Методи державного управління безпекою цивільної авіації в Україні.

Говорячи про методи державного управління безпекою цивільної авіації, треба розрізняти методи правового регулювання, які характеризують цей правовий інститут, і власне методи державного управління, що характеризують його як врегульовану правом діяльність уповноважених суб’єктів – держави в особі її органів (переважно виконавчої влади) та посадових осіб, а також недержавних суб’єктів.

Для правовідносин в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації характерний більшою мірою імперативний метод правового регулювання. Це зумовлено специфікою. Місце диспозитивного методу незначне. Він застосовується переважно для регулювання відносин з пасажирами щодо здійснення ними окремих прав. Імперативний метод реалізується шляхом встановлення приписів, заборон. Диспозитивний метод виражається в наданні дозволів на здійснення певних дій.

Враховуючи велику кількість методів державного управління в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації, доцільною буде їх наукова класифікація на групи залежно від різних критеріїв.

До спеціальних методів власне державного управління безпекою цивільної авіації треба віднести методи субординації і реординації (у вертикальних правовідносинах) та метод координації в горизонтальних. Справа в тому, що суб’єкти адміністративно-правових відносин в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації складають єдину систему, але в ній немає єдиної управлінської вертикалі. Так, наприклад, між МВС та Мінтрансзв’язку України немає підпорядкування, тобто існує не субординаційні, а координаційні зв’язки. В той же час обидва органи підпорядковані Кабміну. За радянських часів управлінські відносини, а отже і організаційно-правові, будувались майже виключно на засадах субординації. Концепція поділу влади, закріплена в Конституції України, зруйнувала усталену радянську систему управління, хоч і репресивну за своєю суттю, але досить ефективну в плані адміністративно-правового забезпечення безпеки взагалі і безпеки цивільної авіації зокрема. Таким чином перед Україною сьогодні стоїть завдання побудувати нову, не менш ефективну систему управління безпекою авіації, але вже на демократичних і правових засадах. Можна констатувати, що ці спроби робляться протягом усього часу існування незалежної України, але, нажаль, їх не можна назвати цілком вдалими, бо наряду з окремими позитивними зрушеннями в правовому забезпеченні ми маємо справу з незадовільною роботою всієї системи в цілому та негативними наслідками на практиці (доказом цього є систематичність авіаційних подій, що трапляються в Україні, що, на нашу думку, є прямим наслідком незадовільного стану державного управління безпекою цивільної авіації).

Нова система управління безпекою цивільної авіації, враховуючи наявність незалежних гілок влади, вже не може будуватись виключно на принципі субординації. Тому застосування методу координації в управлінських відносинах – це не вибір, а необхідність. І треба відзначити, що цей метод державного управління вже набув поширення в Україні і в адміністративно-правових відносинах в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації. Такий державний орган, як РНБО України, за своєю природою є координаційним, що прямо зафіксовано в законі про неї (ст. 1 Закону України „Про Раду національної безпеки і оборони України”[252]). Можна констатувати, що найбільш ієрархічна, виконавча гілка влади в Україні сьогодні не становить єдиної вертикалі, розгалужуючись на не підпорядковані між собою гілки (міністерства, центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, місцеві державні адміністрації). Отже, обсяг горизонтальних адміністративних правовідносин в загальному обсязі правовідносин в сфері адміністративно-правового забезпечення безпеки цивільної авіації в Україні на даний момент має тенденцію до збільшення зростає.

Метод координації порівняно з методом субординації має як недоліки, так і переваги. Все залежить від сфери його застосування. В сфері адміністративно-правового забезпечення безпеки цивільної авіації як виконавчо-розпорядчої діяльності, метод субординації все ж видається більш ефективним, а отже і більш доцільним.

Метод реординації невід’ємний від методу субординації і має важливе значення для ефективності останнього. Він полягає в створенні суб’єктами управління необхідних умов для виконання керованими об’єктами поставлених перед ними завдань. Однією з таких умов нормальної діяльності цивільної авіації і є її належне адміністративно-правове забезпечення.

Важливого значення для державного управління безпекою цивільної авіації в Україні, за наявності недержавної авіації, набуває метод адміністративного договору, коли ряд повноважень державних органів делегуються недержавним суб’єктам. Цей метод не був потрібним для забезпечення безпеки державної авіації в умовах командно-адміністративної системи. Значення цього методу обумовлено саме наявністю недержавної цивільної авіації (авіакомпаній, аеропортів, аеродромів), яка виконує державні функції по забезпеченню безпеки на своїх об’єктах.

Можна говорити також про адміністративно-правові методи переконання, заохочення та примусу в державному управлінні безпекою цивільної авіації. Метод переконання застосовується переважно у формі пропаганди, навчання: ознайомлення з технікою безпеки, правилами, інструкціями, технічними нормами. Останнє забезпечується сертифікацією через складення кваліфікаційних іспитів, в чому виявляється метод примусу – адже, згідно ч. 2 ст. 33 ПКУ[253], авіаційний персонал, який не склав кваліфікаційний іспит і не пройшов сертифікацію не допускається до авіаційної діяльності. Очевидно, що метод переконання може бути ефективним лише в поєднанні з методом примусу. Метод заохочення в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації виступає до цих двох скоріше як допоміжний, оскільки не може застосовуватись самостійно. Він може виявлятись у формі вручення державних нагород, преміювання, забезпечення житлом за рахунок відомчого житлового фонду тощо.

І все ж найважливішим адміністративно-правовим методом забезпечення безпеки цивільної авіації залишається адміністративний примус в широкому розумінні. Це пов’язано зі специфікою сфери суспільних відносин (безпека цивільної авіації), в якій, із зрозумілих причин, переважає імперативний метод правового регулювання. В розумінні сутності адміністративного примусу в науці адміністративного права немає єдності. Хоча більшість вітчизняних адміністративістів[254], тлумачить адміністративний примус широко (як будь які передбачені законом примусові заходи, в тому числі і заходи адміністративного запобігання або попередження) не можна не відмітити точку зору Д.М. Бахраха, який вважає, що правовий примус має місце лише у відповідь на неправомірні дії суб’єкта правовідносин[255]. Таке тлумачення примусу значно вужче першого, оскільки обмежує адміністративний примус заходами адміністративного припинення та відповідальності (окремо від якої Д.М. Бахрах виділяє адміністративні відновлювальні заходи) і не включає заходи адміністративного запобігання[256].

В будь-якому разі, адміністративний примус тісно пов’язаний з правопорушеннями, оскільки метою примусових заходів є забезпечення законності і боротьба з правопорушеннями. Залежно від мети (попередження, припинення правопорушення, притягнення до відповідальності або відновлення порушеного права) заходи адміністративного примусу в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації можуть бути класифіковані на:

1) заходи адміністративного запобігання (попередження): особливий режим авіапідприємств, аеропортів, аеродромів – заборона чи обмеження доступу сторонніх осіб до визначених авіаційних об’єктів (ч. 2, 3 ст. 6 Закону України „Про Державну програму авіаційної безпеки цивільної авіації”[257]); заборона чи обмеження перебування визначених предметів (схожих на маркірувальні знаки або пристрої – ст. 45 ПКУ[258]), а також птахів в районі аеродрому та інших визначених зонах; зобов’язання власників нерухомих об'єктів і споруд на приаеродромній території здійснити їх маркірування за власний рахунок (ст. 46 ПКУ)[259], заборона чи обмеження користування засобами зв’язку, кіно- і фотозйомки; заборона чи обмеження будівництва (реконструкції) та іншої діяльності на приаеродромній території (ст. 41 ПКУ); обмеження доступу осіб до зони обмеженого доступу; контроль на безпеку ручної поклажі, багажу, вантажу, пошти та бортового припасу, а також особистий контроль на безпеку пасажирів і членів екіпажу повітряного судна (перевірка документів, огляд речей і особистий огляд в аеропортах при посадці), контроль на безпеку під час польоту за рішенням командира повітряного судна – ст. 73 ПКУ[260]; контрольні та наглядові перевірки на предмет дотримання правових і технічних норм в сфері безпеки цивільної авіації суб’єктами авіаційної діяльності); заборона польотів за відсутності документів, які дають право на провадження господарської і комерційної діяльності в галузі цивільної авіації (абзац 1 п. 6 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації)[261]; заборона або обмеження (за висотою, у часі та напрямках) польотів у повітряному просторі України або в окремих його районах (ст. 53 ПКУ)[262]; обмеження чи повна заборона польотів до країн з нестабільним становищем (див. наказ Державіаслужби від 23.02.2006 № 143 та додатки до нього [Про забезпечення авіаційної безпеки, посилення контролю та обмеження польотів українських повітряних суден у країнах з нестабільним становищем: Наказ Державної служби України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації від 23.02.2006 № 143, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 26 квітня 2006 р. за № 482/12356 // Офіційний Вісник України. – 2006. – № 17. – Ст. 1304.]); особливий режим (заборона або обмеження) перевезення небезпечних речовин і предметів на авіатранспорті (ст. 63, 75 ПКУ).

2) заходи адміністративного припинення: позбавлення суб’єкта авіаційної діяльності (експлуатанта) ліцензії чи сертифікату в разі невідповідності ліцензійним умовам та сертифікаційним вимогам; скасування державної реєстрації; недопущення до авіаційної діяльності суб’єктів господарювання, що не мають ліцензії; недопущення до експлуатації аеродромів за відсутності у них сертифікату (ст. 42 ПКУ) та реєстрації (ч. 1 ст. 43 ПКУ); недопущення до польотів повітряних суден за відсутності у них сертифікату, посвідчення про придатність до польотів та реєстрації (ч. 1 ст. 27 ПКУ), несправних повітряних суден (ст. 52 ПКУ); недопущення до роботи авіаційного персоналу за відсутності у них сертифікату, невідповідності стану здоров’я встановленим вимогам (ч. 2 ст. 33 ПКУ); недопущення до польотів несертифікованого типу повітряного судна; заборона конкретного польоту, якщо дії експлуатанта несуть загрозу безпеці цивільної авіації; затримання і арешт повітряного судна-порушника; адміністративне затримання фізичної особи, яка загрожує безпеці цивільної авіації; безпосередній фізичний вплив, застосування спеціальних засобів до особи, яка загрожує безпеці цивільної авіації; примусове вилучення заборонених для перевезення авіатранспортом предметів; знесення самовільно зведених на приаеродромній території будівель (ч. 4 ст. 41 ПКУ).

3) заходи адміністративної відповідальності.

Щодо адміністративно-відновлювальних заходів, то дисертант поділяє думку тих авторів[263], які частково відносять їх до заходів адміністративного припинення. Дійсно, хоча адміністративно-відновлювальні заходи мають на меті відновлення порушеного права, повернення в стан, який існував до правопорушення (що наближає їх до цивільної відповідальності), важко знайти такий відновлювальний захід, який не був би одночасно заходом адміністративного припинення, хоча, безумовно,останні не всі мають відновлювальну функцію.

Вчені виділяють окремо методи забезпечення інформаційної безпеки цивільної авіації: фізичне перешкоджання; керування доступом до інформації; криптографічні методи; регламентація; примус (у вигляді застосування до порушників різних видів юридичної відповідальності – дисциплінарної, цивільної, адміністративної, кримінальної); спонукання[264]. Наведені методи цілковито збігаються з тими, застосовуються для захисту інформації взагалі. Нажаль, вони не відображають специфіки захисту інформації саме в авіаційній сфері. В науковій літературі це питання взагалі недостатньо розроблене і висвітлене. До того ж, наведені методи мають різну природу, деякі з цих методів взагалі не можуть бути віднесені до адміністративно-правових.