значення певного кола обов'язків, які несе перед державою або перед своїми контрагентами певна особа. В другому значенні говорять про відповідальність за невиконання обов'язку. В цьому розумінні мають на увазі несприятливі наслідки, які наступають для даної особи і мають вигляд негативної реакції держави або суспільства на її проступок. Про юридичну відповідальність за правопорушення можна говорити лише в цьому, другому значенні - значенні покарання або стягнення[50].

Юридична відповідальність в екологічному праві знаходить своє відображення в екологічних санкціях, під якими потрібно розуміти засоби державного примусу, які застосовуються до винних осіб у випадку скоєння ними правопорушень. Основне призначення екологічних санкцій полягає у попередженні правопорушень у сфері екології шляхом загрози покарання, а у випадку їх скоєння - у відшкодуванні завданих збитків та у покаранні винних осіб.

Порушення законодавства України про охорону НПС тягне за собою дисциплінарну, адміністративну, цивільну та кримінальну відповідальність.

Серед допоміжних функцій в сфері державного управління екологією можна відмітити функції, що сприяють реалізації як загальних, так і спеціальних функцій. Зростає значення таких державних функцій як фінансування, матеріально-технічне забезпечення, робота з кадрами, правове забезпечення управління екологією.

Питання для самоконтролю:

1. Розкрити поняття екологічного управління та принципи, на яких ґрунтується дана діяльність.

2. Пояснити цілі та методи екологічного управління.

3. Порівняти повноваження органів загальної компетенції та органів спеціальної компетенції в галузі екологічного управління.

4. Розмежувати загальні та спеціальні функції органів екологічного управління.

Тема 5. ЕКОЛОГІЧНА ЕКСПЕРТИЗА В УКРАЇНІ

План (логіка викладу):

1. Поняття екологічної експертизи. Суб’єкти та об’єкти екологічної експертизи.

2. Форми екологічної експертизи. Порядок проведення державної екологічної експертизи.