История и структура
Интерпол — сокращенное название Международной организации уголовной полиции, созданной в 1923 г. в Вене на встрече руководителей полицейских служб ряда стран. Встреча происходила как второй по счету международный конгресс полиции, участники которого решили создать собственное международное объединение и создали его. Оно начало действовать как Международная комиссия уголовной полиции. Использование в названии термина «комиссия» означало, что речь идет не о самостоятельном международном объединении полиции, а лишь о вспомогательном органе международных полицейских конгрессов. Последние предполагалось собирать каждые четыре года. Конгрессы состоялись в 1926 и 1930 гг. Затем от их проведения полицейские ведомства отказались. А комиссия продолжала действовать, встречи ее членов стали ежегодными. Так складывалась практика, воспринятая и послевоенным Интерполом.
И все же довоенный Интерпол (который до 1956 г. все еще назывался «комиссией») оставался малоприметным международным объединением руководителей полиции около 30 стран мира (1), а его деятельность не была отмечена особыми успехами и заметными операциями. Сотрудничество полиции разных стран сводилось в нем к призывам обмениваться оперативной информацией о «международных преступниках» и «особо опасных лицах».
Штаб-квартира организации была размещена в Бене. Когда же в 1938 году Австрия была поглощена фашистской Германией, гитлеровская СД (служба безопасности) прибрала к своим рукам комиссию и собранные ею к тому времени картотеки преступников. Организация фактически прекратила свое существование.
После второй мировой войны во многих странах мира был отмечен серьезный рост преступности. Главы полиции ряда европейских стран, а также США приняли решение возродить международную полицейскую организацию. Это произошло на первой послевоенной конференции полиции (получившей название по примеру ООН — ассамблея), состоявшейся в 1946 г. в Брюсселе.
Местом постоянного пребывания организации на этот раз был избран Париж, где французское министерство внутренних дел предоставило для размещения ее штаб-квартиры отдельное здание, выделило для работы в ее службах сотрудников и приняло на себя значительную часть расходов по оплате их труда.
Осенью 1989 г. штаб-квартира Интерпола была переведена в Лион — город на Юго-Востоке Франции.
В послевоенные годы завершилось структурное оформление организации, были окончательно определены ее цели и компетенция, принципы деятельности. Процесс этот был начат принятием в 1956 г. устава (2), заменившего учредительный акт 1923 г., и закончился заключением соглашения с Францией о штаб-квартире организации, в котором было официально подтверждено превращение Интерпола из неправительственной международной организации в полноправную межправительственную.
50-е и 60-е годы были временем возникновения и развития многих международных организаций. Это было связано с распадом мировой колониальной системы, в результате которого на карте мира появилось порядка 70 новых государств, преимущественно в Азии и Африке. Свою политическую самостоятельность в межгосударственном общении вчерашние колонии и 1висимые страны начали реализовывать, в частности, и путем включения договоров и вступления в существующие международные организации. В числе последних был и Интерпол.
Второй прилив государств в число членов Интерпола был не менее весомым и окончательно придал ему универсальный характер. Речь идет о том, что в 80-е и на рубеже 90-х годов одна за другой вступили в Интерпол бывшие социалистические страны (3). Из прежнего социалистического лагеря в нем не представлена ныне только Корейская Народно-Демократическая Республика. Сейчас идет третий прилив в Интерпол за счет государств, появившихся вследствие распада Советского Союза.
В 1991-93 гг. в Интерпол приняты Азербайджан, Армения, Беларусь, Грузия, Казахстан, Латвия, Литва, Узбекистан, Украина, Эстония. Готовы это же сделать и остальные бывшие советские республики. Идет распад других бывших федераций. Чехословакия разделилась на Чехию и Словакию. Произошел раскол Югославии. Членами Интерпола в 1992 г. стали три ее бывшие республики — Босния и Герцеговина, Словения, Хорватия. Из других стран мира в том же году в Интерпол вступили Гвинея-Бисау, Намибия. На сегодня в Интерполе насчитывается 172 страны. По численности своих рядов он уступает только ООН (178 государств).
Все страны влечет в Интерпол стремление включиться в международную борьбу с преступностью и с его помощью приостановить или хотя бы замедлить темпы ее роста.
В прежних документах, регламентировавших деятельность Интерпола — учредительном акте 1923 г. и Временном положении 1946 г. практически не уделялось места его внутреннему устройству. Составители устава 1956 г. закрепили структурную организацию, которая формировалась под воздействием выполняемых Интерполом задач, но придали этой схеме типовую структуру ряда международных организаций, ориентируясь прежде всего на специализированные учреждения ООН. В соответствии со ст.5 Устава структура Интерпола такова: Генеральная ассамблея — высший орган Интерпола, сессии которого проводятся ежегодно;
Исполнительный комитет — административный орган с более узкими полномочиями и более узким составом участников: президент, три вице-президента и девять представителей от стран. Исполнительный комитет формируется с учетом географического принципа, в нем представлены все основные регионы мира. Заседания исполкома проводятся два раза в год.
Постоянно действующим рабочим аппаратом организации является секретариат во главе с генеральным секретарем. Институт советников в Интерполе создан для научной проработки отдельных проблем, решение по которым предстоит принять на сессии его Генеральной ассамблеи. В качестве советников приглашаются ученые и практики, имеющие авторитет в какой-либо области борьбы с преступностью.
Среди названных в ст.5 Устава есть орган, аналога которому нет в структуре других международных организаций: это национальные центральные бюро (НЦБ). Каждое государство при вступлении в Интерпол обязуется создать в своей полицейской службе собственное НЦБ. На 60-й сессии Генеральной ассамблеи Интерпола, которая проходила в Пунта-дель-Эсте (Уругвай) в 1991 г., рассматривался вопрос об изменении устава, в том числе и ст.5. В новой редакции этой статьи НЦБ выводятся из структуры Интерпола и становятся исключительно государственными органами. Но обсуждение этого новшества делегаты сессии перенесли на одну из последующих сессий, где и будет принято окончательное решение.
Вместе с секретариатом, который в ст.26 устава назван «международным центром борьбы с преступностью» и «специализированным и информационным центром», НЦБ всех стран составили единый механизм сотрудничества полиции в борьбе с преступностью как в неотложных, срочных, так и в повседневных ситуациях.
Секретариат Интерпола в этом механизме выполняет функцию международного центра системы оперативно-розыскных картотек и криминалистических учетов, в рамках которой собраны и постоянно пополняются персональные сведения о преступных группах и объединениях, действующих в межнациональных масштабах, и о совершаемых ими Противоправных деяниях. Накопление такой информации в штаб-квартире Интерпола ведется с целью ее передачи полиции.
Информация, содержание которой должны знать во всех странах, в обязательном порядке и незамедлительно рассылается им. Для этого у Интерпола имеются собственные средства это — видеосвязь, телекс и телетекст, обеспечивающие оперативные контакты и взаимодействие с полицией разных стран в «местной работе по раскрытию конкретных преступлений, розыск или преследованию «по горячим следам» преступников.
Партнерами секретариата в механизме борьбы с преступностью транснационального характера и являются НЦБ. В принятой в 1965 г. в дополнение к уставу 1956 г. «доктрине НЦБ» они определяются как «опорные пункты Интерпола на местах», то есть в государствах. А для полицейских органов своей страны НЦБ стали «национальными центрами по вопросам международного сотрудничества полиции в системе Интерпола». На последние была возложена важная и ответственная задача — представлять Интерпол в своей стране, отстаивать его интересы, добиваться от его имени активного участие полиции страны во всех начинаниях Интерпола и предпринимаемых мероприятиях, быть инициатором и проводником решений его Генеральной ассамблеи.
И все же главное назначение НЦБ — вовлекать полицейские силы страны в международную борьбу с преступностью, налаживать и поддерживать их контакты с другими НЦБ и со штаб-квартирой Интерпола, путем обеспечения постоянной готовности оперативно пропускать их «через себя», свои средства связи, как в страну, так и из нее, добиваться быстрого и качественного выполнения поступающих запросов.
В ряде стран-участниц Интерпола (Австрии, Германии, России, Франции и др.) органам полиции предписывается вступать в рабочие контакты с зарубежными органами полиции только через НЦБ. Еще в 1971 г. в специальной резолюции Генеральной ассамблеи Интерпола странам рекомендовалось в двусторонних контактах пользоваться средствами коммуникаций Интерпола напрямую «НЦБ—НЦБ».
Надо отметить, что пропускаемые ежедневно по каналам связи Интерпола потоки запросов и другой информации о преступлениях и преступниках, оперативное реагирование или исполнение их странами-участницами представляет собой повседневную неброскую часть его рабoты. Но именно она формирует его устойчивый авторитет, это определяет его место и повышает его роль в кооперации государств и их органов полиции в международной борьбе с преступностью.
В ст. 2 устава Интерпола указаны цели его деятельности:
а) обеспечивать и развивать широкое взаимное сотрудничество всех органов уголовной полиции в рамках действующего в их странах законодательства и в духе Всеобщей декларации прав человека;
б) создавать и развивать учреждения, которые могут успешно способствовать предупреждению и борьбе с общеуголовной преступностью.
Названные цели определили и две сферы приложения усилий Интерпола, которые проявляются как взаимозависимые и взаимодополняющие. Условно их можно назвать внешней и внутренней. Внешняя — способствовать взаимным прямым контактам уголовной полиции стран-участниц; внутренняя — создание в штаб-квартире организации различных подразделений и технических служб, работа которых в целом должна оправдывать уставное предназначение ее Генерального секретариата — действовать как «международный центр по борьбе с общеуголовной преступностью», а также «как специализированный и информационный центр».
В качестве первоочередной Интерпол взял на себя задачу содействовать прямому взаимному сотрудничеству органов уголовной полиции. Содержание этого понятия было определено еще на учредительном конгрессе Интерпола в Вене в 1923 г., как «непосредственные межгосударственные контакты полицейских органов по оказанию взаимной помощи, осуществляемые без участия дипломатических служб». На конгрессе 1923 г. было высказано пожелание правительствам подвести под такие контакты полиции твердую договорную базу, дабы «избавить их от субъективного усмотрения отдельных полицейских руководителей и должностных лиц». Поэтому конгресс решил «добиваться повсеместного проведения в жизнь этой предварительной договоренности путем заключения международных соглашений» (4).
Эта идея начала воплощаться только в 60-х годах в практике заключения межправительственных соглашений об оказании ведомственной (административной) уголовно-полицейской помощи. Такие соглашения стали связывать страны, имеющие общие границы. Они дали возможность ускорить и упростить прямые контакты их уголовной полиции при решении вопросов по конкретным преступлениям и дорожно-транспортным происшествиям, затрагивающим их интересы. Соглашения об оказании международной ведомственной помощи получили распространение сначала только в Западной Европе. Недавно к практике их заключения обратились и страны, входившие ранее в состав Советского Союза. И все-таки на сегодня практика межведомственных соглашений по борьбе с преступностью не стала повсеместной.
Следует отметить, что в таких странах, как Австрия, ФРГ практика заключения межведомственных соглашений основана на внутригосударственном законе, раскрывающем понятие ведомственной помощи, ее цели и пределы, условия и порядок ее оказания. В комментарии к австрийскому закону об оказании ведомственной помощи прямо указано, что он предназначен обеспечить запросы, вытекающие из участия полиции Австрии в работе Интерпола (5).
В 1975 г. 44-я сессия Генеральной ассамблеи Интерпола призвала полицейские службы «привлечь внимание своих правительств к преимуществам заключения международных договоров о прямом полицейском сотрудничестве, особенно между граничащими странами». Тогда же был подготовлен типовой проект такого договора, который и одобрен сессией Интерпола в качестве модели (6).
В работе Интерпола решающую роль играют НЦБ, функциональную характеристику которых, их истинное место в международном сотрудничестве полиции необходимо раскрыть. В 1965 г. в дополнении к уставу (уже упоминавшейся выше доктрине) НЦБ были названы «национальными центрами стран по вопросам международного сотрудничества органов полиции в системе Интерпола». Для каждой из стран они стали службой, через которую ее полиция получила возможность оперативно запрашивать помощь и получать ее от своих коллег по сотрудничеству в борьбе с преступностью. Для Интерпола НЦБ стали связующими звеньями с полицией стран-членов, его опорными пунктами в поддержании такого сотрудничества в целом.
В своей стране бюро поддерживает связь с различными национальными учреждениями, такими как суд, прокуратура, таможенные и иммиграционные службы, а на международном уровне — с НЦБ других стран и с Генеральным секретариатом. От имени полиции своей страны национальные центральные бюро обращаются в Генеральный секретариат (или непосредственно в НЦБ другой страны) с различными просьбами и сами, в свою очередь, организуют у себя в стране исполнение их просьб.
Каждое НЦБ стоит на страже интересов своей страны. В странах, где НЦБ функционирует в верхнем звене полицейской иерархии — аппарате министерства внутренних дел (например, в Российской Федерации, в большинстве других стран мира) или же в составе министерства юстиции (например, в США), оно поручает это исполнителям — подчиненным полицейским инстанциям. Там же, где НЦБ наделено более ограниченной административной компетенцией, оно переадресует запросы Интерпола непосредственным исполнителям в виде просьбы, хотя и идущей как бы «сверху».
«Интерпольские каналы» передачи и получения просьб и информации при расследовании уголовных дел или просьб о выдаче преступника с предварительным его розыском признаны рядом международных конвенций (7), а законодательством некоторых стран-членов рекомендованы для использования также органами суда и прокуратуры.