Основные проблемы административной реформы органов исполнительной власти в России
ЛЕКЦИЯ 12. ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ И ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
Выявление и осмысление самой актуальной проблемы в сфере деятельности органов исполнительной власти являются самым сложным научным поиском, который требует не только наличия специальных профессиональных знаний, но и опыта по их реализации. На этапе осмысления актуальной проблемы начинается процесс формулирования перспективной цели и ее подцелей, затем постановка задач организационно-правовым формам ФОИВ по достижению конкретных целей (подцелей) и наделение этих органов соответствующей компетенцией (полномочиями, функциями, формами и методами их осуществления). Прогнозируемые положительные результаты функционирования системы исполнительной власти могут контролироваться с помощью мониторинга параметров социально-экономического развития (осуществляемого Минэкономразвития). И если через год показатели деятельности реформированной системы ФОИВ по заданным параметрам оказываются ниже допустимых, то следует принимать меры для их коррекции. Ранее ожидать положительных изменений в деятельности ФОИВ маловероятно, так как реформированная система исполнительной власти должна пройти восстановительный период (около года), а в дальнейшем функционировать как динамически устойчивая система.
Как правило, основной целью реформирования системы и структуры ФОИВ всегда является повышение эффективности их деятельности. Вместе с тем, существуют как минимум два фактора, значительно препятствующие этому процессу: 1) сложность объекта реформирования; 2) недостаточная научная обоснованность разработки и проведения административной реформы. В частности, только в 2004 г. по этим причинам, реформа была дважды подвергнута существенной коррекции путем издания четырех указов Президента РФ.
В связи с этим обратимся к содержанию Указа Президента РФ от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах».
В указе отмечено, что в целях реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию России на 2003 год, касающихся проведения административной реформы, направленной на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов, необходимо:
1. Определить следующие приоритетные направления административной реформы в 2003-2004 годах (иными словами, выявить, осмыслить и разрешить актуальные проблемы):
- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования (как видно из содержания указа, функции государственного управления практически не осуществляются, а только реализуется правовое регулирование и в основном в сфере предпринимательства, и естественно, что его избыточность негативно влияет на эффективность экономической деятельности);
- исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти (для устранения дублирования функций и полномочий ФОИВ следует четко выявить объективные функции и образовать соответствующие организационно-правовые формы ФОИВ для осуществления ими своих полномочий);
- развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики (это указание не совсем ясно, так как для эффективной деятельности самоуправляемых систем достаточно адекватного правового регулирования их отношений как между собой, так и с государством);
- организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам (это направление является самым приоритетным в совершенствовании деятельности исполнительной власти; и прежде чем приступить к разрешению этой комплексной проблемы, следует точно знать, какой процент собственности находится в частной, государственной и муниципальной форме. Только тогда можно ответить на вопросы, «чем» управляем, «что» регулируем и «какая цель» этой социальной деятельности. Понимание управления государственным имуществом как осуществления полномочий собственника (подмена публичного правового института частноправовым) и предоставление государственными организациями услуг гражданам также нельзя относить к функциям правового регулирования, тем более к функциям государственного управления);
- завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (это также актуальная проблема организации управления органами исполнительной власти (государственными и местного самоуправления), обеспечивающей единство и ее целостность, как этого требует Президент РФ после трагических событий в г. Беслане).
2. Правительству Российской Федерации предписано образовать комиссию по проведению административной реформы, предусмотрев участие в ней в том числе представителей Администрации Президента Российской Федерации, руководителей федеральных органов исполнительной власти, представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Однако не предусмотрено, что концепцию и проведение реформы должны разработать квалифицированные научно-исследовательские структуры.
На практике же пока система и структура федеральных органов исполнительной власти, принятые Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, явились, по существу, радикально-административной реформой федеральной исполнительной власти. А Указом Президента РФ от 20.05.2004 г. № 649 была закреплена новая структура ФОИВ.
Проблему единства и целостности системы исполнительной власти нельзя разрешить только с помощью административно, правовых институтов, без изменения конституционно-правовых институтов, так как правовая природа и порядок образования исполнительной власти имеют четкие конституционные основы. Вопросы же совершенствования организации деятельности исполнительной власти больше под силу административно-правовым институтам. Например, создание Госсовета России, Общественной Палаты при Президенте РФ, уполномоченные Президента РФ в федеральных округах и даже представление Президентом РФ на утверждение местным парламентам кандидатур на пост глав субъектов РФ — в целом также административные институты.
Разработку и создание эффективной организационной системы управления серьезно затрудняет отсутствие стабильной, внутренне непротиворечивой системы законодательства, отсутствие конституционного регулирования системы исполнительной власти, государственного управления, необходимого для четкого определения самой системы и структуры организации управления, функций, целей, задач и полномочий субъектов управления как одного из принципиально важных условий в организации их деятельности.