Поняття, класифікація адміністративно-правових заходів боротьби з корупцією

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАХОДИ БОРОТЬБИ З КОРУПЦІЄЮ В УКРАЇНІ

Визначаючи основні напрямки боротьби з корупцією на сучасному етапі розвитку держави та суспільства треба враховувати те, що корупція є наслідком, а не причиною негараздів у реформуванні економіки держави; пошук найбільш ефективних шляхів її подолання треба здійснювати на основі удосконалення законодавства держави та державного регулювання економічного життя суспільства; боротьба з корупцією повинна бути постійною; головні зусилля потрібно спрямувати на профілактику корупційних діянь з урахуванням вимог сьогодення та прогнозів на найближчу перспективу на усунення причин та умов поширення корупції в Україні, а не на притягненні до відповідальності окремих корупціонерів. Успішна боротьба з корупцією в цих умовах неможлива без посилення репресивних заходів, пов’язаних з встановленням кримінальної відповідальності за корупційні діяння, без активізації роботи правоохоронних органів зі своєчасного виявлення правопорушень та їх покарання.

Але перед тим, як розглядати заходи боротьби з корупцією, на нашу думку необхідно зупинитися на термінологічному аспекті поняття “боротьба з корупцією”. На жаль, на сьогодні серед науковців, які займаються вивченням корупції, не існує єдиної точки зору щодо термінологічного визначення діяльності, яка спрямована проти корупції. Таку діяльність називають “боротьбою з корупцією”, “контролем над корупцією”, “протидією корупції”, “наступом на корупцію”, “запобіганням (попередженням) корупції” тощо.[70][1]

При цьому М.І.Мельник веде мову про те, що досить часто терміном “боротьба з корупцією” не охоплюються профілактичні заходи антикорупційного характеру. Автор також відсторонює всі інші термінологічні поняття діяльності по боротьбі з корупцією, відстоюючи думку, що протидія корупції є найбільш точним, порівняно з іншими термінами.[70][2] На підтвердження своєї думки, автор наводить етимологічне визначення понять “боротьба “ та “протидія” зі словника української мови. В кінцевому результаті боротьба повинна призвести або до поразки, або до перемоги, а протидія спрямована проти чогось і не передбачає як результат обов¢язкової перемоги чи поразки. При цьому автор говорить, що знищення корупції неможливо.

Аналізуючи вищенаведену думку, слід погодитись з тим, що знищення корупції як явища на даному етапі розвитку неможливе, але на нашу думку, автор спекулює правовими термінами. Розглядаючи чинне законодавство України, слід відзначити, що у всіх нормативно-правових актах вживається поняття боротьба з корупцією, а не протидія. І, на нашу думку, це є правильним, оскільки будь-яка діяльність щодо подолання негативного явища повинна мати на меті усунення такого явища, а не зменшення його проявів. Крім того, діяльність, яка спрямована проти конкретного прояву корупції, завжди має на меті знищення корупційного прояву чи то на етапі його попередження, чи припинення, а притягнення до відповідальності корупціонера взагалі запобігає вчиненню інших корупційних діянь, що стосовно до них є боротьбою, оскільки спрямовано на знищення таких проявів ще до їх появи.

Тому вважається за доцільне вести мову про боротьбу з корупцією, а не протидію.

Як і будь-яка діяльність, боротьба з корупцією забезпечується через використання відповідного методу. Так, в теорії права під методом розуміється сукупність прийомів та засобів (заходів), за допомогою яких втілюються в життя певні цілі.[43][3]Тобто метод – це спосіб впливу керуючого суб¢єкта на поведінку керованого об’єкта.[25][4]

В науковій літературі існують два протилежні погляди, які стосуються застосування того чи іншого методу боротьби з корупцією.

Прихильники першої позиції стверджують, що боротися з корупцією необхідно перш за все через втілення в життя економічних та соціальних реформ, тобто створити умови, за яких особи, які є потенційними корупціонерами, стримуються від вчинення діянь через те, що вони більш зацікавлені не вчиняти протиправне діяння, ніж вчиняти його, оскільки розмір благ, які вони можуть отримати є значно меншим, ніж те, що вони отримують від держави за виконання покладених на них завдань.

Так, наприклад, В.М.Гаращук пропонує боротися з корупцією шляхом усунення основних умов, які породжують корупцію.

При цьому до основних умов належать:

- низький рівень життя державних службовців та осіб, що уповноважені на виконання функцій держави;

- низька заробітна плата та довгострокові затримки в її одержанні;

- високі ціни на товари та послуги, що наближаються до світових, а нерідко і перевищують їх;

- бездумна конфіскаційна податкова політика держави, за якої виробнику легше “купити” чиновника та приховати з його допомогою прибутки, аніж платити податки, та інші.[94][5]

Дещо схожої думки дотримується О.Пасхавер. При цьому він зазначає, що успішна боротьба з системною корупцією в Україні передбачає спочатку реалізацію фундаментальних економічних і політичних заходів цієї боротьби, а потім розгортання всього арсеналу антикорупційних технічних засобів. Зворотна послідовність є не лише малоефективною, а й небезпечною соціально та політично.[101][6]

Разом з тим автор відзначає, що звуження функцій державної машини і контроль суспільства за її розвитком є двома фундаментальними передумовами зменшення ролі корупції як системи. При цьому третьою фундаментальною передумовою, на думку автора, є зростання національного багатства і, як наслідок, зростання і пристойний рівень доходів державного службовця.[102][7] Тобто з трьох передумов зменшення корупції в Україні дві можуть бути втілені в життя через запровадження адміністративних заходів боротьби з корупцією.

Слід зазначити, що думка про необхідність боротьби з корупцією шляхом запровадження різного роду реформ, зокрема економічних, підтримується не тільки національними фахівцями, а також іноземними науковцями Так, доктор професор Петрус С.ван Дюйн вважає, що в боротьбі з корупцією найбільш ефективними заходами є економічний та соціальний. При доході державного службовця в 120 доларів США та прожитковому мінімумі 150 – 200 доларів США не може бути й мови про запобігання корупції. Іншим стратегічним напрямком подолання корупції є “очищення згори до низу” – звільнення державної служби від корумпованих кадрів. Автор пропонує два принципи, які є керівними у цьому напрямку, – принцип прозорості та принцип “керівника”. Перший означає забезпечення повної прозорості діяльності службовця. Інший – ліквідація корупції, насамперед, на найвищому рівні – рівні керівника. В іншому випадку “поганий приклад” керівника організації ставить під сумнів загальний успіх у боротьбі з корупцією.[177][8]

Неважко помітити, що ці автори на перше місце висувають економічні (стимулюючі) методи боротьби з корупцією, які в основному зводяться до усунення передумов, які спричиняють виникнення корупції, через втілення економічних та соціальних реформ, відсуваючи адміністративний метод на задній план, що, на нашу думку, в значній мірі спотворює розуміння як самого явища так і мети боротьби з ним.

Дійсно, найбільш результативним шляхом боротьби з корупцією є усунення передумов і причин, які сприяють її появі та процвітанню, основними з яких є економічні, позбавитися яких швидко та ефективно неможливо. Для цього потрібні серйозні економічні, політичні та інші реформи, які потребують значного часу та витрат. У той же час це не виключає можливість застосування у боротьбі з корупцією і адміністративних (вольових) методів, які не потребують значних витрат.

Економічний метод повинен втілюватися в життя через впровадження в Україні економічних, соціальних та інших заходів стимулюючого характеру, які потребують значного часу та фінансових витрат.

Але в державі склалася така ситуація, коли необхідно зупинити подальше поширення корупції, оскільки ступінь враження державного апарата корупцією загрожує існуванню демократичного устрою в державі. Тому саме через застосування адміністративного методу, в розумінні його як управлінського методу, можливе зупинення темпів росту корупції.

На відміну від економічного методу, адміністративний повинен втілюватися в життя через застосування адміністративних (примусових) заходів, які часто мають обмежувальний та репресивний характер, при цьому його реалізація не потребує значних витрат як часу, так і фінансових ресурсів.

Саме через те, що адміністративний метод боротьби з корупцією знаходить своє практичне втілення через конкретні адміністративно-правові заходи, можна стверджувати, що останні виражають примусову волю держави.

Під адміністративними заходами боротьби з корупцією пропонується розуміти урегульовані нормами права взаємопов’язані між собою дії компетентних органів держави та їх посадових осіб, за допомогою яких забезпечується боротьба з корупцією, та які носять владно-розпорядчий характер. Розглядаючи дане питання, слід зауважити, що поняття адміністративних заходів боротьби з корупцією, наведене вище, не є тотожне поняттю заходів адміністративного примусу, а включає в себе останнє.

Взагалі в теорії права виділяють чотири види заходів юридичного (правового) примусу:

1) заходи матеріального (цивільно-правового) примусу;

2) заходи дисциплінарного примусу;

3) заходи адміністративного примусу;

4) заходи кримінального примусу.

Адміністративний примус є самостійним різновидом правового примусу. При цьому адміністративний примус відіграє важливу роль в охороні правопорядку, включає в себе велику кількість заходів припинення вчинення протиправних дій (затримання громадян, заборона експлуатації механізмів і т.п.), заходів щодо виявлення та припинення протиправних дій та заходів щодо притягнення винних осіб до відповідальності і усунення шкідливих наслідків. Використання адміністративного примусу обумовлено:

по-перше, необхідністю у встановлених законом випадках покарати правопорушника;

по-друге, необхідністю припиняти, по-третє, попереджувати вчинення правопорушень.

Як і будь-яка діяльність, застосування заходів адміністративного примусу має свою певну мету. Метою застосування заходів адміністративного примусу в цілому є захист суспільства від правопорушень, тобто “захист суспільних відносин, які охороняються законом”.[40][9]

В теорії адміністративного права під адміністративним примусом розуміється особливий вид державного примусу, який полягає у застосуванні суб¢єктами функціональної влади встановлених нормами адміністративного права примусових заходів у зв¢язку з їх неправомірними діями.

Севрюгін В.Є. відзначає, що адміністрвтиний примус є різновидом юридичного (правового) примусу та полягає в застосуванні уповноваженими на те адміністративно-юрисдикційними органами (посадовими особами), народними судами (суддями) встановлених нормами адміністративного права примусових заходів впливу на правопорушників у зв’язку невиконанням правових приписів”.[41][10]

При цьому автор веде мову про характерні особливості адміністративного примусу, основними з яких є:

- підставою застосування заходів адміністративного примусу є адміністративний проступок (правопорушення);

- заходи адміністративного примусу застосовуються до осіб та органів, стосовно до яких суб’єкт адміністративної влади не є вищестоящим в порядку підлеглості та не володіє стосовно до них адміністративною владою;

- суб¢єкт адімінстративної влади та правопорушник не є членами одного колективу та останній безпосередньо не підлеглий по службі тим, хто має право застосовувати щодо нього заходи адміністративного примусу;

- адміністративний примус застосовується органами державного управління і тільки в деяких випадках народними судами (суддями), органами громадських організацій (технічні та правові інспектори профсоюзів), але в порядку, встановленому нормами адміністративного права;

- адміністративний примус є результатом реалізації державно-владних повноважень і полягає в примусі до виконання громадянами та посадовими особами встановлених правовими нормами юридичних обов'язків;

- адміністративний примус застосовується для припинення протиправних дій, покарання порушників в адміністративному порядку, забезпечення суспільної безпеки і встановленого порядку;

- здійснюється в межах адміністративно-процесуальних норм;

- сприяє профілактиці злочинів;

- здійснюється виключно на правовій основі.[41][11]

Так, дійсно, всі вищенаведені ознаки притаманні адміністративному примусу як виду юридичного примусу. Разом з тим викликає сумнів положення, що підставою застосування адміністративного примусу є порушення.[35][12] На нашу думку, будь-яке порушення є підставою для застосування заходів відповідальності та припинення (в тому числі і адміністративних заходів), а для застосування інших заходів примусу, таких, як заходи попередження вчинення порушення є необов¢язковим (наприклад, проведення ротації кадрів, проведення роз¢яснювальної роботи тощо). Іноді держава змушена вдаватися до примусу не тільки тоді, коли сталося правопорушення і постає питання про притягнення до юридичної відповідальності. Отже, є багато інших заходів, що містять державний примус.

З вищенаведеного випливає, що заходи адміністративного примусу не зводяться виключно до заходів щодо притягнення винних до відповідальності, а включають в себе інші заходи, які є своєрідною “альтернативою” юридичної відповідальності і дуже часто такі заходи не мають спільних точок дотикання з правопорушеннями.

Стосовно класифікації заходів адміністративного примусу, то вважаємо за доцільне навести думку Севрюгіна В.Є. про те, що питання класифікації заходів адміністративного примусу має велике теоретичне та практичне значення, яке до цього часу не отримало єдиного рішення ані в теорії, ані на практиці.[41][13]

Так, дійсно, в адміністративно-правовій літературі висловлюються різні точки зору про класифікацію заходів адміністративного примусу.

Зокрема, Бахрах Д.Н. виділяє серед них: “заходи припинення, адміністративно-відновлювальні заходи та заходи покарання”.[5][14]

І.І.Веремеєнко вважає, що заходами адміністративного примусу є: 1) заходи адміністративного попередження; 2) заходи адміністративного припинення; 3) адміністративна відповідальність.[7][15]

В цілому з питання кваліфікації заходів адміністративного примусу в науці адміністративного права виділяють дві основні точки зору (інші – це модифікація цих двох точок зору).

Перша точка зору зводиться до двоелементної класифікації адміністративного примусу: адміністративного стягнення; інші заходи адміністративного примусу. Дана точка зору була висунута наприкінці 40-х років рядом провідних вчених, зокрема таких, як Студенікін С.С., Ямпольський Ц.А. В основу цієї кваліфікації закладена формальна ознака – наявність адміністративних санкцій.

Інша точка зору була запропонована М.І.Єропкіним наприкінці 50-х років та отримала найбільше розповсюдження. У ній ідеться про існування трьох видів заходів адміністративного примусу:

- заходи припинення;

- заходи попередження;

- заходи стягнення.

Вищевказана точка зору знайшла найбільше розповсюдження у вітчизняній літературі і виділяється як щось стале.

Разом з тим, повертаючись до думки В.М.Марчука та Л.В.Ніколаєвої про те, що якщо дивитись на систему інших (які не є вираженням відповідальності) заходів примусового характеру під кутом зору їх зв'язку з правопорушенням та юридичною відповідальністю, то їх можна класифікувати за такими групами:

1) заходи додаткові до юридичної відповідальності;

2) замінюючі юридичну відповідальність (еквівалентні заходи);

3) упереджуючі правопорушення;

4) припиняючі правопорушення;

5) забезпечуючі можливість юридичної відповідальності та досягнення її цілей;

6) не обов¢язково зв¢язані з правопорушенням;

7) не зв¢язані з правопорушенням.[35] [16] Дана класифікація, на думку авторів, притаманна усім видам заходів юридичного примусу, в тому числі і адміністративного.

На нашу думку, автори вищенаведеної класифікації мають рацію, оскільки, наприклад, притягуючи до відповідальності особу, яка вчинила корупційне правпопорушення, може бути вирішено питання про відшкодування збитків, заподіяних державі, підприємству, установі, організації незаконним використанням приміщень, засобів транспорту і зв'язку, іншого державного майна або коштів на загальних підставах і умовах матеріальної відповідальності працівників та військовослужбовців.[143][17]

І хоча вищевказаний захід прийнято відносити до заходів матеріального (цивільно-правового) примусу, але застосовується він виключно при вчиненні особою адміністративного правопорушення – корупційного діяння, а отже, застосовується як захід стягнення до правопорушника, але в той же час він не є видом адміністративного стягнення, передбаченого чинним законодавством.

До заходів, які замінюють юридичну відповідальність, автори відносять примусові заходи виховного характеру та примусові заходи медичного характеру.

Упереджуючі правопорушення заходи та примусові заходи, що застосовуються для припинення правопорушень, ототожнюються відповідно з заходами адміністративного попередження та заходами адміністративного припинення.

Примусові заходи, що застосовуються для забезпечення юридичної відповідальності досягнення її цілей, застосовуються з метою перешкоджання правопорушникові зникнути від правоохоронних органів, а отже, уникнути відповідальності, а також забезпечує можливість дослідження всіх обставин, що пов¢язані з правопорушенням та з¢ясування яких необхідне для його розкриття.

Виходячи з вищенаведеного, на нашу думку, буде за доцільне все ж таки вести мову про існування тріумвірату заходів адміністративного примусу: заходів попередження, заходів припинення та заходів відповідальності, а інші заходи, запропоновані вище, розглядати як різновид того чи іншого із вищеназваних.

Натомість, не дивлячись на множинність класифікацій заходів адміністративного примусу, можна стверджувати, що заходи адміністративного примусу зводяться до практичних дій компетентних органів по боротьбі з корупцією (виявлення правопорушення, накладення адміністративного стягнення тощо), в той час як адміністративно-правові заходи боротьби включають в себе будь-які заходи примусового характеру, що носять підзаконний характер (наприклад видання підзаконних нормативно-правових актів органами виконавчої влади).

Тому до адміністративно-правових заходів боротьби з корупцією в Україні входитимуть будь-які дії державних органів та їх посадових осіб по боротьбі з корупцією, які носять владно-розпорядчий характер та здійснюються на виконання законів.

Виходячи з наведеного, на нашу думку, всі адміністративно-правові заходи боротьби з корупцією можна поділити на дві групи:

1) заходи адміністративного примусу, які включають в себе: заходи адміністративного попередження; заходи адміністративного припинення та адміністративну відповідальність за вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов¢язаних з корупцією;

2) організаційно-правові заходи боротьби з корупцією.

Слід зазначити, що в правовій літературі існує думка про існування адміністративно-правових засобів (способів) боротьби з корупцією. При цьому під адміністративно-правовими засобами боротьби з корупцією розуміються урегульовані нормами адміністративного права (а в деяких випадках і нормами інших галузей права) взаємопов¢язані між собою дії компетентних органів та їх посадових осіб, за допомогою яких забезпечується її попередження та припинення. У свою чергу дані засоби діляться на два блоки – блок нормотворчості (розробка та прийняття відповідних нормативних актів, спрямованих на боротьбу з корупцією) і блок правозастосування (сукупність конкретних дій відповідних органів та посадових осіб щодо застосування норм антикорупційного законодавства).[95][18] На нашу думку, дана позиція є хибною і не відповідає суті адміністративного права. Так, автори ведуть мову про те, що засобами правозастосування є дії з попередження, припинення корупції та притягнення до правової відповідальності осіб за вчинені корупційні діяння. З цього бачимо, що правозастосовчі засоби є не чим іншим як заходами адміністративного примусу. А засоби нормотворення є організаційно-правовими.

Розглядаючи ж Закон України “Про боротьбу з корупцією”, слід зазначити, що в преамбулі йдеться про те, що даний Закон визначає правові та організаційні засади запобігання корупції, виявлення та припинення її проявів, поновлення законних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь.[143][19]

Неважко помітити, що законодавець у визначення боротьби з корупцією не включив відповідальність за корупційні діяння, хоча за текстом вищевказаного Закону питанню відповідальності присвячено досить велика частина. Тому, вважається за необхідне преамбулу Закону України “Про боротьбу з корупцією” викласти у наступній редакції: “Цей Закон визначає правові та організаційні засади (принципи) запобігання (попередження) корупції, виявлення та припинення її проявів, поновлення законних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь, а також притягнення винних осіб до відповідальності”.

При цьому заходи адміністративного примусу як правило знаходять своє вираження в актах адміністративного примусу органів державної влади, які ведуть боротьбу з корупцією, наприклад, рішення суду про накладення адміністративного штрафу на порушника.

Дані акти адміністративного примусу є одним із видів актів управління. Так, система актів управління охоплює нормативні та індивідуальні акти. Акти адміністративного примусу – індивідуальні акти, акти застосування норм адміністративного права.[122][20]

При цьому акти адміністративного примусу розподіляються залежно від їх спрямованості на три види: 1) акти адміністративного попередження; 2) акти адміністративного припинення; 3) акти адміністративної відповідальності.[122][21]