Поняття муніципального права України

Основи муніципального права України

Поняття муніципального права України; поняття і ознаки місцевого самоврядування; система, органи і посадові особи місцевого самоврядування; матеріально-фінансова основа місцевого самоврядування; організаційно-правова основа місцевого самоврядування; порядок формування, організація роботи органів і посадових осіб місцевого самоврядування; гарантії місцевого самоврядування; особливості здійснення місцевого самоврядування у місті Києві; особливості правового статусу місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим.

Муніципальне право — це система норм, які регулюють суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування та інші тісно пов'язані з ними суспільні відносини. Тому можна ствер­джувати, що муніципальне право стосується, насамперед, без­посередньої і представницької місцевої (локальної) влади, а отже, воно належить до групи публічних галузей права. Звідси муніципальне право найбільш тісно пов'язане з конституційним, адміністративним, фінансовим та іншими галузями. Загалом, конституційне право є найбільш важливим підґрунтям для ство­рення і функціонування муніципального права.

Відразу хотілося б зазначити, що термін «муніципальне пра­во* не зовсім точно відображає предмет регулювання і охорони, оскільки, як уже зазначалося, норми цієї галузі спрямовані, на­самперед, на місцеве самоврядування. Окрім цього, Конституція і законодавчі акти України не використовують термін «муніци­палітет». Він є нетрадиційним для нашої юридичної науки і

282

Глава 8

Основи муніципального права України

283

практики. Але приблизно аналогічні зауваження можуть бути висунуті й щодо термінів «комунальне право», «право місцевого самоврядування» тощо.

Разом із тим, у більшості національних правових систем світу використовується саме термін «муніципальне право», а тому він дедалі більше поширюється і в нашій правовій системі.

Отже, предметом муніципального права є суспільні відноси­ни, пов'язані з організацією і функціонуванням місцевого само­врядування як самостійного та відносно відокремленого виду публічної локальної влади в системі народовладдя в межах пев­них адміністративно-територіальних одиниць.

Муніципальне право належить до групи публічних галузей права. Його норми регулюють і охороняють, насамперед, відно­сини влади, пріоритетними серед яких є зобов'язаня. Отже, ме­тодом муніципального права є загальне зобов'язання, для яко­го характерна імперативність, тобто підпорядкованість однієї зі сторін правових відносин¹ Разом із тим, диспозитивний метод, під яким розуміють юридичну рівність сторін, може застосову ватися у відносинах суміжних або дуже близьких до чисто муніципальних, наприклад у договірних відносинах органів і посадових осіб місцевого самоврядування з іншими юридични­ми і фізичними особами.

Надзвичайно важливим методом у системі муніципального права є метод децентралізації (передачі) владних повноважень від держави до територіальної громади як інституту громадянсь­кого суспільства. Безперечно, що він використовується спільно з методами централізації, координації і субординації тощо.

Джерела муніципального права — це правові акти, які спрямовані на врегулювання та охорону місцевого самовряду­вання. До них належать:

- Конституція України (пріоритетне джерело);

- Закони України: «Про місцеве самоврядування в Україні»
від 21 травня 1997 р., «Про столицю України — місто-герой Київ»
від 15 січня 1999 р. тощо;

¹ У такому разі йдеться про імперативні правові норми. Вони поши­рені в національному законодавстві і містять чітко визначені правила по­ведінки, категоричні принципи (докладніше див.: Юридична енциклопе­дія, 1999 - Т 2. - С 664.

- нормативно-правові акти суб'єктів системи місцевого са­
моврядування (акти місцевих референдумів, статути, регламен­
ти відповідних рад).

- міжнародно-правові акти в галузі місцевого самоврядуван­
ня, наприклад Європейська хартія місцевого самоврядування,
прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 р.

- нормативно-правові договори за участю суб'єктів системи
місцевого самоврядування.

Систему муніципального права утворюють його норми, принципи та інститути. Муніципально-правові норми є первин­ними елементами системи муніципального права. їх класифі­кують залежно від різних якостей, наприклад за юридичною силою (конституційні, законодавчі, підзаконні, норми міжнарод но-правових актів). Муніципально-правові принципи — це найбільш загальні правила поведінки, що відображають його сутність і соціальне призначення. Муніципально-правові інститути розуміють як групи правових норм і принципів, що регулюють однорідні групи муніципальних відносин. Наприк­лад, інститут комунальної власності, органів самоорганізації населення тощо.

На підставі муніципально-правових норм і принципів вини кають муніципально-правові відносини, під якими розуміють відносини між двома і більше суб'єктами, які наділяються взаєм­ними правами й обов'язками щодо здійснення муніципальної влади.

Важливо також підкреслити, що муніципальне право роз­глядається не тільки як галузь права та законодавства, а й як юридична наука та навчальна дисципліна.

§ 2. Поняття і ознаки

місцевого самоврядування

Відповідно до законодавства, місцеве самоврядування в Україні — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів Ук­раїни.

284

Глава 8

Основи муніципального права України

285

Під територіальною громадою розуміють жителів, які об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиниця­ми, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Під органами місцевого само­врядування розуміють структурно-організовані колективи службовців (або одного службовця), що наділяються владою в системі місцевого самоврядування для реалізації владних рішень, а під посадовими особами місцевого самоврядування — осіб, які працюють в органах місцевого самоврядування, мають відповідні посадові повноваження у здійсненні організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій і отримують заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними гро­мадами сіл, селищ, міст як безпосередньо (наприклад, шляхом місцевого референдуму, загальних зборів), так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні й обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст

Громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переко­нань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовни­ми чи іншими ознаками забороняються.

Місцеве самоврядування в Україні здійснюється за принци­пами: а) народовладдя; б) законності; в) гласності; г) колегіаль­ності; ґ) поєднання місцевих і державних інтересів; д) вибор­ності; є) правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених законодав­ством; є) підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів і посадових осіб; ж) державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; з) судового захисту прав місцевого самоврядування.

Правовий статус місцевого самоврядування в Україні ви­значається Конституцією України, Законом України «Про

місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. та іншими законами, які не повинні суперечити положенням зга­даного законодавчого акта. Правовий статус місцевого самовря­дування в містах Києві та Севастополі, а також в Автономній Республіці Крим визначається Конституцією України та вище­згаданим Законом з особливостями, передбаченими законами про міста Київ і Севастополь¹.

§ 3. Система, органи і посадові особи місцевого самоврядування

Система місцевого самоврядування включає:

- територіальну громаду;

- сільську, селищну, міську раду;

- сільського, селищного, міського голову;

- виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

- районні й обласні ради, що представляють спільні інтереси
територіальних громад сіл, селищ, міст;

- органи самоорганізації населення.

У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи й обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.

Первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову. Добровільні територіальні громади об'єднуються за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна. Вихід зі складу сільської громади здійснюється за рішенням референ-

¹ Див.: Хрестоматія з правознавства. — С. 294—309.

286

Глава 8

Основи муніципального права України

287

думу відповідної територіальної громади. У містах з районним поділом територіальні громади районів у містах діють як суб'єк­ти права власності.

Місцевий референдум є формою прийняття територіальною громадою рішень із питань, що належать до відання місцевого самоврядування, шляхом прямого голосування. Предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією України та іншими законами до відання місцевого самоврядування. На місцевий референдум не можуть бути винесені питання, віднесені законом до відання органів держав­ної влади. Рішення, прийняті місцевим референдумом, є обо­в'язковими для виконання на відповідній території. Поря­док призначення та проведення місцевого референдуму, а та­кож перелік питань, що вирішуються виключно референдумом, визначаються законом про референдуми.

Загальні збори громадян за місцем проживання є зібранням усіх або частини жителів села (сіл), селища, міста для вирішення питань місцевого значення. Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльнос­ті. Порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом і статутом територіальної громади.

Члени територіальної громади мають право ініціювати роз­гляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування. Порядок вне­сення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається пред­ставницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади. Місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов'язковому розгля­ду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи. Рішення ради, прийняте з питання, внесеного на її розгляд шляхом місцевої ініціативи, обнародується в порядку, встановленому представницьким ор­ганом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади.

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самовря­дування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження

місцевого самоврядування, визначені Конституцією України та іншими законами. Тобто сільські, селищні, міські ради є пред­ставницькими органами місцевого самоврядування. Під останнім слід розуміти виборний орган (раду), який складаєть­ся з депутатів і відповідно до закону наділяється правом пред ставляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.

Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядуван­ня, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, район­них у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Загалом, під виконавчим органом ради мають на увазі органи, які створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування в межах, виз­начених згаданим законодавством. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними та підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегова­них їм повноважень органів виконавчої влади ще й підконтроль­ними відповідним органам виконавчої влади.

Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Він обирається відповідною територіальною гро­мадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки в поряд­ку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях. Він не може бути депутатом будь-якої ради, не може суміщати свою службову діяльність з іншою поса­дою, в тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої роботи у позаробочий час), не може займати­ся підприємницькою діяльністю й одержувати від цього прибу­ток. На нього поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законодавством про статус депутатів рад.

288

Глава 8

Основи муніципального права України

289

Територіальна громада має право проводити громадські слу­хання, тобто зустрічатися з депутатами відповідної ради та по­садовими особами місцевого самоврядування, під час яких чле­ни територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушу­вати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання провадяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, що вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого само­врядування. Порядок організації громадських слухань визна­чається статутом територіальної громади.

Органи місцевого самоврядування з метою більш ефектив­ного здійснення своїх повноважень, захисту прав та інтересів територіальних громад можуть об'єднуватися в асоціації та інші форми добровільних об'єднань, які підлягають реєстрації відповідно до законодавства в органах Міністерства юстиції України. Органи місцевого самоврядування та їх асоціації мо­жуть входити до відповідних міжнародних асоціацій, інших добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування. Асоціаціям та іншим добровільним об'єднанням органів місцевого самоврядування не можуть передаватися повноважен­ня органів місцевого самоврядування.

§ 4.Матеріально-фіїїансова основамісцевого самоврядування

Матеріальною та фінансовою основою місцевого самовря­дування є рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, позабюджетні цільові (у тому числі валютні) та інші кошти, зем­ля, природні ресурси, що є у комунальній власності територі­альних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні район­них і обласних рад.

Рішення про наділення міських рад правами стосовно управління майном і фінансовими ресурсами, що є у власності територіальних громад районів у містах, приймається на місцевих референдумах відповідних районних у містах громад.

- Від імені і в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

Територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах валежить право комунальної власності. При цьому під правом комунальної власності розуміють право територіальної грома­ди володіти, доцільно, економно й ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого са­моврядування. Право комунальної власності поширюється на рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кош­ти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі на банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежилі приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а також кош­ти, отримані від їх відчуження.

Підставою для набуття права комунальної власності є пере­дача майна і майнових прав територіальним громадам безоплат­но державою та іншими суб'єктами права власності, а також створення і придбання майна органами місцевого самоврядуван­ня в порядку, встановленому законом.

Територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах без­посередньо або через органи місцевого самоврядування можуть об'єднувати на договірних засадах на праві спільної власності об'єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій і створювати для цього відповідні органи та служби.

Районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, щ, міст здійснюють управління об'єктами їхньої спільної аіасності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.

Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпоряджен-