Референдум или плебисцит это волеизъявление граждан по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни.

Понятие, виды и порядок проведения референдума.

В политической жизни зарубежных стран давно и прочно занял особое место референдум. В конституционном праве референдум представляет собою обращение к избирательному корпусу с целью принятия окончательного решения по таким вопросам, как:

- конституционные;

- законодательные;

- внутриполитические;

- внешнеполитические.

Как условия про ведения референдума, так и его процедура регулируются конституциями и законодательствами стран или субъектов федерации. В зависимости от предмета различают два вида референдумов: Первый вид - конституционный, при котором на голосование выносятся:

а) проект конституции или

б) проект конституционной поправки.

В частности, такого вида референдумы имеют место в таких западных странах, как Франция, Швейцария, Исландия. Так, например, когда во Франции в 1958 году разразился правительственный кризис правительство оказалось неспособным управлять страной, и страна оказалась перед угрозой гражданской войны, большая часть народа поддержала требование о передаче власти генералу Шарлю де Голю. Придя к власти, конституционным путем, де Голь выдвинул условие: отмена послевоенной парламентской конституции 1946 года и разработка новой конституции, способной учредить «сильное государство» с широкими полномочиями Президента республики. Конституционная комиссия по прямому указанию де Голя разработала такой проект конституции. Минуя парламент, Конституция 28 сентября 1958 года была утверждена на референдуме.

В Швейцарии поправки к конституции вначале принимаются парламентом, а затем передаются на утверждение на референдум. В Италии поправки к конституции могут быть приняты палатами парламента после двух последующих обсуждений с промежутками не менее 3-хмесяцев и одобрены на референдуме, который проводится по требованию 115 членов одной из палат парламента, или 500000 избирателей, или 5 областных советов.

Второй вид референдума - законодательный: на голосование выносится проект закона (в Италии референдум не проводится если поправки приняты 2/3 голосов в каждой палате Парламента).

Третий вид референдума - консультативный: предметом референдума является какой-либо важный принцип, от одобрения или отклонения которого зависит политика правительства.

Различаются референдумы и по способу проведения:.

а) обязательный - когда проект соответствующего акта обязательно подлежит ратификации избирательными корпусами. Например, проект. конституционной поправки к Конституции Испании в 1978 г., проект конституционной поправки во всех штатах США.

б) факультативный _. когда инициатива про ведения конституционного или законодательного референдума может исходить от:

- избирательного корпуса (США);

- субъекта федерации (Швейцария);

- центральной власти (Франция).

В особую группу обычно выделяют консультационные референдумы, которые проводятся с целью выяснения воли избирательного корпуса при решении важных международных вопросов. Например, вступление в ООН Швейцарии, вступление в НАТО Испании, вступление в ЕЭС и дальнейшее пребывание в нем Великобритании.

По сфере применения референдум может быть:

а) общенациональным, если он проводится в масштабах государства;

б) местным, если он проводится в отдельных субъектах федерации или же административно-территориальных единицах (как, например, поводился в 22 штатах США. Конституции 22 шта тов США содержат положения согласно которым по требованию 5% избирателей одобренный легислатурой штата законопроект должен быть утвержден на референдуме). .

Референдум является одним из институтов непосредственной демократии, ибо он отражает волю народа. Однако степень его демократизма зависит от сущности государства, его политического режима.

Тема №7 Глава государства и правительство в ЗС.

1.Понятие главы государства в зарубежных странах.

2.Основы правового статуса главы государства в зарубежных странах.

3. Понятие, правовой статус и функции правительства в зарубежных странах.

1.Понятие главы государства в зарубежных странах.

Вопрос о правовом статусе главы государства должен решаться каждый раз конкретно в зависимости от особенностей конституционного строя, от положения главы государства, которое закреплено в действующей Конституции, национальным законодательством и практикой функционирования государственных институтов.

Глава государства - это конституционный орган и одновременно высшее должностное лицо государства, представляющее государство вовне и внутри страны, символ государственности народа. В разных странах глава государства в соответствии с их конституциями рассматривается либо как неотъемлемая составная часть парламента (монарх в Великобритании, президент в Индии), либо как лицо, являющееся только главой государства и не входящее в какую- либо ветвь власти (Германия, Италия).

Глава государства бывает единоличным и коллегиальным. В значительной части развитых государств единоличной главой государства остается монарх. Коллегиальный глава государства почти исчез из конституционной практики. В современных зарубежных странах главой государства может выступать также выборный президент.

Конституционно-правовой статус главы государства может отличаться значительными особенностями даже в рамках стран с одной и той же формой правления. Глава государства, независимо от его разновидности, имеет общие для всех стран полномочия (в парламенте, в правительстве).

2.Основы правового статуса главы государства в зарубежных странах.

Монарх рассматривается правовой доктриной и нередко законодательством как суверенный, верховный представитель, а в ряде стран и как верховный носитель государственной власти.

Действительное положение монарха в подавляющем большинстве государств значительно отличается от формально прокламируемого в законе.

Глава государства в значительной мере контролирует формирование и деятельность парламента. Нередко члены парламента или часть парламентариев назначаются монархом. Он пользуется правом досрочного роспуска парламента или одной из его палат и правом вето на принимаемые последним законопроекты.

Монарх является верховным руководителем вооруженных сил. Он назначает на все высшие военные и гражданские должности, включая судей. В ряде стран его власть практически не знает ограничений.

Монарх не несет парламентской ответственности за свою деятельность.

Монарх обладает особыми льготами, правами и привилегиями.

Монарх, как правило, является главой государства и одновременно главой исполнительной власти. В зарубежных странах применяются два основных способа формирования главы государства, соответствующие монархической либо республиканской форме правления.

Глава государства - монарх - занимает свой пост автоматически на основе действующего в стране порядка престолонаследия. Как правило, наследник престола становится главой государства сразу же при открытии вакансии в связи со смертью или отречением царствовавшего монарха, в соответствии с формулой «король умер, да здравствует король».

Наследование престола осуществляется на основе принципа первородства, в силу которого наследником престола признается старший прямой нисходящий потомок царствующего монарха, чаще всего мужского пола или его прямые потомки, если прямогонаследника уже нет в живых к моменту открытия вакансии.

При наследовании престола несовершеннолетним монархом или при временной недееспособности последнего прерогативы главы государства осуществляет специальный опекун - регент или регентский совет.

Действующее законодательство о престолонаследии, как правило, детально регламентирует вопросы старшинства, совершеннолетия, назначения регентства, порядок и процедуру вступления на престол.

Во многих странах обязательным условием вступления на престол является принадлежность к господствующей религии.

Главой государства в республиканских странах, как правило, является выборный президент.

Президент может занимать различное положение в системе государственной власти: быть только главой государства(Германия), одновременно главой государства и исполнительной власти(Бразилия, США), главой государства и фактическим руководителем правительства при наличии особой должности административного премьер-министра(Египет, Франция). Президент избирается на определенный срок: три года в Латвии, четыре года в США, пять в Бразилии, шесть в Египте, семь во Франции. Бывали, однако, и «пожизненные президенты», а также президенты, занимавшие свои посты иными путями, чем выборы.

Исключительно важную роль в руководстве и управлении государственными делами играет роль президент в странах, где он наделен правительственной властью и формально является единоличным носителем исполнительной власти.

Глава государства в президентских республиках наделяется широкими полномочиями в области политического руководства. Стремление к расширению политической власти нередко приводит к острым столкновениям между главой государства и представительным учреждением, в ходе которых победа не всегда оказывается на стороне президента.

Согласно многим конституциям, президент пользуется неприкосновенностью, его нельзя привлечь к административной ответственности, уголовное наказание возможно только после отрешения президента от власти.

Президент обладает следующими полномочиями: по представительству государства, в отношении парламента и осуществления им законодательной власти, по формированию других высших органов государства, нормотворческой деятельностью (издает нормативные акты), урегулирует чрезвычайные ситуации, распоряжается вооруженными силами, назначает государственных служащих, в сфере правового статуса личности принимает лиц в гражданство и т. д.

Президент является гарантом конституции, прав и свобод граждан; он принимает меры по охране государства.

Конституции предусматривают обязанности президента и содержат определенные запреты: совмещение должностей и мандатов, иные работы, участие в руководстве акционерных компаний, приобретение государственного имущества.

При президенте создаются различные совещательные органы, помогающие ему осуществлять конституционные полномочия (Совет республики в Бразилии, советы по экономике и вопросам обороны и др. при президенте Египта).

В отличие от монарха президент несет ответственность за свои действия (за государственную измену, взяточничество, за совершение других тяжких преступлений).

3. Понятие, правовой статус и функции правительства в зарубежных странах.

В современных условиях по конституциям различных стран исполнительная власть принадлежит либо главе государства и правительству (совету, кабинету министров ), как в Египте, либо только главе государства, президенту, как в США, либо только правительству, как в Италии. Ими исполнительная власть делегируется органами и должностными лицами низшего ранга. На деле во многих странах глава государства (монарх или президент) лишь формально обладает исполнительной властью, в парламентарных республиках и парламентарных монархиях и осуществляет правительство, по «совету.» которого, а на деле по указанию, президент издает правовые акты. В полупрезидентских республиках правительство, напротив, подотчетно президенту, в руках которого на деле сосредоточено общее руководство исполнительной деятельностью, хотя по конституции исполнительная власть может принадлежать лишь правительству.

Органы исполнительной власти не ограничиваются лишь исполнением законов. Они занимаются также распорядительной деятельностью, что необходимо для осуществления исполнительских задач, издают нормативные акты во исполнение законов. В соответствии с этим в странах тоталитарного социализма принята концепция правительства как исполнительно-распорядительного органа.

Наконец, органы исполнительной власти обладают самостоятельными нормотворческими полномочиями, выходят за границы исполнительно-распорядительной деятельности по применению законов. На основе делегированных парламентом полномочий, обладая самостоятельной регламентарной властью, президент, правительство., министры издают множество нормативных актов, регулирующих важнейшие сферы жизни. Нередко такие акты имеют не меньшее, а большее, чем закон, значение.

Правительство может иметь различные названия: совет министров, кабинет, кабинет министров, государственный совет (Китай), федеральное правительство (Германия), правительство (Чехия), административный совет (КНДР) и др. В субъектах федерации, иногда в политических автономиях бывают местные правительства. В некоторых странах (Бразилия. Мексика, США) такого коллегиального органа ни в государстве в целом, ни в субъектах федерации нет, министры, каждый в отдельности, подчинены президенту, а в штатах должностные лица - губернатору (некоторые должностные лица, избираемые в США, как и губернатор , населением, ему подчинены только по отдельным вопросам).Однако в последние десятилетия все чаще во многих президентских и во всех полупрезидентских республиках создается коллегиальный орган, называемый обычно советом министров. Правда, он имеет ограниченные полномочия, как и его председатель - премьер-министр: фактически правительством руководит президент.

Как правило, правительство - это коллегиальный орган исполнительной власти, обладающий общей компетенцией, осуществляющий руководство государственным аппаратом. Он возглавляет административную, т.е. исполнительно - распорядительную деятельность в стране, под его руководством находятся государственный аппарат, вооруженные силы, финансы государства, иностранные дела.

С точки зрения должностных лиц состав правительства в разных странах различен. В его состав входит возглавляющий правительство премьер - министр, который может иметь другие официальные названия - премьер государственного совета в Китае, министр - председатель в Болгарии, государственный министр в Швеции. Под руководством премьера работают министры, государственные министры (в Японии так называется любой член кабинета министров, в Португалии - заместители премьер-министра), государственные секретари (в США так называют министра иностранных дел , другие министры называются секретарями, в Великобритании различаются «старшие» и «младшие» по своему положению министры - первые обычно называются государственными секретарями), парламенские секретари , которые обеспечивают связи правительства и министров с парламенскими структурами, представляют министров в парламенте.

В состав правительства часто включаются министры без портфеля - лица, которые руководят какими - либо ведомствами, но на заседаниях правительства имеют право решающего голоса. Иногда они выполняют отдельные поручения премьер - министра, координируют работу группы министров.

В некоторых странах , особенно в Великобритании, по традиции сохраняются средневековые названия отдельных членов правительства, иногда не дающие точного представления о круге их занятий: лорд - канцлер (по существу , это министр юстиции, председательствующий в палате лордов), лорд-хранитель печати, канцлер казначейства ( министр финансов).

В некоторых развивающихся странах бывает должность главного министра (министра-координатора), курирующего работу нескольких однородных министерств, бывают также министры , управляющие крупными регионами страны. В Великобритании есть также министры по делам Шотландии, Уэльса, Северной Ирландии. Конституцией или законом может быть установлена определенная численность министров: не менее 7 в Норвегии ; 7-15 в Ирландии, не более 14 в ОАЭ.

Нередко в составе правительства создаются более узкие структуры, которые могут выполнять некоторые (порой довольно важные ) полномочия правительства. Существуют четыре формы таких органов:

1) в некоторых странах с влиянием англо - саксонского права (в самой Великобритании, в Индии и др.) различаются правительство и кабинет. Правительство включает всех министров, младших министров, которые, по терминологии других стран, являются лишь заместителями ведущих министров, иных лиц, и вследствие этого имеет очень широкий состав (иногда более 80 человек ). Однако правительство никогда не собирается в полном составе как особый орган. Заседает и правит страной кабинет, как правило, включающий около 20 или немногим боле министров, которые отбираются премьер - министром и приглашаются им в свою резиденцию на заседания обычно раз в неделю;

2) в некоторых странах континентального права (Франция, франкоязычные страны Африки и др.) различают совет министров и совет кабинета. Заседания совета министров - это официальные заседания правительства, проходящие под председательством президента, на них принимаются наиболее важные решения. Заседание совета кабинета проходят под председательстврм премьер-министра, обычно по особому поручению президента; на них рассматриваются главным образом оперативные вопросы;

3) в странах тоталитарного социализма нередко внутри правительства создается особый орган - президиум и бюро правительства. В его состав входят премьер, его заместители, иногда некоторые министры;

4) в некоторых случаях в составе правительства создаются межведомственные комитеты или комиссии, объединяющие группы родственных министерств. Им также делегируются полномочия по решению отдельных вопросов компетенции правительства.

Особую роль в правительстве играет премьер-министр (председатель правительства). От него зависит подбор кандидатур в состав правительства. Нередко парламент избирает или назначает только премьер - министра, остальных министров он назначает и смещает сам (Болгария, Германия).

Премьер - министры имеют высокий должностной оклад. Выше всего оплачиваются премьер - министр Сингапура - 810 тыс.долл.

В современных странах в зависимости от формы правления правительства формируются двумя основными способами, специфические черты которых определяются степенью участия парламентов в этом процессе.

Внепарламентский способ формирования правительства применяется в президентских республиках. Уполномочие на формирование правительства в этих странах имеет юридически своим источником не парламент, а избирательный корпус, так как правительство формируется президентом, избираемым посредством непарламентских выборов. Роль парламентов даже юридически невелика.

В США назначение глав исполнительных департаментов осуществляется Президентом «по совету и с согласия» Сената, но фактически представляет собой его личную прерогативу. Сенат, который в соответствии с Конституцией одобряет назначения Президента на высшие государственные должности большинством в 2/3 голосов, редко отказывает ему в своей санкции.

В новейшей истории США имели место отдельные случаи, когда некоторые предложения Президента, касающиеся замещения высших государственных постов, встречали возражение в Сенате, но это обычно объяснялось чисто партийными противоречиями или даже личными отношениями. За время своего восьмилетнего пребывания в должности (1981 - 1989) Президент Р. Рейган неоднократно реорганизовывал и перетряхивал свой кабинет и всегда получал «совет и согласие» Сената. Он столкнулся с сопротивлением верхней палаты лишь при заполнении вакансий в Верховном суде.

Внепарламентский способ формирования правительства применяется и в странах, имеющих смешанную форму правления, наиболее типичным примером которых является V Республика Франции. Хотя Конституция 1958 г. и говорит об ответственности правительства перед парламентом (ст. 20), правительство формируется внепарламентским путем и не из членов парламента. В статье 8 Конституции сказано: «Президент Республики назначает премьер-министра. Он прекращает исполнение обязанностей премьер-министра после вручения им заявления об отставке правительства. По предложению премьер-министра он назначает других членов правительства и прекращает исполнение ими их служебных обязанностей». Таким образом, порядок формирования правительства в V Республике в принципе не отличается от аналогичной процедуры, принятой в президентских республиках.

Парламентский способ формирования правительства применяется в странах с парламентарными формами правления. Уполномочие на формирование правительства в этих странах получает та партия или партийная коалиция, которая победила на выборах и получила большинство мест в парламенте (точнее - в нижней палате). В конституциях многих стран это положение либо отсутствует, либо изложено в крайне расплывчатой форме. Например, статья 92 Итальянской Конституции содержит положение, согласно которому «Президент Республики назначает председателя Совета министров и, по его предложению, министров». Буквальное толкование этой нормы может создать совершенно неправильное представление о том, что выбор председателя Совета министров и определение состава правительства осуществляется Президентом и назначенным им главой правительства помимо Парламента. На самом деле итальянская система, хотя и выводит образование предварительного состава правительства за стены Парламента, оставляет за парламентом важнейшее право - вынесение вотума недоверия. Если бы практика соответствовала букве Конституции, то партийный состав правительства не зависел бы от исхода выборов.

В Великобритании глава государства имеет право назначения премьер-министра, но это право сугубо номинально и не может быть истолковано как дискреционное полномочие Короны, выбор которой всегда детерминирован партийным составом Палаты общин. Корона лишена возможности выбора даже в пределах узкого круга партийных лидеров, так как нежелательное партийному руководству лицо никогда не сможет сформировать правительство. Только раскол в руководстве партии может предоставить Короне ограниченную возможность выбора премьер-министра, но такие случаи крайне редки.

В ФРГ глава правительства - федеральный Канцлер -предлагается Бундестагу Президентом, но последний решает этот вопрос только после консультации с лидерами крупнейших партийных фракций. Роль Президента в деле подбора премьер-министра совершенно пассивна. Предложенный Президентом Канцлер избирается без обсуждения Бундестагом, после чего назначается на должность Президентом. Если в течение двух туров кандидатура федерального Канцлера не соберет абсолютного большинства голосов членов Бундестага, то Президент может назначить на эту должность кандидата, получившего относительное большинство, или распустить парламент.

Процедура назначения премьер-министра в Индии представляет собой республиканский вариант английской системы. Согласно Конституции (ст. 75) глава правительства назначается Президентом, но в силу действующего конституционного соглашения Президент может назначить на эту должность только лидера партии, располагающей большинством мест в Народной палате.

Важнейшиефункции правительства

Управление государственным аппаратом является одной из основных функций правительства. Правительство не только играет решающую роль в деле комплектования всего государственного аппарата, но и руководит его деятельностью. Современный государственный аппарат, приспо собленный для осуществления многообразных государственных функций, не только велик численно, но и очень сложен в чисто организационном отношении. Правительство, являющееся прежде всего политическим институтом, направляет и координирует деятельность государственного аппарата через министерства, департаменты, штабы и другие ведомства. По отношению к государственному аппарату правительство выступает в качестве центра, который на основании полученной им информации принимает решения, осуществляемые различными звеньями этого аппарата.

Исполнение законов по букве конституции — важнейшая функция правительства. Подобное утверждение является аксиомой для классического государствоведения, строго придерживавшегося принципа разделения властей. Согласно традиционной теории правительству вверяется исполнительная власть, т.е. ему вменяется в обязанность заботиться о должном исполнении законов, принимаемых парламентом. Однако один из исследователей британской политической системы С. Лоу еще в начале века писал: «Едва ли будет преувеличением сказать, что министры могут делать все, что угодно, при непременном условии, что они располагают доверием народных представителей. Пока министры пользуются этим доверием, они могут считать себя в числе наиболее могущественных и полновластных правителей на земле... Пока министры облечены тем высшим авторитетом, который покоится на доверии народных представителей, поле их политической деятельности можно считать почти ничем не ограниченным»⁵'.

Контроль над законодательной деятельностью парламента фактически превратился в самостоятельную функцию правительства. Этот контроль осуществляется по двум главным направлениям.

Во-первых, правительство является главным источником законодательной инициативы. В президентских республиках возможности правительства в этом плане в определенной степени ограничены. В США, например, Президент, не обладающий по Конституции правом законодательной инициативы, обращается к Конгрессу с посланиями, содержащими законодательные предложения, разработанные в аппарате исполнительной власти. Затем кто-нибудь из членов Конгресса вносит предложение в форме билля от своего имени. Такие законопроекты получили название «биллей администрации» или «инициативных биллей». По предложению Президента и подчиненных ему органов и лиц в Конгресс поступает до 30 % законопроектов. В парламентарных странах правительство является фактически единственным субъектом законодательной инициативы. Во-вторых, правительство оказывает решающее воздействие на законодательный процесс. В президентских республиках правительство осуществляет этот контроль в меньшей степени и в иных формах, чем в парламентарных странах, но он все же достаточно эффективен. По общему правилу в президентских республиках правительство использует для этого право вето и непосредственные контакты с парламентариями, партийные фракции при этом играют значительно меньшую роль, в то время как в парламентарных странах именно фракции являются главным средством, с помощью которого правительство контролирует законодательный процесс.

Нормоустанавливающая деятельность правительства — одно из основных направлений в его работе; правительства в некоторых странах во все возрастающей степени занимаются этой деятельностью, активно вторгаясь в сферу исключительной компетенции парламента. Правительство является автором большей части нормативных актов, действующих в любом государстве.

Нормоустанавливающая деятельность правительства может быть подразделена на три основные отрасли:

1. Правительство издает различного рода нормативные акты на основе и во исполнение парламентских законов. Речь идет в данном случае о нормативных актах, принимаемых по вопросам, не входящим, как правило, в сферу исключительной компетенции парламента. Правительственные акты этой группы носят подзаконный характер.

2. Правительство издает нормативные акты по прямому или косвенному уполномочию парламента. Соответствующее уполномочие может быть прямо выражено в парламентском законе либо оно подразумевается, если закон сформулирован неопределенно. Во Франции такие законы называются «законами-рамками», в англосаксонских странах - «скелетным законодательством». Правительство таким образом получает уполномочие на издание нормативных актов по предметам правового регулирования, относящимся к исключительной компетенции парламента. Парламент в данном случае делегирует правительству свои полномочия прямо либо косвенно.

3. Правительство издает нормативные акты, содержащие в себе общие правила поведения по вопросам, входящим в исключительную компетенцию парламента, без какого бы то ни было уполномочия со стороны последнего. Парламенту предоставляется право молчаливо согласиться с вторжением правительства в сферу его полномочий.

Осуществление внешней политики прежде всего входит в компетенцию правительства. Глава государства в парламентарных странах в сфере международных отношений заметной роли не играет. Что касается парламента, то на его долю остаются лишь некоторые контрольные функции, поскольку он не имеет возможности воздействовать на внешнеполитический аппарат, полностью подчиненный правительству. Даже самые сильные парламенты могут оказывать известное влияние лишь на разработку внешне политических доктрин, но не на их практическое применение.

Правительство контролирует и направляет деятельность всех органов и институтов, с помощью которых осуществляются внешнеполитические функции государства. Оно комплектует дипломатический и консульский аппарат, определяет контингенты вооруженных сил, руководит деятельностью органов внешней разведки, ведет международные переговоры и заключает международные договоры и соглашения.

Полномочия правительства весьма велики и их осуществление даже в обычных условиях мало подвержено законодательной регламентации. В условиях же чрезвычайного положения, которое вводится прокламацией или приказом главы государства, эти полномочия приобретают жесткий характер.