Полномочия президента.

II. Полномочия и деятельность Президента РФ

Полномочия Президента РФ — это, как правило, одновременно его обязанности. Так часто бывает в отраслях публичного права в отличие от частного, гражданского права. Имея права, государственный орган обязан их осуществлять, действовать, управляя государством и обще­ством. Вместе с тем не все права Президента РФ являются одновре­менно его обязанностями (он, например, может председательствовать, а может по своему желанию и не председательствовать на заседаниях Правительства РФ) и не все обязанности — одновременно права. Не­которые из обязанностей имеют личный характер (например, предо­ставление сведений об имущественном положении при выдвижении кандидатуры на должность Президента РФ).

Полномочия Президента РФ могут быть разделены на несколько групп:

1) полномочия в сфере правового статуса личности;

2) полномочия связанные с федеративным устройством государства; 3)полномочия в отношениях с парламентом;

4)полномочия в отношениях с органами исполнительной власти;

5) полномочия в отношениях с орга­нами судебной власти;

6}_полномочия по урегулированию чрезвычай­ных ситуаций;

7) полномочия в военной сфере;

8) полномочия в облас­ти внешней политики.

Теперь рассмотрим группы этих полномочий более детально.

1. Полномочия Президента, связанные с правовым статусом личности, вытекают из его положения гарантаКонституции. Основы право­вого статуса личности определяются Конституцией и законами, и главная задача Президента в этой сфере — обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина. Это делается самыми различными методами вплоть до введения чрезвычайного положения на террито­рии страны и в отдельных местностях при массовых нарушениях прав и свобод. Чрезвычайное положение на территориях некоторых субъ­ектов Федерации в связи с нарушениями прав и свобод граждан (в ос­новном, по причине межэтнических конфликтов) вводилось несколь­ко раз на части территории Северной Осетии — Алании, Ингушетии и др.

Президент РФ принимает лиц в гражданство РФ, дает _разрешения на выход из российского гражданства, предоставляет право убежища в России иностранным гражданам, лицам без гражданства. Он_ вправе смягчать наказания, предоставлять помилование (например, в 1997 г. Он помиловал гражданина Макарова, осужденного на семь лет тюрем­ного заключения за государственную измену, в связи с его активной помощью органам расследования, в 2000 г. — американского гражда­нина Поупа, осужденного за шпионаж, в 2001 г. это право Президент РФ использовал около 10 раз). В соответствии сУказом _Президента_ РФ_ с 2001 г. в каждом субъекте РФ действуют комиссии по помило­ванию,состоящие из представителей общественности и других лиц (11 человек, но в некоторых субъектах РФ — 14). Они назначаются высшим должностным лицом субъекта РФ и представляют ему свои заключения по конкретным делам, а последний обращается (не обра­щается) к Президенту РФ. Глава государства присваивает высшие во­инские и почетные звания РФ, награждает орденами и медалями РФ и даже сам учреждает некоторые ордена и медали (например, в 1994 г. учредил орден Мужества, медаль Суворова и др., в 1998 г. орден Св. Андрея Первозванного, в 2000 г. орден Св. Георгия).

2.Полномочия Президента РФ, связанные с федеративным устройством государства, вытекают из его функции по охране государственной целостности Российской Федерации и обеспечению взаимодействия _органов государственной власти. Особое значение эти полномо­чия приобрели в условиях сепаратистских акций и вооруженных террористических действий на территории одного из субъектов РФ — Чеченской Республики. Массовые террористические действия осу­ществляются созданными на территории этой республики незаконны­ми вооруженными формированиями. Руководители Чечни заявили о выходе Чечни из РФ, что противоречит ст. 5 Конституции РФ. Воору­женные террористические формирования боевиков и наемников в 1999 г. напали на другой субъект РФ (Дагестан) и осуществили взры­вы многоэтажных жилых домов в Москве, Волгодонске и других горо­дах. В качестве Верховного главнокомандующего Президент РФ при­менил Вооруженные Силы для восстановления конституционного по­рядка на территории Чечни.

Обеспечивая целостность Федерации и взаимодействие органов государственной власти, Президент РФ может использовать согласи­тельные процедурыдля разрешения разногласий между органамиго­сударственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, или органами государственной власти различных субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать дело на разрешение соответствующего суда. Президент применял эту форму разрешения разногласий между отдельными республиками идругими субъектами РФ, между органами законодательной и испол­нительной власти Вологодской, Тульской и других субъектов РФ, Президент РФ может и сам быть стороной в согласительных консуль­тациях (например, если Совет Федерации не утвердит его указ о чрез­вычайном положении, не назначит на должность предложенную Пре­зидентом РФ кандидатуру). За письменными консультациями к Президенту обращались руководители органов законодательной влас­ти некоторых субъектов РФ при изменении их конституций в 2000-х гг. и т.д.

Президент в соответствии с п. «к» ст. 83 Конституции РФ назнача­ет и освобождает своих полномочных представителей. Такие предста­вители назначаются в палаты парламента, в некоторые другие органы государства, в федеральные округа. Они содействуют осуществлению полномочий Президента в этих органах и на территориях (округах), координируют деятельность различных органов. Полномочные пред­ставители обладают исполнительно-распорядительными полномочия­ми по отношению к тем органам, при которых они состоят, но имели место факты, когда Президент РФ в кризисных условиях наделял на короткое время своего представителя властными полномочиями (в 1998 г. в Приморском крае). В соответствии с Указом Президента (2001 г.) полномочные представители Президента РФ подчиняются руководителю Администрации Президента РФ.

Президент РФвправе приостанавливать действие актовиспол­нительнойвласти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Koнституции РФ, федеральнымзаконам, международным обязатель­ствам РФ, а также в случае нарушения прав и свобод человека и граж­данина. Такие акты приостанавливаются до решения вопроса соответствующим судом. Президент РФ приостанавливал действие указов президентов Ингушской Республики, Республики Саха (Якутия), по­становления главы администрации Ненецкого автономного округа, губернатора Курской области, администрации Воронежской области и др.

Президент имеет право воздействовать на отклоняющееся поведе­ние субъектов Федерации, их должностных лиц. В частности, Президент РФ объявлял выговоры избранным губернаторам субъектов Фе­дерации за неудовлетворительную работу по обеспечению законности (в связи с избирательными кампаниями). В соответствии со ст. 78 Конституции РФ Президент вместе с Правительством РФ обеспечи­вает «осуществление полномочий федеральной государственной влас­ти на всей территории РФ». Следовательно, он вправе и обязан пресе­кать не только грубые формы нарушения правопорядка (организован­ное неповиновение, мятеж, создание незаконных вооруженных формирований), но и любое уклонение субъектов РФ от исполнения правовых актов Федерации, принятых в соответствии с ее компетен­цией. Правда, это право выражено в общей формулировке. О конкрет­ных мерах федерального принуждения в отношении субъектов РФ сказано выше (роспуск при определенных условиях законодательного органа субъекта Федерации, отрешение от должности высшего долж­ностного лица субъекта РФ и др.).

3.Полномочия Президента РФ в отношениях с парламентом (законодательной властью) связаны с тем, что Президент является необхо­димым участником законодательного процесса, он обладает правом законодательной инициативы по всем вопросам, тогда как другие субъекты законодательной инициативы могут быть в этом ограничены (например, отдельный депутат Государственной Думы или член Сове­та Федерации не может предложить поправку к Конституции РФ).

Президент подписывает закон. Эта процедура не сводится к техническому действию постановки подписи на бумаге. Она обычно определяется как промульгация: подписание, санкционирование и распоряжение исполнительным органам выполнятъ закон. Президент вправе не подписать зaкон и возвратить его в парламент (право отлагательно­го вето в соответствии со ст. 107 Конституции). Он вправе это сделать не только по причине содержания закона (например, он находит его противоречащим Конституции), но, как постановил Конституцион­ный Суд РФ, также если нарушен установленный порядок его приня­тия. Однако это должно быть точно установлено. Например, подсчет депутатов Государственной Думы кем-либо «по головам» — недоста­точное доказательство.

Президентское вето применяется часто. Оно может быть преодолено парламентом путем повторного принятия за­кона, но квалифицированным большинством голосов. Президент РФ обязан подписать закон, если его вето преодолено (а такой отказ имел место). Дело может и не дойти до применения президентского вето, если до принятия закона используются, как это часто бывает, согласи­тельные процедуры, и они приводят к общему мнению. Наряду с вето российский Президент использует иную форму: возвращение законов в парламент с резолюцией «Без рассмотрения», в том числе и в 2001 г. (обычно, если нарушен порядок принятия закона или есть разноречия в его тексте). Президент обращается к парламенту с ежегодными по­сланиями о положении в стране, об основных направлениях внутрен­ней и внешней политики государства. Имели место бюджетные посла­ния, другие послания тематического характера (например, в 1996 г. о национальной безопасности РФ).

Президент назначает дату очередных выборов в Гос. Думу. Он вправе распустить ее, но только в предусмотренных Конституцией случаях (при отказе Правительству в доверии, при двой­ном вотуме недоверия). При этом он вправе выбирать альтернативу:- распустить Думу или - уволить Правительство в отставку. При роспус­ке Думы он обязан назначить дату новых выборов. Президент не впра­ве распускать Думу в течение года после ее избрания и в течение полугода до окончания срока своих полномочий. Кроме того, он не может распускать Думу при выдвижении ею обвинения против Пре­зидента РФ (с момента официального выдвижения, а не со времени создания комиссии Думы). Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории РФ военного или чрез­вычайного положения.

Президент назначает референдум, но не вправе инициировать его (он назначается, если будут собраны подписи 2 млн граждан).

4. По Конституции РФ. Президент имеет обширные полномочия по отношению к исполнительной власти. Прежде всего, Президент формирует Правительство. Он представляет Государственной Думе кан­дидатуру Председателя Правительства (премьер-министра, хотя этот термин в Конституции не употребляется) и после получения согласия назначает Председателя Правительства, а затем и его членов (замести­телей Председателя, министров). Как говорилось, согласия Думы на назначение членов Правительства не требуется, но в Конституции сказано, что заместителей премьер-министра и министров Президент назначает на должности и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства. На практике назначенный премьер иногда ведет длительные переговоры с Президентом по этому вопросу и его предложения о составе Правительства Президент учитывает не всегда. Для освобождения от должности Председателя Правительства и тем более министров согласие Государственной Думы не требуется. Президент РФ неоднократно отправлял в отставку Председателя Пра­вительства, его заместителей, министров (иногда это было сюрпризом для самого премьер-министра). Президент имеет право председатель­ствовать на заседаниях Правительства, но делает это крайне редко. Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия (что не требуется при избрании нового состава Государ­ственной Думы) и формируется вновь (так было в 1996, 2000 и 2004 гг.).

Структуру Правительства определяет свои указом Президент (после консультаций с назначенным им премьер-министром). Он также издает указы о назначении конкретных лиц Председателем Правительства, его членами, руководителями других федеральных ор­ганов исполнительной власти. Непосредственно Президенту (а не главе Правительства РФ) подчинены некоторые «силовые» министры (обороны, внутренних дел и др.), а также некоторые другие министры (иностранных дел, юстиции и др.), руководители иных ведомств (на­пример, ФСБ), он руководит их деятельностью.

Президент назначает некоторых других высших должностных лиц, в том числе высшее командование Вооруженных Сил РФ. Он назна­чает третью часть состава Центральной избирательной комиссии. Особую роль играет Администрация Президента и назначаемый им глава Администрации. Администрация обеспечивает выполнение по­становлений и распоряжений Президента РФ, его повседневную дея­тельность.

5.Полномочия Президента РФ по отношению к судебной власти связаны главным образом с кадровыми вопросами. Он_представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, назначает федеральных судей (мировых судей назначают выс­шие представительные органы субъектов Федерации). Президент вправе обра­щаться в суд по определенным вопросам, связанным с государствен­ной деятельностью (обращение в Конституционный Суд, обращение в суд в связи с недостижением согласия при осуществлении согласи­тельных процедур и др.).

Президент представляет также в Совет Федерации кандидатуру Генерального прокурора и вносит предложение о его освобождении от должности. В 1999 г. Президент временно отстранил Генерального прокурора от должности и трижды вносил предложение в Совет Фе­дерации о его увольнении, но Совет Федерации такое постановление принял уже в 2000 г.

6.Полномочия Президента РФ в связи с чрезвычайными ситуациями обусловлены введением военного и чрезвычайного положения (регу­лируются законами соответственно 2001 и 2002 гг.). В случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии Президент из­дает указ о введении военного положения. Военное положение — это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и организаций, предусматривающий элементы военного управления и ограничение определенных прав и свобод граждан. Чрезвычайное положение вводится Президентом в связи с массовыми нарушениями общественного порядка, стихийны­ми бедствиями и катастрофами.

В условиях чрезвычайного положе­ния обычно действуют прежние органы государственной власти и местного самоуправления, которые наделяются дополнительными полномочиями, но могут создаваться новые органы, а также часть пол­номочий может передаваться силовым структурам. Ограничиваются преимущественно политические права граждан (запрещаются массо­вые демонстрации, митинги, может вводиться и цензура, не проводят­ся выборы и т.д.), но ограничения касаются и личных прав граждан (ограничивается свобода передвижения, вводится досмотр транспорт­ных средств, а иногда — личный досмотр, лица, подстрекающие к об­щественным беспорядкам, могут быть выдворены из данной местнос­ти, иногда вводится комендантский час, т.е. запрещение появляться на улицах в ночные часы). При объявлении чрезвычайного положения в связи со стихийными бедствиями и катастрофами могут быть введены трудовая повинность, распределение предметов первой необходимос­ти и др.). Однако многие права и свободы не подлежат ограничениям даже в условиях военного и чрезвычайного положения (право на жизнь, неприкосновенность частной жизни, свобода предпринима­тельской деятельности, свобода совести и др.).

При введении военного и чрезвычайного положения Президент РФ немедленно сообщает об этом Совету Федерации и Государствен­ной Думе. Случаев введения военного положения не было. Указ Пре­зидента о введении военного или чрезвычайного положения подлежит утверждению Советом Федерации. При неутверждении указ теряет силу (такой факт имел место 7 февраля 1995 г., когда Совет Федера­ции отказал Президенту в утверждении Указа о продлении чрезвы­чайного положения на территории Северной Осетии и Ингушетии, в связи с чем Президент отменил ранее действовавший Указ).

7,8.Полномочия Президента РФ по охране суверенитета государства, безопасности и территориальной целостности страны, в военной сфере и области внешней политики. Эти две сферы традици­онно относятся к полномочиям главы государства.

Президент является Верховным главнокомандующим Вооружен­ными Силами. Непосредственно ему (а не Председателю Правитель­ства) подчиняется министр обороны, а также некоторые другие руко­водители министерств и ведомств, имеющие в своем распоряжении войска (министр внутренних дел, директор Федеральной службы без­опасности, министр по чрезвычайным ситуациям и др.). Президент утверждает военную доктрину РФ по обеспечению военной безопас­ности страны (утверждена Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г., текст ее не является секретным, он опубликован), назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ (в соответ­ствии с положениями о казачьих воинских формированиях он назна­чает или утверждает также их войсковых атаманов).

При принятии решений по вопросам безопасности страны и внешней политики важную роль играет совещательный орган при Президенте — Совет Безопасности (он занимается также и принципиальными вопросами внутренней безопасности, выработкой мер по ликвидации внутренних угроз, продовольственной, экологической безопасностью и др.). Председателем Совета Безопасности является Президент. В со­ставе Совета есть назначенные им постоянные и непостоянные члены. Среди постоянных членов несколько ведущих министров, председате­ли палат парламента, а с 2000 г. — также семь представителей Прези­дента РФ в федеральных округах. В Совете Безопасности созданы межведомственные комиссии по различным вопросам, которые взаи­модействуют с исполнительными органами государственной власти.

Президент осуществляет руководство внешней политикой государства (ему непосредственно подчиняется министр иностранных дел). Он ведет переговоры и подписывает международные договоры (вести переговоры и подписывать договоры могут также лица и главы деле­гаций по уполномочию Президента), подписывает ратификационные грамоты (после принятия законов парламентом о ратификации меж­дународных договоров), принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей (эти гра­моты адресуются главой одного государства главе другого государст­ва). После консультаций с соответствующими комитетами палат Фе­дерального Собрания (обычно это Комитет по иностранным делам) Президент назначает и отзывает дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях. Мнение комитета не является решающим.

Определенные полномочия принадлежат Президенту РФ в каче­стве члена (а по традиции — председателя) Высшего государственного совета Союзного государства Белоруссии и России.

Имеет место делегирование Президенту РФ полномочий частного характера законами парламента (например, в 2002 г. в сфере оборота драгоценных металлов и камней).

Выполнение функций Президента РФ требует соответствующего обеспечения, в том числе материального. В государственном бюджете 2002 г. оклад Президента РФ составлял 344 тыс. руб. в год (т.е. 11,5 тыс. долл. США, тогда как годовой оклад Президента США — 400 тыс. долл. США). На содержание института президентства и обес­печение деятельности Президента РФ отпущено 49,1 млн руб., на представительские расходы — 7,5 млн, на содержание резиденций Президента — 41 млн руб.