Принципы построения и порядок функционирования электронной системы государственных закупок
Хотя новые порядки и изменяют сознание людей, надлежит стараться, чтобы в своем изменении порядки сохраняли как можно больше от старого.
Итальянский политический деятель, писатель и историкНикколо ди Бернардо Макиавелли
Важнейшее условие эффективного осуществления торгов для государственных нужд – открытость. Это условие определяет выбор Интернета в качестве коммуникативной среды для проведения электронных торгов. Следует отметить, что в многочисленных материалах Всемирного банка по организации конкурсных торгов другие варианты решения не упоминаются.
Ядром электронной системы государственных закупок является сервер закупок, на который возлагается роль организатора взаимодействия между участниками торгов (государственными заказчиками и их поставщиками) и конкурсной комиссией. Сервер должен обеспечивать полное информационное обслуживание процесса торгов.
ПО сервера, благодаря современным методам защиты, гарантирует полное соблюдение всех условий конкурса, исключая их умышленное или неумышленное нарушение. На сервере протоколируются и хранятся в БД все документы, сформированные в процессе взаимодействия участников торгов и комиссии, которые могут обеспечить, в дальнейшем, разрешение любого спорного вопроса. Протоколируются, в том числе, и нарушения условий конкурса, совершённые участниками или конкурсной комиссией (например, задержки с ответами на вопросы конкурсантов).
На сервере государственных закупок размещаются тексты законодательных актов и ведомственных инструкций, регламентирующих государственные закупки.
Традиционные печатные («бумажные») объявления о торгах останутся в ближайшее время вполне допустимыми и даже желательными, однако в каждом из них обязательно должна будет указываться ссылка на первичное объявление в Интернете.
Пример. В российском Интернете уже функционируют сайты, обслуживающие торги для государственных нужд. Прежде всего, следует упомянуть интернет-версию газеты «Конкурсные торги» (http://www.gostorgi.ru), которая издается Федеральным центром проектного финансирования. Газета предоставляет дополнительный платный сервис: подписку на тематические подборки объявлений об организации торгов, получение объявлений по мере их появления в редакции, до бумажной публикации. Возможно знакомство с результатами прошедших конкурсов: победителями, суммами контрактов; интервью с участниками торгов.
Принципы построения и порядок функционирования электронной системы государственных закупок рассмотрим на основе предусмотренного российским законодательством одноэтапного открытого конкурса по закупке товаров для государственных нужд без предварительного квалификационного отбора поставщиков.
На первом этапе учреждения и организации – получатели бюджетных средств создают заявки в электронной системе закупок, выбирая товарную категорию, описывая товар в существующих наборах характеристик, указывая требуемый срок поставки, бюджетную статью, необходимое количество и ориентировочную цену.
Получатель бюджетных средств подает заявку в общий реестр нужд (рис. 39), где она может быть обработана контролирующими подразделениями распорядителя бюджетных средств, которым подчинен получатель бюджетных средств.
Рис. 39. Реестр нужд в системе «ПАРУС Госзакупки»
Заявки, находящиеся в реестре нужд проходят предварительную обработку. Основное действие, проводимое с заявками – консолидация, или объединение нескольких заявок одной товарной категории в единую (консолидированную) заявку по определенным параметрам (товарным и временным характеристикам, бюджетным статьям и т.д.). Также над заявками могут производиться следующие действия:
- замена номенклатуры – замена товарной номенклатуры или характеристик одной или нескольких заявок для приведения заявок к единому виду;
- аннулирование – отклонение заявки от участия в закупках;
- визирование заявки – поэтапное утверждение заявки уполномоченными ответственными работниками заказчика и передача ее на следующий уровень обработки.
После обработки и утверждения заявки она передается в реестр закупок и оформляется в лот для проведения торгов. Лоты размещаются в реестре закупок, где с ними работает аналитик государственного заказчика. В реестре закупок происходит привязка лотов к определенной закупке, т.е. формируется закупочная спецификация. На основании имеющихся лотов создается календарь конкурсных торгов. Лот не может рассматриваться на нескольких конкурсах, однако на одном конкурсе может быть рассмотрено несколько лотов.
Далее начинается процедура конкурсных торгов, осуществляется приглашение к участию в торгах (рис. 40).
Организаторы конкурса размещают объявление о проведении конкурсных торгов на официальном сервере государственных закупок и в СМИ. Приглашение может также рассылаться адресно поставщикам, зарегистрированным в БД поставщиков. БД пополняется в ходе проведения торгов.
Рис. 40. Приглашение к участию в торгах
Далее поставщики регистрируются на выбранный конкурс, выбирая его из списка на сервере государственных закупок.
Непосредственная подготовка к проведению конкурса состоит из следующих этапов:
1) Создание конкурсной комиссии (рис. 41). Конкурсная комиссия создается организатором конкурса. Информации о составе комиссии храниться в системе. В состав конкурсной комиссии обычно входят:
- председатель конкурсной комиссии;
- члены конкурсной комиссии;
- эксперты от заказчиков (привлекаются в зависимости от специфики конкурса).
2) Закрепление лотов за конкурсной комиссией. Для каждой конкурсной комиссии определяются:
- дата и место заседания конкурсной комиссии (проведения конкурса);
- даты начала и окончания, а также порядок приема заявок от поставщиков на участие в конкурсе;
- порядок и место получения конкурсной документации;
- размер оплаты за конкурсную документацию и реквизиты для оплаты;
- вид конкурса (открытый или закрытый);
- список лотов, по которым будут проводиться конкурсные торги.
3) Размещение конкурсной документации. Конкурсная документация размещается в системе в виде файлов стандартных форматов.
4) Автоматическое формирование плана-графика заседаний конкурсных комиссий. План-график заседаний конкурсных комиссий доступен как участникам системы, так и всем желающим на гостевой странице сайта системы. При этом в открытом доступе публикуется только информация об открытых торгах, информация о закрытых конкурсах доступна только поставщикам, приглашенным к участию в них.
5) Объявление о проведении конкурса. При наступлении момента объявления о начале конкурса в плане-графике заседаний конкурсных комиссий изменяется статус данного конкурса. Председатель конкурсной комиссии, получив оповещение от электронной системы конкурсных торгов, инициирует процесс оповещения поставщиков:
- информация о конкурсе становится доступной в гостевой зоне сервера торгов для просмотра;
- информация о конкурсе становится доступной в рабочей зоне сервера торгов для подачи заявок на участие в конкурсе;
- проводиться электронная рассылка объявлений о начале приема документации на конкурс по поставщикам, подписавшимся на новостную рассылку по данной группе товаров.
Рис. 41. Формирование конкурсной комиссии в системе «ПАРУС Госзакупки»
Размещение конкурсной документации по проведению торгов (рис. 42), может по времени совпадать с рассылкой приглашения к участию в торгах. Зарегистрированные для участия в конкурсе поставщики получают доступ к конкурсной документации. С этого момента, сервер государственных закупок организует приём и контролирует прохождение поступающих от поставщиков запросов на разъяснение конкурсной документации. Выдав участнику конкурса квитанцию о приёме его вопроса (подписанную ЭЦП сервера), сервер отслеживает, что конкурсная комиссия в отведённый срок ответила на поставленный вопрос. Разъяснение комиссии автоматически рассылается всем участникам конкурса.
Размещение документации и приём вопросов от поставщиков в Интернете заметно ускоряет процедуру конкурсных торгов, оставляя поставщикам больше времени на содержательную подготовку конкурсных предложений.
Рис. 42. Разработка и размещение конкурсной документации
В общем случае регистрация поставщиков на участие в конкурсе происходит в следующей последовательности:
- поставщик регистрируется в системе (если он не является участником системы);
- в рабочей зоне системы в разделе «План-график заседаний конкурсных комиссий» поставщик подает заявку на участие в конкурсе;
- при необходимости поставщик оплачивает получение конкурсной документации, а также предоставляет дополнительные документы (если это требуется);
- в случае отказа в аккредитации на участие в конкурсе (например, в связи с неудовлетворительным финансовым положением) поставщику высылается уведомление об отказе;
- при принятии положительного решения об аккредитации поставщика на участие в конкурсе, поставщику отправляется уведомление об аккредитации;
- после аккредитации поставщику становится доступной конкурсная документация на лоты, участвующие в соответствующем конкурсе;
- в определенные сроки поставщик должен подать комплект документов своего предложения на конкурс в соответствии с требованиями конкурсной документации.
Следующий этап конкурсных процедур – сбор поступающих от поставщиков заявок (рис. 43). На сервере государственных закупок размещаются специально разработанные формы и программы для автоматизированного заполнения заявок на участие в конкурсе. При получении очередной заявки сервер оповещает об этом конкурсную комиссию, посылая оговорённый минимум информации о ней.
Сервер государственных закупок может осуществлять закрытый контроль соответствия поступающих на конкурс заявок условиям, оговорённым в конкурсной документации. При этом если заявка успешно прошла входной контроль, сервер высылает участнику конкурса по электронной почте квитанцию приёма заявки (подписанную ЭЦП сервера). В противном случае адресату направляются соответствующие замечания.
Следующий этап конкурсных процедур – непосредственное проведение конкурса.
В определённый условиями конкурса срок сервер государственных закупок прекращает приём заявок и реализует процедуру «вскрытия конвертов». «Вскрытие конвертов» реализуется как предоставление конкурсной комиссии доступа к полным текстам заявок.
Сервер государственных закупок в момент вскрытия конвертов «оглашает» (т.е. опубликовывает в Интернете и рассылает по почтовым адресам участников конкурса) всю ту информацию о составе участников конкурса и их предложениям, предоставление которой предусмотрено существующим законодательством.
Далее к работе приступает конкурсная комиссия. Поступившие заявки обрабатываются, проверяются на корректность, систематизируются.
Для автоматизации работы конкурсной комиссии в системе может применяться процедура балльного анализа. Принцип балльного анализа заключается в оценке поданных предложений по заранее определенному перечню критериев. Всем критериям оценки присваиваются весовые коэффициенты.
Рис. 43. Получение конкурсных предложений
Оценки определяются расчетным путем или ставятся членами конкурсной комиссии, далее суммируются с учетом весовых коэффициентов и используются для ранжирования объектов сравнения (поставщиков или их предложений). Это ранжирование служит ориентиром для конкурсной комиссии при определении победителя (см. рис. 44).
Рис. 44. Определение критериев бального анализа и их весовых коэффициентов в системе «ПАРУС Госзакупки»
Все критерии, их весовые коэффициенты и оценки поставщиков и их предложений хранятся в архиве для последующего анализа. Кроме того, анализ архивных данных может привести к фиксации наиболее выгодных для государственного заказчика набора критериев и их весовых коэффициентов.
Существенно ускорить работу конкурсной комиссии может использование автоматизированных систем принятия решений на основе технологии экспертных систем, которые, автоматически обработав параметры заявок поставщиков, выявят победителя конкурса.
Следующий этап конкурсных процедур – публикация информации о результатах конкурса (рис. 45). Для публикации информации о результатах конкурсная комиссия посылает серверу торгов соответствующее уведомление (подписанное ЭЦП конкурсной комиссии).
Рис. 45. Направление уведомлений о результатах конкурса
Следующий этап конкурсных процедур – заключение, ведение и контроль исполнения контракта:
- после подведения итогов конкурса в системе отмечаются победители по каждому лоту, происходит автоматическое оповещение победителей конкурсов. Общая информация по конкурсу, включая сведения о победителях и конкурсной комиссии, сохраняется в архиве конкурсов;
- для каждого поставщика, победившего в конкурсе, автоматически создаются договора на выигранные лоты. Конечная цена, количество, условия оплаты и поставки определяются исходя из сведений, предоставленных поставщиком в своем предложении на конкурс. После окончательного согласования условий с поставщиком заключается договор на поставку продукции, выполнение работ, оказание услуг, который является основным документом, определяющим права и обязанности сторон по поставке продукции, и регулирует отношения поставщика с заказчиком, что также отражается в системе;
- структурные подразделения – заказчики товаров (работ, услуг) обеспечивают электронную систему закупок информацией о поставках, а система осуществляет контроль за исполнением поставщиками контрактов (обязательств);
- электронная система конкурсных закупок позволяет отслеживать процесс выполнения контракта, вводя планируемую и фактическую информацию об оплатах и поставках по контракту. Информация о сроках запланированных оплат и поставок, а также о партиях поставляемых товаров и размерах денежных переводов отражается в графиках платежей и поставок системы. В тех же графиках отмечается фактическое исполнение обязательств по контракту, строятся отчеты, позволяющие проанализировать причины несвоевременных поставок и оплат, выделить недобросовестных поставщиков и т.д.;
- на основании заключенных контрактов формируются план оплат и поставок. Поставщик вводит информацию, необходимую для формирования счетов для оплаты через казначейство, на основании которых создаются документы на оплату (рис. 46). По факту получения денег поставщик ставит отметку в графике оплат. Для осуществления мгновенных платежей можно использовать предложенные в третьей главе технологии электронных денег, но это требует изменения существующего законодательства;
- в графике поставок отслеживается информация о ходе поставки заказанного товара. На основании графиков оплат и поставок формируются отчеты о поставках;
- электронная система закупок формирует отчеты о суммах расходов с расшифровкой по номенклатуре закупок и адресам поставок;
- электронная система закупок сводит информацию по заключенным на конкурсной основе контрактам и представляет отчеты заказчикам;
- обобщенная информация об исполненных контрактах хранится в архиве контрактов системы.
Рис. 46. Информационные потоки в процессе исполнения госконтрактов
В любой момент времени сервер государственных закупок должен позволять получать аналитические, информационные и финансовые отчеты, о проводимых конкурсах, договорных отношениях с поставщиками, исполнении планов закупок и бюджета и т.д.
На этом последнем этапе также возникает вопрос о компьютерной поддержке процессов государственных закупок. В рамках такой поддержки используется электронное заключение договоров (с использованием технологии электронных цифровых подписей), электронная система взаиморасчётов, отслеживание выполнения заказов и т.п.
Для практической реализации указанных принципов система электронных торгов для государственных нужд может позаимствовать программные компоненты из арсенала электронной коммерции секторов В2В и В2С. Однако основная масса применяемого в этих секторах ПО весьма специфична из-за серьёзных ограничений, накладываемых либо жесткими временными рамками (электронные биржи, интернет-аукционы), либо чрезвычайно широким кругом потенциальных участников сделок (интернет-магазины), либо невысокими техническими и, стало быть, программными, возможностями покупателей (сектор В2С).
ПО электронных торгов для государственных нужд должно обеспечивать:
- создание, хранение и корректировку информации по планируемым и проведённым торгам, организациям-участникам, их конкурсным предложениям (офертам), победителям, ценам (сметной, стартовой, предложенной и др.);
- сбор и формализацию информации о потребностях подведомственных организатору торгов получателей (потребителей) в закупаемой продукции;
- сбор и формализацию информации о необходимой продукции и её производителях (поставщиках);
- консолидацию заказа, т.е. объединение объёмов одной и той же закупаемой продукции, необходимой различным подведомственным получателям, с целью экономии бюджетных средств (за счет получения больших оптовых ценовых скидок);
- учёт внесенных претендентам задатков, оплаты организаторам торгов, лимитов финансирования, выполнения и оплаты заключенных по результатам торгов контрактов;
- автоматизированную оценку предложений претендентов на основании задаваемой конкурсной комиссией иерархической системы критериев и их приоритетов;
- выборку и обработку информации в различных разрезах (по датам, участникам, победителям, видам торгов, срокам выполнения контрактов, видам работ и другим показателям);
- подготовку отчетных форм по результатам торгов, форм для конкурсной комиссии и претендентов и других документов (документации предварительного отбора и конкурсной документации, внутренних приказов и распоряжений, извещений и уведомлений, различных протоколов и журналов регистрации, проект госконтракта);
- автоматизированный расчёт экономических характеристик офёрт (дисконтирование, график оплаты и др.);
- взаимосвязи заключаемых контрактов с учётом процесса исполнения соответствующего бюджета (федерального, регионального, муниципального);
- мониторинг исполнения заключенных государственных контрактов;
- обеспечение оценки эффективности проведенных государственным заказчиком конкурсов;
- другие функции по взаимодействию с системами электронного правительства.
Описанный порядок взаимодействия участников конкурса с конкурсной комиссией через сервер государственных закупок имеет ещё и то преимущество, что, в случае возникновения разногласий, сервер предъявляет всем заинтересованным сторонам исчерпывающие объективные протоколы состоявшегося взаимодействия конкурсантов и комиссии.
Одноэтапный открытый конкурс по закупке товаров для государственных нужд без предварительного квалификационного отбора поставщиков – не единственный способ организации государственных закупок. Однако, данный конкурс достаточно представителен, чтобы на разобранном выше примере электронных торгов увидеть практически все требующиеся и для остальных видов конкурсов алгоритмические решения.
Повышение эффективности использования бюджета и снижение затрат на процессы закупок продукции для государственных нужд является одним из важнейших направлений государственной политики во всех странах. В настоящее время существенными особенностями этой политики во многих странах является приоритетное развитие систем информационного обеспечения, внедрение современных ИТ, сетевых технологий, электронного документооборота как в процессы проведения государственных закупок, так и в анализ их результатов.