Загальна характеристика функцій державного управління в галузі охорони НПС.
У сучасних умовах, коли проблеми взаємодії людини і природи набувають значення загальнонаціональних пріоритетів, сформувалась відносно нова функція держави – екологічна.
Складність і багатогранність управління в галузі екології зумовлені тим, що, з одного боку, слід враховувати об’єктивні, стихійні процеси самоуправління в природі, а з другого боку – необхідне цілеспрямоване управління довкілля в інтересах суспільства. Об’єктом управління стають відносини в галузі суспільства відносини в галузі природного середовища, які не збігаються із законами розвитку людства.
Під функціями управління у сфері природокористування та охорони довкілля слід розуміти види діяльності державних органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та громадських організацій по забезпеченню організації раціонального використання природних ресурсів, їх відтворення та захисту і охорони навколишнього природного середовища.
Функції управління у сфері природокористування та охорони довкілля доцільно об’єднати в кілька груп: організаційні, попереджувально – охоронні та інші.
Організаційні функції: облік природних ресурсів; екологічне планування; прогнозування використання природних ресурсів та охорони довкілля; просторово – територіальний устрій об’єктів природи.
Попереджувально – охоронні: спостереження (моніторинг) за використанням природних ресурсів та охороною довкілля; екологічну експертизу; екологічний контроль.
Інші функції: інформування про стан НПС; стандартизація і нормування у сфері природокористування і охорони довкілля; вирішення екологічних спорів.
Функція обліку природних ресурсів являє собою діяльність уповноважених державних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, спрямовану на систематизацію відомостей стосовно правового, природного та господарського стану природних ресурсів, а також їх окремих складових частин.
Екологічне планування слід розуміти як діяльність уповноважених державних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, спрямовану на створення екологічно обґрунтованих імперативів раціонального та комплексного використання природних ресурсів, їх відтворення, а також охорони довкілля.
Екологічне прогнозування –це урегульована екологічним законодавством діяльність спеціально уповноважених суб’єктів права, спрямована на підготовку та проведення екологічних прогнозів у галузі використання та відтворення природних ресурсів та забезпечення сприятливого стану НПС та екобезпеки.
Екологічне інформування – діяльність уповноважених держорганів виконавчої влади, спрямована на забезпечення доступу до наявних відкритих, повних і достовірних відомостей про події, явища, предмети, факти, процеси у сфері використання,відтворення природних ресурсів, природних комплексів, охорони довкілля, забезпечення екобезпеки.
2. Державний моніторинг НПС.
Функція нагляду (моніторингу) за використанням ПР та охороною довкілля являє собою діяльність уповноважених державних органів виконавчої влади з питань екології, по нагляду, збору, обробці, передачі, збереженні та аналізу інформації про стан НПС, прогнозування його зміни та розробці науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття управлінських рішень.
Правові засади екологічного моніторингу в Україні закріплені в ЗУ «Про охорону НПС» (ст.22) та поресурсовому законодавстві.
Порядок проведення державного моніторингу НПС регулюється Положенням про державну систему моніторингу довкілля, затвердженим постановою КМУ від 30 березня 1998р (з наступними змінами), а також нормативно – правовими актами, що регулюють порядок здійснення моніторингу окремих природних ресурсів і певних типів об’єктів. Це, зокрема, Положення про моніторинг земель, Положення про моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення, Порядок здійснення державного моніторингу вод та інше.
Розрізняють різні типи, види, рівні екологічного моніторингу, а також стадії його здійснення.
Залежно від функціонального призначення розрізняють три основних типи моніторингу: 1)загальний (стандартний), 2) оперативний (кризовий), 3)фоновий (науковий). (Положення про державну систему моніторингу довкілля).
Загальний (стандартний) моніторинг – це система систематичних спостережень за стандартними параметрами НПС, що здійснюється на базовій мережі спостережень з метою виявлення фактичного екологічного стану, вироблення та прийняття рішень з ефективного використання, охорони та відтворення природних ресурсів.
Діюча сьогодні в Україні система загального моніторингу дає змогу отримати понад 70 різних видів даних, зокрема метеорологічних, аерологічних, радіолокаційних, гідрологічних, інформацію про стан забруднення повітря, вод, ґрунтів у пунктах базової мережі спостережень.
Так, метеорологічні наземні спостереження проводяться безперервно, цілодобово і синхронно на 221 станції. Якість води Чорного і Азовського морів і гирлових ділянок Дніпра, Дунаю,Південного Бугу контролюється у 154 пунктах.
Оперативний (кризовий) моніторинг – це система додаткових спостережень за кількісними та якісними параметрами НПС у зонах підвищеного ризику, що здійснюється як через державну мережу пунктів спостережень, так і через тимчасову мережу, під час виникнення несанкціонованих чи аварійних забруднень і стихійного лиха, з метою оповіщення та розроблення оперативних заходів щодо ліквідації їх наслідків та захисту населення, екосистем, власності.
Моніторинг цього типу здійснюється відповідно до Положення про єдину державну систему запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру, затверджене постановою КМУ від 3 серпня 1998р., та Положення про моніторинг потенціально небезпечних об’єктів, затвердженого наказом МНС від 6 листопада 2003р.
Фоновий (науковий) моніторинг – це систематичні спостереження за природними ресурсами, природними об’єктами та природними системами, які не зазнають прямого антропогенного впливу, з метою одержання інформації для оцінок і прогнозування змін стану природних об’єктів внаслідок промислової та господарської діяльності, що здійснюються через мережу біосферних і природних заповідників, спеціальних наукових станцій.
Фоновий моніторинг здійснюється передусім у наукових цілях і є підсистемою глобального екологічного моніторингу.
Залежно від об’єктів моніторингу розрізняються: моніторинг довкілля, моніторинг земель (і їх складової – ґрунтів), моніторинг лісів ті інші.
Можна розглядати види моніторингу залежно від суб’єктів, що його здійснюють: державний (здійснює Мінприроди України, Держкомприродресурсів, МНС, МОЗ та інші) та внутрішній (здійснюють суб’єкти господарювання).
Залежно від рівня здійснення і узагальнення отриманої моніторингової інформації розрізняють: локальний моніторинг (здійснюється на території окремих об’єктів (підприємств, населених пунктів, ділянок ландшафту); регіональний (у межах адміністративно – територіальних одиниць, на території економічних і природних регіонів); національний або загальнодержавний (на території країни в цілому).
3. Державний облік у галузі природокористування й охорони НПС.
Однією з основних функцій державного управління в галузі природокористування й охорони НПС є державний облік. Однією з найбільш важливих форм обліку є державний статистичний облік у галузі природокористування та охорони довкілля. Він здійснюється Деркомстатом України за спеціально затвердженими формами. Згідно зі ст.24 ЗУ «Про охорону НПС» підприємства, установи, організації проводять первинний облік у галузі охорони НПС і безоплатно передають відповідно інформацію органам, що ведуть державний облік у цій галузі (органу держ. статистики за місцем знаходження, місцевому органу Мінприроди, своїй вищестоящій організації).
Порушення порядку подання або використання даних державних статистичних спостережень зумовлює адміністративну відповідальність.
Ще однією важливою формою систематизації облікових даних про природні ресурси, об’єкти, комплекси є ведення державних кадастрів природних ресурсів (земельного кадастру, обліку вод та водного кадастру, обліку і кадастру рослинного світу, державний кадастр сховищ радіоактивних відходів, державний кадастр природних лікувальних ресурсів, Червона книга рослинного та Червона книга тваринного світу та інші).
Термін «кадастр» (реєстр) означає систематизований банк кількісних і якісних даних щодо певного об’єкта.
Державні кадастри природних ресурсів – це систематизовані зводи відомостей про кількісні, якісні характеристики природних ресурсів, їх обсяг, оцінку, характер та правовий режим, розподіл серед власників та користувачів, призначені для забезпечення органів державної влади, місцевого самоврядування, заінтересованих фізичних і юридичних осіб інформацією з метою регулювання раціонального використання, охорони та відтворення природних ресурсів.
Державні кадастри ведуться диференційовано, тобто окремо по кожному природному ресурсу чи типу природних об’єктів. Так, відповідно до ст. 193 ЗКУ державний земельний кадастр становить собою єдину державну систему земельно – кадастрових робіт, яка встановлює процедуру визнання факту виникнення або припинення права власності і права користування земельними ділянками і містить сукупність відомостей і документів про місце розташування і правовий режим цих ділянок, їх оцінку, класифікацію земель, кількісну та якісну характеристику, розподіл серед власників землі та землекористувачів. Державний земельний кадастр – основа для ведення кадастрів всіх інших природних ресурсів.
Державний земельний кадастр включає кадастрове зонування (місця розташування обмежень щодо використання земель; меж кадастрових зон та кварталів; меж оціночних районів та зон), кадастрові зйомки (тобто комплекс робіт, виконуваних для визначення та відновлення меж земельних ділянок та виготовлення кадастрового плану), бонітування ґрунтів (тобто порівняльна оцінка якості ґрунтів за їх основними природними властивостями, які мають сталий характер та суттєво впливають на врожайність сільськогосподарських культур, вирощуваних у конкретних природно – кліматичних умовах), економічну оцінку земель (як природного ресурсу та засобу виробництва в сільському та лісовому господарстві, а також як просторового базису в суспільному виробництві, що визначається в умовних кадастрових одиницях або в грошовому виразі за показниками, що характеризують продуктивність земель, ефективність їх використання та доходність з одиниці площі), грошову оцінку земельних ділянок (нормативна чи експертна, визначається на рентній основі), їх державну реєстрацію (складається з книги записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі, а також Поземельної книги, яка містить відомості про земельну ділянку), а також облік кількості (за площею та складом) та якості (за природними та набутими властивостями і за ступенем забруднення) земель.
Ведеться державний земельний кадастр уповноваженим органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів.
1. Поняття, мета та завдання екологічної експертизи. Проведення екологічної експертизи є важливою функцією державного управління, спрямованого на запобігання можливому негативному впливу на стан НПС. Правові засади її проведення визначені в ЗУ «Про охорону НПС», «Про екологічну експертизу», «Про наукову і науково – технічну експертизу» та деяких інших законодавчих актах. У відповідності до Закону України «Про екологічну експертизу» від 9 лютого 1995 (із змінами на 2000)року Екологічна експертиза в Україні - це вид науково-практичної діяльності спеціально уповноважених державних органів, еколого-експертних формувань та об'єднань громадян, що грунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об'єктів, реалізація і дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки(ст. 1). Таким чином, екологічна експертиза виступає як особлива форма попереджувального екологічного контролю. Завданням законодавства про екологічну експертизу є врегулювання суспільних відносин в галузі екологічної експертизи для забезпечення екологічної безпеки, охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, захисту екологічних прав та інтересів громадян і держави.Метою екологічної експертизи є запобігання негативному впливу антропогенної діяльності на стан навколишнього природного середовища та здоров'я людей, а також оцінка ступеня екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях і об'єктах. Основними завданнямиекологічної експертизи є: 1)визначення ступеня екологічного ризику і безпеки запланованої чи здійснюваної діяльності; 2)організація комплексної, науково обґрунтованої оцінки об'єктів екологічної експертизи; 3)встановлення відповідності об'єктів експертизи вимогам екологічного законодавства, будівельних норм і правил; 4)оцінка впливу діяльності об'єктів екологічної експертизи на стан навколишнього природного середовища, і якість природних ресурсів; 5)оцінка ефективності, повноти, обґрунтованості та достатності заходів щодо охорони навколишнього природного середовища; 6) підготовка об'єктивних, всебічно обгрунтованих висновків екологічної експертизи. 2. Принципи екологічної експертизи. Основними принципами екологічної експертизи є: 1)гарантування безпечного для життя та здоров'я людей навколишнього природного середовища; 2)збалансованість екологічних, економічних, медико-біологічних і соціальних інтересів та врахування громадської думки; 3)наукова обґрунтованість, незалежність, об'єктивність, комплексність, варіантність, превентивність, гласність; 4) екологічна безпека, територіально-галузева і економічна доцільність реалізації об'єктів екологічної експертизи, запланованої чи здійснюваної діяльності; 5) державне регулювання; 6) законність; 7) гласність (Замовники екологічної експертизи об'єктів, що можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, зобов'язані оголосити через засоби масової інформації про проведення екологічної експертизи, а еколого-експертні органи чи формування після завершення екологічної експертизи повідомляють про її висновки через засоби масової інформації). 3. Форми екологічної експертизи. В Україні здійснюються державна, громадська та інші екологічні експертизи. Висновки державної екологічної експертизи є обов'язковими для виконання. Приймаючи рішення щодо подальшої реалізації об'єктів екологічної експертизи, висновки державної екологічної експертизи враховуються нарівні з іншими видами державних експертиз. Висновки громадської та іншої екологічної експертизи мають рекомендаційний характер і можуть бути враховані при проведенні державної екологічної експертизи, а також при прийнятті рішень щодо подальшої реалізації об'єкта екологічної експертизи. Державна екологічна експертиза організується і проводиться еколого-експертними підрозділами, спеціалізованими установами, організаціями або спеціально створюваними комісіями спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, його органів на місцях із залученням інших органів державної виконавчої влади. До проведення державної екологічної експертизи можуть у встановленому порядку залучатися фахівці інших установ, організацій і підприємств, а також експерти міжнародних організацій. Здійснення державної екологічної експертизи є обов'язковим для видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку. Проведення додаткових державних екологічних експертиз здійснюється за ініціативою заінтересованих осіб на підставі договору про надання еколого-експертних послуг або за рішенням Кабінету Міністрів України, Уряду Автономної Республіки Крим, місцевих Рад чи їх виконавчих комітетів. Державній екологічній експертизі підлягають: 1) державні інвестиційні програми, проекти схем розвитку і розміщення продуктивних сил, розвитку окремих галузей народного господарства; 2) проекти генеральних планів населених пунктів, схем районного планування, схем генеральних планів промислових вузлів, схем розміщення підприємств у промислових вузлах і районах, схем упорядкування промислової забудови, інша передпланова іпередпроектна документація; 3) інвестиційні проекти, техніко-економічні обгрунтування і розрахунки, проекти і робочі проекти на будівництво нових та розширення, реконструкцію, технічне переозброєння діючих підприємств; документація по перепрофілюванню, консервації таліквідації діючих підприємств, окремих цехів, виробництв та інших промислових і господарських об'єктів, які можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, в тому числі військового та оборонного призначення; 4) проекти законодавчих та інших нормативно-правових актів, що регулюють відносини в галузі забезпечення екологічної (в тому числі радіаційної) безпеки, охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів, діяльності, що може негативно впливати на стан навколишнього природного середовища; 5) документація по впровадженню нової техніки, технологій, матеріалів і речовин (у тому числі тих, що закуповуються за кордоном), які можуть створити потенційну загрозу навколишньому природному середовищу Відповідно до рішень Кабінету Міністрів України, Уряду Автономної Республіки Крим, місцевих Рад чи їх виконавчих комітетів державній екологічній експертизі можуть підлягати екологічні ситуації, що склалися в окремих населених пунктах і регіонах, а також діючі об'єкти та комплекси, в тому числі військового та оборонного призначення, що мають значний негативний вплив на стан навколишнього природного середовища. Позитивний висновок державної екологічної експертизи є дійсним протягом трьох років від дня його видачі. Громадська екологічна експертизаможе здійснюватися в будь-якій сфері діяльності, що потребує екологічного обгрунтування, за ініціативою громадських організацій чи інших громадських формувань, а також місцевих органів влади за рахунок їх власних коштів або на громадських засадах. Громадська екологічна експертиза може здійснюватися одночасно з державною екологічною експертизою, але вона може проводитися незалежно від неї. Для проведення громадської екологічної експертизи, по – перше, необхідна наявність зареєстрованої громадської організації, статут якої передбачає можливість проведення громадської екологічної експертизи. По – друге, громадська екологічна експертиза має бути офіційно зареєстрована згідно ст.41 ЗУ «Про екологічну експертизу». По – третє, у заві на проведення громадської екологічної експертизи необхідно зазначити склад членів експертної комісії, термін її проведення. Інші екологічні експертизиможуть здійснюватися за ініціативою заінтересованих юридичних і фізичних осіб на договірній основі із спеціалізованими еколого-експертними органами і формуваннями. Примірний договір про надання еколого – експертних послуг затверджується спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів (ст.17). Висновки екологічної експертизи складаються з вступної (протокольної), констатуючої (описової) та заключної (оціночно – узагальнюючої) частин. Позитивні висновки державної екологічної експертизи після затвердження їх спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони НПС чи його органами на місцях є підставою для відкриття фінансування проектів і програм чи діяльності. Законом передбачена юридична відповідальність фізичних і юридичних осіб за порушення правил і вимог екологічної експертизи. 4. Державне регулювання та управління в галузі екологічної експертизи.До відання Верховної Ради України в галузі екологічної експертизи належить: 1) законодавче регулювання відносин у галузі екологічної експертизи; 2) визначення основних принципів і порядку здійснення державної, громадської та інших екологічних експертиз; 3) вирішення інших питань у галузі екологічної експертизи. Державне управління в галузі екологічної експертизи здійснюють Кабінет Міністрів України, Уряд Автономної Республіки Крим, місцеві Ради, органи виконавчої влади на місцях, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів як спеціально уповноважений орган у цій галузі і його органи на місцях та інші органи державної виконавчої влади відповідно до законодавства України. Кабінет Міністрів України в галузі екологічної експертизи: 1) призначає проведення державної екологічної експертизи екологічних ситуацій та діючих об'єктів і комплексів, негативний вплив яких на стан навколишнього природного середовища поширюється або може поширюватися за межі однієї області чи за межі Автономної Республіки Крим; 2)призначає проведення додаткової державної екологічної експертизи; 3)затверджує перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку; Місцеві Ради в межах відповідної території: 1) приймають рішення і організують у разі необхідності проведення екологічної експертизи; 2) визначають граничні розміри відрахувань на проведення екологічних експертиз з відповідних позабюджетних фондів охорони навколишнього природного середовища; 3)прияють інформуванню населення про результати екологічнихекспертиз; До відання спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів і його органів на місцях належить: 1)здійснення державної екологічної експертизи, в тому числі додаткової; 2)затвердження у встановленому порядку нормативно-технічних та інструктивно-методичних документів у галузі екологічної експертизи; 3)залучення спеціалістів і науковців до проведення державної екологічної експертизи; 4)здійснення інших функцій у галузі екологічної експертизи відповідно до законодавства України. 5. Статус експерта екологічної експертизи. Експертом екологічної експертизи може бути спеціаліст, який має вищу освіту, відповідну спеціальність, кваліфікацію і професійні знання, володіє навичками аналізу експертної інформації і методикою еколого-експертної оцінки, а також має практичний досвід у відповідній галузі не менше трьох років. Експерт державної екологічної експертизи має право: 1) одержувати на свою вимогу відомості та матеріали,необхідні для проведення екологічної експертизи; 2) ставити питання про відхилення поданих на екологічну експертизу матеріалів, які не відповідають вимогам природоохоронного законодавства, екологічним стандартам і нормативам та врахування яких потребує додаткових досліджень, пошукових робіт чи виділення додаткових капіталовкладень; 3) вносити пропозиції про залучення до проведення екологічної експертизи висококваліфікованих спеціалістів, науковців; 4) на викладення особистої думки щодо висновків проведеної екологічної експертизи. Експерт екологічної експертизи зобов'язаний: 1) дотримувати встановлених строків та порядку здійснення екологічної експертизи, норм і вимог законодавства про охорону довкілля, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки; 2) забезпечувати всебічне, комплексне, об'єктивне, якісне і ефективне проведення екологічної експертизи; 3)заявляти самовідвід за наявності особистої заінтересованості щодо конкретного об'єкта екологічної експертизи, тощо.Експерт екологічної експертизи може бути притягнутий до дисциплінарної, цивільно – правової, адміністративної і, навіть, кримінальної відповідальності. До відповідальності експерт може бути притягнутий за: проведення екологічної експертизи всупереч її мети, завданням, принципам і пріоритетам; порушення встановленого порядку проведення екологічної експертизи; фальсифікацію відомостей і даних про наслідки екологічної експертизи; порушення вимог законодавства при здійсненні екологічної експертизи; подання завідомо неправдивого експертного висновку тощо.