Правове регулювання статусу державного службовця

Поняття «державний службовець» відповідно до Закону України «Про державну службу» є похідним від поняття «державна служба».

Державний службовець – це особа, яка займає певну посаду в державних органах або їх апараті, здійснює на професійній основі діяльність щодо практичного виконання завдань і функ­цій держави, наділена у зв'язку з цим відповідними службовими повноваженнями і одержує за це заробітну плату за рахунок державних коштів. Поділ державних службовців здійснюється за різними критеріями, залежно від яких виділяють такі види державних службовців:

а) за характером і обсягом службових повноважень:

- керівники;

- спеціалісти;

- технічні виконавці;

б) за характером і обсягом владних повноважень:

- посадові особи;

- представники влади;

- адміністративно-допоміжний персонал;

- функціональний (оперативний, основний) персонал;

в) за видами служби, на якій особи перебувають:

- службовці звичайної (цивільної) служби;

- службовці спеціальної (мілітаризованої) служби;

г) за розподілом державної влади:

- державні службовці законодавчої влади;

- державні службовці виконавчої влади;

- державні службовці судової влади.

У навчальній та науковій літературі пропонуються й інші варіанти поділу державних службовців. Найбільше практичне значення має класифікація за характером і обсягом владних пов­новажень, до того ж найбільші труднощі викликає розмежування понять «посадова особа» і «представник влади».

До посадових осіб належать керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законодавчими актами покладено здійснення організаційно-роз­порядчих та консультативно-дорадчих функцій. Посадові особи мають право здійснювати в межах своєї компетенції владні дії, які призводять до юридичних наслідків.

Представники влади – це державні службовці, які мають право ставити юридично-владні вимоги, давати вказівки, робити приписи та застосовувати заходи адміністративного впливу щодо органів та осіб, які не пов'язані з ними службовими відносинами і не перебувають в їхньому підпорядкуванні, тобто щодо «третіх осіб» (наприклад, працівники міліції під час виконання своїх службових обов'язків, державних спеціалізованих інспекцій, податкової служби, прокуратури, контрольно-ревізійної служби тощо).

До функціонального (оперативного) складу належать державні службовці – спеціалісти, характер роботи яких зумовлений завдан­нями державного органу, в якому вони працюють. Вони особисто здійснюють функції, заради яких створено даний орган. Такі посади не пов'язані з керівною, організаційною діяльністю, а отже, дії служ­бовців лише як виняток можуть тягти за собою юридичні наслідки. У свою чергу, адміністративно-допоміжний персонал складається зі службовців, службова діяльність яких не передбачає дій, що призво­дять до юридичних наслідків, які впливають на зміст рішень органу. Ця категорія службовців, виконуючи дії матеріально-технічного характеру, готує умови для здійснення юридично значущих дій. До цієї категорії відносять секретарів, діловодів, архіваріусів тощо.

Правовий статус службовця нерозривно пов'язаний із поняттям «посада» і визначає такі його аспекти: соціальний (горизонтальні та вертикальні відносини); організаційний (місце посади в структурі органу), правовий (коло повноважень, функції, права, обов'язки, відповідальність). Посада – визначена структурою і штатним роз­писом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень. Штат – це постійний, встановлений склад співробітників певної юридичної особи, які перебувають в організаційно-правовому зв'язку і забезпечують виконання пок­ладених на них функцій та завдань. Посада є частиною структури органу, виявом його компетенції як сукупності встановлених в офіційній формі прав і обов'язків, тобто повноважень будь-якого органу або посадової особи, які визначають можливості цього органу або посадової особи приймати обов'язкові для виконання рішення, організовувати та контролювати їх виконання, вживати у необхідних випадках заходів відповідальності.

Посади державних службовців класифікуються з урахуванням організаційно-правового рівня органу, обсягу й характеру ком­петенції особи на певній посаді, ролі й місця посади у структурі державного органу. Останнім часом актуальним є питання класи­фікації державних посад (ця категорія ширше ніж посада держав­ної служби), в основі якої розподіл посад на політичні та посади державної служби. В органах державної влади виокремлюються такі три типи посад: політичні (посади, які не належать до посад державних службовців, заміщуються, як правило, представником партії, що перемогла на виборах, чи особою, яка безпосередньо обрана народом на певний термін, це, наприклад, посади Прем'єр-міністра, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів); адміністративні (посади перших заступників міністрів, державних секретарів міністерств, керівників, заступників керівни­ків та спеціалістів, окрім політичних та патронатних); патронатні (посади радників, консультантів, помічників, прес-секретарів та інші посади, передбачені штатним розписом для організаційного та інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності Президента України, Голови Верховної Ради України, членів Кабінету Міністрів України, голів місцевих державних адміністрацій, які самостійно здійснюють добір на зазначені посади).

Як вже зазначалося, регулювання державної служби базується на положеннях Конституції України, Закону України «Про держав­ну службу» та цілої низки нормативно-правових актів. Правовий статус Президента України, Голови Верховної Ради України та заступників, голів постійних комісій Верховної Ради України та заступників, народних депутатів, Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, Голови та суддів Конституційного Суду України, Голови та членів Верховного Суду України, Голови та арбітрів Вищого господарського суду України, Генерального прокурора України, його заступників визначається спеціальними законами України. Правовий статус державних службовців, які працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, служби безпеки, внутрішніх справ тощо, визначається згідно з положенням Закону України «Про державну службу», якщо інше не передбачено законами України. Традиційно до статусу державного службовця включаються такі елементи: права, обов'язки, обмеження, заохочення, гарантії та відповідальність, які органічно поєднуються між собою. Розглянемо окремі аспекти статусу державного службовця, починаючи з наданих йому прав.

Законодавством надано широкий обсяг прав державних служ­бовців:

- користуватися правами і свободами, які гарантуються гро­мадянам України Конституцією і законами України;

- брати участь у розгляді питань і прийнятті в межах своїх повноважень рішень;

- одержувати від державних органів, підприємств, установ і організацій, органів місцевого та регіонального самоврядування необхідну інформацію з питань, що належать до їх компетенції;

- на повагу особистої гідності, справедливе і шанобливе став­лення до себе з боку керівників, співробітників і громадян;

- вимагати затвердження керівником чітко визначеного обсягу службових повноважень за посадою службовця;

- на оплату праці залежно від посади, яку він займає, рангу, який йому присвоюється, якості, досвіду та стажу роботи;

- безперешкодно ознайомлюватись з матеріалами, що стосу­ються проходження ним державної служби, в необхідних випадках давати особисті пояснення;

- на просування по службі з урахуванням кваліфікації та здібностей, сумлінного виконання своїх службових обов'язків, участь у конкурсах на заміщення посад вищої категорії;

- вимагати службового розслідування з метою зняття безпід­ставних, на думку службовця, звинувачень або підозри;

- на здорові, безпечні та належні для високопродуктивної роботи умови праці;

- на соціальний і правовий захист відповідно до його статусу;

- захищати свої законні права та інтереси у вищих державних органах та у судовому порядку.

У свою чергу, основними обов'язками державних службовців є:

- додержання Конституції України та інших актів законо­давства України;

- забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції;

- недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина;

- безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників;

- збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов'язків державної служ­би, а також іншої інформації, яка згідно із законодавством не підлягає розголошенню;

- постійне вдосконалення організації своєї роботи і підви­щення професійної кваліфікації;

- сумлінне виконання своїх службових обов'язків, ініціатива і творчість в роботі.

Державний службовець повинен діяти в межах своїх повно­важень. У разі одержання доручення, яке суперечить чинному законодавству, державний службовець зобов'язаний невідкладно в письмовій формі доповісти про це посадовій особі, яка дала доручення, а у разі наполягання на його виконанні — повідомити вищу за посадою особу.

Важливого значення набуває закріплення на законодавчому рівні етичних вимог до діяльності державного службовця. Згідно зі ст. 5 Закону України «Про державну службу» державний служ­бовець повинен:

- сумлінно виконувати свої службові обов'язки;

- шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробіт­ників, дотримуватися високої культури спілкування;

- не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію держав­ного службовця.

Правове регулювання питань професійної етики державних службовців сьогодні є дуже актуальним та потребує вдоскона­лення, оскільки регулюється переважно підзаконними актами: Загальними правилами поведінки державного службовця, затверд­женими наказом Головного управління державної служби України від 23 жовтня 2000 р. № 58, та різними етичними кодексами, статутами тощо, які приймаються стосовно окремих професійних груп (податкової служби, судді, прокуратури тощо) на локальному рівні. Ще у 2000 р. фахівцями було розроблено проект Кодексу етики державного службовця, який мав би стати частиною та черговим етапом кодифікації адміністративного права. Важливе значення має також запропонований до обговорення проект Ко­дексу доброчесної поведінки осіб, уповноважених на виконання функції держави, розроблений Міністерством юстиції України.

Конкретні обов'язки та права державних службовців виз­начаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображаються у посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх компетенції.

Особливість правового статусу зумовлюють визначені щодо державних службовців певні обмеження загального та спеціаль­ного характеру:

- займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо чи через представників, окрім випадків, передбачених законодавс­твом; виконувати роботу на умовах сумісництва (окрім наукової, викладацької діяльності та медичної практики);

- сприяти, використовуючи своє службове становище, фі­зичним та юридичним особам у здійсненні підприємницької діяльності з метою одержання за це винагороди або пільг;

- входити до складу керівних органів суб'єктів, що здійснюють підприємницьку діяльність;

- приймати подарунки чи послуги від осіб у зв'язку зі своєю службовою діяльністю;

- брати участь у страйках або вчиняти інші дії, що перешкод­жають нормальному функціонуванню державного органу, тощо.

Більшість таких обмежень, як і низка етичних вимог, мають на меті профілактику корупції в органах державного управління. Антикорупційну спрямованість має встановлення вимоги декла­рування доходів державних службовців. Відповідно до Закону України «Про державну службу» особа, яка претендує на зай­няття посади державного службовця третьої — сьомої категорій, передбачених ст. 25 Закону, подає за місцем майбутньої служби відомості про доходи та зобов'язання фінансового характеру, зокрема і за кордоном, щодо себе і членів своєї сім'ї. Особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця першої і другої категорій, передбачених ст. 25 Закону, повинна подати також відомості про належні їй та членам її сім'ї нерухоме та цінне рухоме майно, вклади у банках і цінні папери. Зазначені відомості подаються державним службовцем щорічно. Порядок подання, зберігання і використання цих відомостей встановлюєть­ся Кабінетом Міністрів України.

Особливий правовий статус державних службовців зумовлює специфіку їх соціального забезпечення, тобто систему державного забезпечення та обслуговування державних службовців. Оплата праці державних службовців повинна забезпечувати достатні ма­теріальні умови для незалежного виконання службових обов'язків, сприяти укомплектуванню апарату державних органів компетент­ними і досвідченими кадрами, стимулювати їх сумлінну та ініціа­тивну працю. Заробітна плата державних службовців складається з посадових окладів, премій, доплати за ранги, надбавки за вислугу років на державній службі та інших надбавок. Державним службовцям можуть установлюватися надбавки за високі досягнення у праці і виконання особливо важливої роботи, доплати за виконання обов'язків тимчасово відсутніх працівників та інші надбавки і допла­ти, а також надаватися матеріальна допомога для вирішення соціаль­но-побутових питань. Умови оплати праці державних службовців, розміри їхніх посадових окладів, надбавок, доплат і матеріальної допомоги визначаються Кабінетом Міністрів України.

За сумлінну безперервну працю в державних органах, зразкове виконання трудових обов'язків державним службовцям видається грошова винагорода в розмірі та порядку, що встановлюються Кабінетом Міністрів України. За особливі трудові заслуги державні службовці представляються до державних нагород та присвоєн­ня почесних звань. Законом України «Про державну службу» регулюються також питання надання щорічних та додаткових відпусток, соціально-побутового забезпечення державних службовців, пенсійного забезпечення і грошової допомоги державним службовцям.

За порушення правових норм державні службовці несуть адміністративну, кримінальну та дисциплінарну відповідальність. Остання має певні особливості, оскільки дисциплінарні стягнення застосовуються за невиконання або неналежне виконання служ­бовцями своїх службових обов'язків, перевищення своїх повнова­жень, порушення обмежень щодо проходження державної служби тощо. Окрім дисциплінарних стягнень, передбачених Кодексом законів про працю України (далі – КЗпП), до державних служ­бовців можуть застосовуватися заходи дисциплінарного впливу:

- попередження про неповну службову відповідність;

- затримання до одного року у присвоєнні чергового рангу чи у призначенні на вищу посаду.

Невиконання службових обов'язків, що призвело до людсь­ких жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян, є підставою для відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою зі збережен­ням заробітної плати. Рішення про відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою приймається керівником державного органу, в якому працює цей службовець. Тривалість відсторонення від виконання повноважень за посадою не повинна перевищувати часу службового розслідування. Служ­бове розслідування проводиться у строк до двох місяців у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Якщо правомірність рішення про відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою не підтверджується результатами служ­бового розслідування, це рішення скасовується.