Союза и национального права

Лекция V. Соотношение права Европейского

Римским договором 1957 г., которым было учреждено ЕЭС, в ряде статей государства делегировали часть национальной компетенции органам ЕЭС. Такова была воля государств — участников Договора. Прежде всего это относилось к таким сферам экономики, как перемещение товаров; перемещение рабочих рук; размещение и предоставление услуг; меры по обеспечению справедливой конкуренции.

Но, конечно же, эти сферы нельзя отделить от национальной экономики, особенно в части, относящейся к правопорядку, где правовые нормы находятся в относительной внутренней и внешней гармонии.

В целом в силу правового регионального сосуществования национальные правопорядки находились между собой в требуемом соотношении. Но когда высшие политические круги договорились оедином Общем рынке (ОР), возник вопрос: каким образом правопорядки привести в новое соответствие?

Первоначальная логика состояла в том, что при наличии доброй воли в государствах-участниках решения, принятые на уровне ЕЭС, будет не столь уж сложно адаптировать на национальный уровень. Тем более, что конституционное право стран-участниц предусматривало примат права международного над внутренним и национальные суды могли непосредственно использовать правовую норму международного акта.

Если бы руководители «шестерки» стали каждое свое решение оформлять в виде международного договора, то особых проблем не возникло бы. Однако же вспомним международное право договоров: сколько процедур надо было пройти документу (нередко включая ратификацию в национальном парламенте), чтобы приобрести статус договора. Такой метод работы не подходил для динамичной деятельности.

Тогда применили иной метод: СМ и ЕК могут издавать акты- постановления, директивы и решения, обязательные к исполнению на территории ЕЭС.

Разработчики Договора 1957 г. понимали, что их метод- это серьезная правовая новация, с которой на национальном уровне могли и не согласиться. И поэтому формулировки Договора о праве принимать упомянутые акты сопровождаются положениями о том, что последние должны соответствовать как Договору, так и основным принципам права и конституционным традициям, общим для всех государств - членов ЕЭС (о чем речь шла выше). Оставался, однако, вопрос о том, кто будет определять это соответствие и нести ответственность за развитие правопорядка ЕЭС. Такая обязанность была возложена на Суд Сообщества.

Не имея обширной нормативной базы, Суд должен был определить (или интуитивно нащупать) свой метод работы. Проблема толкования учредительных и принимаемых документов Судом усугублялась установлением девяти официальных языков. Все они равноправны, но... между ними не может быть абсолютного смыслового соответствия. А уже в этом заключена предпосылка того, что судьи не могли с уверенностью опираться на формулировки текстов любого документа. Их должны были больше интересовать цель и общий смысл последнего... Как отмечал судья лорд Деннинг в деле Булмер против Боллинджера (1974): «...договор о ЕЭС- это отнюдь не обычный договор, к которому мы привыкли. Он заложил основные принципы. Он выражает цель и идею... Но ему не хватает точности»[21].

И, соответственно. Суду ЕС приходилось все чаще решать дела, руководствуясь не столько буквой правовой нормы, сколько ее духом и общим смыслом.

В одном случае Суд, ссылаясь на положения ст. 86 Римского договора, говорит о его «духе, общей сути и формулировке... так же как о системе и целях Договора» [22].

В другом - в деле, когда пришлось дать заключение по постановлениям ЕК, касающимся социальных вопросов, - Суд заявил, что «решение настоящего вопроса... может быть найдено путем толкования этих постановлений в свете целей статей 48-52 Договора»[23].

Толкование документов и вынесение решений по делам на основе правосознания было далеко не исчерпывающей и не единственной функцией СЕС. В этом вопросе он мог, по крайней мере, ссылаться на статьи Римского договора.

Сложнее обстояло дело с другим, возможно, более важным вопросом. Римский договор наделил органы ЕЭС «законодательной» функцией, предоставив СМ и ЕК право издавать постановления, директивы и решения, но не предусмотрел механизма их реализации. А ведь эти нормативные акты должны были действовать в рамках правопорядков государств - членов ЕЭС, где, кстати, отнюдь не прекращался собственный нормотворческий процесс.

Широкая общественность и даже специалисты не предполагали, что министры или международные чиновники ЕК, собираясь на заседание Совета ЕЭС, смогут издавать нормативные акты, сила которых будет выше национальных законов. Но именно так и получилось, хотя и не сразу, а в силу жизненных обстоятельств: ЕЭС не могло бы работать эффективно, если бы каждое решение ЕК проходило длительное обсуждение в национальных парламентах государств - членов ЕЭС.

Сила и даже мудрость организаторов ЕЭС заключается в том, что они смогли придать ЕЭС наднациональный характер, превратив его в единый механизм (что помогло ему выжить, несмотря на пророчества многих критиков в СССР и социалистических странах о близкой кончине Общего рынка (ЕЭС)).

Именно Суд призван был обеспечить примат права ЕЭС над национальным правом государств-членов. Причем если вначале право ЕЭС, основанное на международном договоре, было по своей сути международным, то нормативные акты СМ, ЕК и самого СЕС таковыми уже не являлись. Эти акты использовали правовую привычку обществ стран «шестерки» признавать примат международного права над национальным, подчиняться судебной инстанции, считать ее всегда правой. Это и дало возможность достичь того, что нормывспомогательных источников права, каковыми официально и сегодня числятся постановления, директивы и решения, удалось поставить над основными - национальными законами, в том числе конституциями стран ЕС.

И именно в силу очень большой важности этих норм мы не стали их причислять к вспомогательным (второстепенным) в лекции об источниках права ЕС.

Суд весьма скоро осознал, что если ЕЭС хочет быть работоспособным, ему надо преодолеть национальную ограниченность. В этом направлении и осуществлялись его усилия. Суд Сообществ как юридический инструмент был очень профессионально использован в сложной экономической и политической игре.

Впервые СЕС заявил о своей позиции в 1963 г. при рассмотрении дела Van Gend en Loos, когда было объявлено, что «Сообщество представляет новый правопорядок в международном праве». Ссылка на международное право была сделана для большей убедительности, поскольку дальше указывается на то, что в «интересах этого» (международного. - Ю. И.) правопорядка «государства ограничили свои суверенные права».

Почти сразу, в 1964 г., Суду ЕС представилась возможность продвинуться далее. Итальянский суд, слушая дело Costa v. ENEL, подал в Суд ЕС запрос о взаимоотношении права ЕЭС и права национального. Суд ЕС, сделав ссылку на упомянутое дело Van Gend en Loos об ограничении национальными государствами своих суверенных прав, заявил, что «...из этого ограничения вытекает, что последующие односторонние законы, несовместимые с целями Сообщества, не могут превалировать»[24].

Итальянский суд принял эту точку зрения СЕС к исполнению, национальные суды других стран - к сведению. А СЕС получил плацдарм для дальнейшего наступления на национальный суверенитет.

Немногим позже, в 1970 г., в деле «Internationale Handelsgesellschaft GmbH», в котором речь шла о конфликте между постановлением ЕК и положениями Германской Конституции об основных правах гражданина, СЕС предстояло решить, какой акт имеет преимущественную силу. Причем национальный суд Германии занял весьма умеренную позицию: он не ставил под сомнение юридическую силу акта ЕЭС, но полагал, что конституционные права немецких граждан не могут быть отменены.

При рассмотрении дела Суд сделал заявление, чтоникакой акт ЕЭС не может быть отменен национальным законом.

По делу «Frontini» против «Fragd» СЕС уточнил и подтвердил свою позицию: в любом случае, идет ли речь о положениях Римского договора, акта ЕЭС или соглашениях ЕЭС с третьей стороной, положения этих документов имеют преимущественную силу перед национальными законами. Причем не имело значения, были ли эти законы приняты до или после указанных актов ЕЭС. Примат права ЕЭС над национальным законодательством был утвержден!

Иными словами, восторжествовала не буква, а дух (нечто неосязаемое) этого Договора. Правда, ст. 189 Договора предусматривает, что постановления «имеют обязательную силу» и «применяются непосредственно во всех государствах-членах», но там не сказано ничего о случаях коллизии с национальным законом.

В Договоре есть еще одна важная ст. 5, на которую охотно ссылался СЕС. Согласно этой статье государства должны воздерживаться от принятия мер, которые могут затруднить достижение целей Договора. СЕС взял на себя роль защитника этих «целей» и толкователя Договора.

Конечно, было бы неверным предполагать, что решения СЕС о превосходстве актов ЕЭС сразу и безоговорочно будут восприняты национальными судами. Суды, особенно Германии и Италии, делали оговорки о неприменимости положений документов ЕЭС, если последние ущемляли каким-то образом права человека в их государствах.

В этом случае в дело вступала ЕК, которая по Римскому договору (ст. 169) наделена правом и механизмом проведения в жизнь решений ЕЭС на территориях государств-членов.

Еще сложнее обстояло дело с Великобританией, где государственное право имеет ряд особенностей. И прежде всего там нет конституционного положения о том, что международные договоры (в нашем случае Римский договор) имеют преимущества перед национальным законом. Принятый Великобританией международный договор не может иметь прямого действия. Необходим специальный акт Британского Парламента, придающий этому договору обязательную силу на территории Великобритании, либо Парламент издает внутренний закон для исполнения международного договора.

К тому же судебная система Великобритании, основанная и веками работавшая на собственном прецеденте, не могла быстро перестроиться. Лишь в 70-х гг. в связи с этим Парламент принял два значимых акта. Первым, в 1972 г., который назывался Актом о Европейском Сообществе, Римский договор был инкорпорирован в систему законов Великобритании, вторым - Акт о Европейском Сообществе (дополнение) 1976 г. - частью права Великобритании стал Единый Европейский Акт (ЕЕА).

Лишь после 1986 г. можно говорить о том, что в Великобритании наконец признан примат норм права ЕЭС.

В 1991 г. при слушаниях в Палате лордов (высшей судебной инстанции Великобритании) о деле СЕС «Factortame Ltd. v. Secretary of State for Transport» был сделан совершенно определенный вывод, согласно которому нормы ЕЭС, «имеющие прямое действие», должны иметь преимущество перед конфликтующими нормами внутреннего закона, поскольку если нормы ЕЭС не будут автоматически вступать в силу, то никогда не достичь единого правопорядка в рамках ЕЭС.

Можно констатировать, что к настоящему времени, т. е. спустя четыре десятилетия от начала борьбы СЕС за новый европейский правопорядок, никто в ЕС не ставит под сомнение примат законодательства ЕС над национальным.

Прямое действие актов ЕС (ЕЭС) заслуживает отдельного рассмотрения. Связано это с тем, что только обеспечив прямое действие этих актов на всей территории ЕЭС, можно было рассчитывать на реализацию поставленных целей: перейти от элементарного экономического объединения стран «шестерки» в строго ограниченных сферах к всеобъемлющему объединению западноевропейских стран в единый комплекс - ЕС.

В Римском договоре значилось (ст. 189), что постановления имеют прямое действие. Именно постановления, но СЕС раздвинул пределы действия этой нормы на другие акты ЕЭС, и в первую очередь на сам Римский договор.

Началось это в 1963 г. с уже упомянутого дела Van Gend en Loos, в котором фирма, именем которой названо дело, предъявила иск к правительству Нидерландов в связи с тем, что последнее якобы установило незаконные повышенные таможенные пошлины. Незаконные потому, что ст. 12 Договора о ЕЭС предписывает государствам-членам «воздерживаться от установления новых таможенных пошлин». Существенным здесь было определить как степень законности действий правительства Нидерландов, так и - что более важно - правомерность обращения фирмы в СЕС.

СЕС вынес следующее определение: «Статья 12... устанавливает ясное и безусловное запрещение, которое является не обязательством действовать, а обязательством не действовать. Это обязательство не дает возможности государствам-членам ставить следование ему в зависимость от позитивной нормы внутреннего права. Это запрещение по существу вполне подходит для того, чтобы оказывать прямое действие в отношениях между государствами-членами и их гражданами»[25].

Здесь надо иметь в виду, что СЕС занял позицию, противоположную позиции правительств Нидерландов и других государств - членов ЕЭС, по мнению которых дела подобного рода не дают возможность юридическим и физическим лицам отстаивать свои права как в национальных судах, так и непосредственно в СЕС. Таким толкованием СЕС как бы повернул действие норм Договора о ЕЭС (и других актов ЕЭС) дополнительно к вертикальной плоскости (органы ЕЭС - национальные органы - граждане) в плоскость горизонтальную (нормы ЕЭС - граждане, юридические лица).

Отмеченное выше означало признание права отдельных лиц, в том числе юридических, ссылаться на нормы ЕЭС в своих отношениях с государственными органами. Но как быть в делах, касающихся самих этих лиц? Действуют ли между ними непосредственно нормы ЕЭС? В удобном случае СЕС и на этот вопрос ответил положительно.

В 1975 г. он рассматривал дело мадам Дефренн против авиакомпании «Сабена». Работавшая стюардессой Дефренн, ссылаясь на ст. 119 Договора о ЕЭС, требовала для себя такую же зарплату, как у стюардов. Другими словами, она выступила за равенство, против дискриминации по признаку пола.

В решении по этому делу СЕС указал, что положения ст. 119 имеют прямое действие в отношении всех соглашений, заключаемых в ЕЭС, независимо от того, являются ли они коллективными договорами о труде или контрактами между индивидами.

Если относительно прямого действия постановлений Договор о ЕЭС содержал конкретную норму, то относительно директив в нем было зафиксировано следующее (ст. 189): «Директива является обязательной для государств-членов в смысле достижения необходимого результата, но за национальными властями остается выбор форм и методов».

Как видим, прямое действие директивы здесь не только не закреплено, но напротив, указывается, что ее имплиментация - дело национальных органов каждого государства.

Сошлемся в связи с этим на рассмотренное в 1970 г. дело Grad v. Jinanzamt Traunstein[26], no которому Суд ЕС вынес следующее заключение:

«В том случае, если положения Директивы представляются... безусловными и достаточно точными, эти положения могут, при отсутствии мер имплиментации, принятых в предусмотренный период, быть использованы вместо положений национальных, которые не соответствуют Директиве, или в той степени, в какой эти положения определяют права, которые индивиды могут применить против государства».

В пояснении к этому СЕС пошел дальше, отметив, что и положения решений также могут быть прямого действия. В приведенной выше формулировке, мы не можем не видеть попытки СЕС сохранить формальное следование букве Договора, поскольку прямое действие якобы возникает лишь в случае, если отсутствуют меры имплиментации, «принятые в предусмотренный период». Иными словами, если государства вовремя предпримут указанные действия, то прямого действия не будет.

Всегда ли можно успеть принять внутри государства необходимые меры и достаточно определенно понять волю авторов директивы (решения)? Возникает невольное желание идти упрощенным путём: следовать букве акта ЕЭС, а если позиции разошлись- полагаться на действия органов ЕЭС, того же СЕС.

Интересно то, что СЕС проявлял достаточную гибкость, когда необходимо было решать конкретные случаи.

Так, в 1979 г. ему пришлось разбирать дело некоего итальянского гражданина Ратти, фирма которого специализировалась на продаже растворителей и лаков в Италии. ЕК приняла две директивы относительно упаковки и маркировки этих продуктов. Ратти последовал этим директивам, которые, однако, не были применены в Италии, но еще, правда, не истек срок, установленный для этого. А значит, упаковка и маркировка его продуктов перестали соответствовать итальянскому закону. Его товар был снят с продажи и он, естественно, понес убытки. К моменту рассмотрения дела срок имплиментации директивы, касающейся растворителей, истек. Меры в Италии по ее имплиментации приняты не были. СЕС постановил возместить господину Ратти ущерб в связи с непродажей растворителей. Что же касается лаков, то срок имплиментации соответствующей директивы еще не наступил. СЕС в этой части иска Ратти не удовлетворил, предполагая, по крайней мере теоретически, что итальянская сторона все-таки примет меры по имплиментации директивы в установленные сроки[27] .

Что касается международных соглашений, стороной в которых выступало ЕЭС, то позицию СЕС нельзя признать последовательной. Пожалуй, лишь в одном случае, когда слушалось дело Международной фруктовой компании (1972)[28], СЕС определенно высказался, что положения договора о ГАТТ не имеют прямого действия в рамках ЕЭС. В других случаях СЕС не был столь определен, предпочитая давать оценку международному соглашению в зависимости от конкретного случая. И это понятно, поскольку механизмы реализации таких соглашений находятся в отдельных государствах, да и странным было бы с правовой точки зрения признать, что примат международного права над внутренним (что в ЕС в общем не отрицается) предполагает прямое действие международной нормы во внутреннем правопорядке. Такое действие имеют лишь нормы международных актов, заключенных в соответствии с процедурами ЕС, о чем будет сказано ниже.

В заключение лекции представляется целесообразным проиллюстрировать сложившуюся практику Суда ЕС на примере конкретного дела, чтобы лучше понять как процедуру взаимодействия национальных судебных систем с судебной системой ЕС, так и позицию СЕС относительно прямого действия норм ЕЭС.

В 1988 г. британский парламент под нажимом рыбаков принял Акт о торговом плавании. В одном из его разделов судам иностранных государств, в том числе стран ЕЭС запрещался лов рыбы в экономической зоне Великобритании сверх установленной квоты. Запрещение касалось также судов под английским флагом, арендованных иностранцами.

Акт был направлен в основном против Испании, которая, вступив поздно в ЕЭС, оказалась обделенной в отношении квоты отлова рыбы в водах под британской юрисдикцией. Испанцы, чтобы обойти это ограничение, стали арендовать английские рыболовные суда либо регистрировать свои суда под британским флагом.

ЕК поставила под сомнение упомянутый Акт британского парламента, а фирма «Фактортэйм», связанная с операциями испанских рыбаков, обратилась в английский суд. В своем исковом заявлении она отмечала, что этот Акт нарушил ряд положений Римского договора, в частности ст. 7, 52, 58 и 221.

Другой стороной в суде был государственный секретарь Великобритании по транспорту.

Поскольку дело оказалось непростым и затягивалось, фирма запросила Суд (первой инстанции) приостановить действие Акта в части, ограничивающей права испанских рыбаков: не имея возможности вести лов рыбы, они терпели убытки.

Госсекретарь, естественно, высказал возражение, так как приостановка действия Акта ущемляла интересы английской стороны. К тому же, как он считал. Суд первой инстанции не вправе приостанавливать действие Акта парламента.

Суд ЕС, выслушав стороны, вынес решение: действие Акта приостановить и запросить мнение Верховного суда Великобритании. Уже само это решение было для английского суда крайне необычным, поскольку общая традиция английской правовой системы ставит решение британского парламента превыше всего.

Без рассмотрения дела Верховный суд, ссылаясь на то, что ст. 177 Договора о ЕЭС не предусматривает возможности временной приостановки дела, переадресовал вопрос в СЕС.

В свою очередь, госсекретарь сделал запрос в Палату лордов: может ли английский суд в подобном деле выносить решение об отсрочке исполнения решения парламента.

Палата лордов пришла к заключению, что по английскому закону суд не может приостанавливать акт парламента. Вместе с тем, ссылаясь на ту же самую ст. 177 Договора о ЕЭС, Палата лордов направила свой запрос в Суд ЕС: имеет ли право национальный суд в соответствии с правом ЕЭС приостанавливать слушание дела, если по национальному закону у него такой возможности нет. Итак, перед СЕС были, по сути, поставлены два вопроса:

- может ли национальный суд приостанавливать слушания дела, если речь идет о применении норм ЕЭС;

— следует ли руководствоваться упомянутым Актом британского парламента или к этому делу применимы нормы ЕЭС.

Суд ЕС обратил внимание на то, что почти аналогичный прецедент имел место в 1979 г. при слушании дела «Симменталь СПА против Комиссии» и с учетом этого сделал следующее заключение: нельзя ставить под сомнение приоритетную обязательную силу норм ЕЭС. Они имеют прямое действие. Если национальный акт им противоречит, он должен быть отменен. Национальные суды, отмечалось далее, должны обеспечить и защитить права индивидов, вытекающие из такого прямого действия норм ЕЭС.

Из сказанного следовало, что национальный суд должен был не откладывать дело, а решить его по существу сразу, как того требуют нормы ЕЭС, включая Договор о ЕЭС.

Более того, данное решение Суда ЕС определенно превращало национальные суды в механизм реализации права ЕЭС. Суд ЕС, таким образом, обрел те «приводные ремни», которых ему до сих пор не хватало. Характерно, что это решение не вызвало протестов на национальном уровне, в том числе в Великобритании.