Понятие, основания и субъекты дисциплинарной ответственности по административному праву
Дисциплинарная ответственность - это наложение дисциплинарных взысканий на основе правовых норм субъектами дисциплинарной власти на подчиненных им членов устойчивых коллективов за дисциплинарные проступки и иные правонарушения.
Дисциплинарная ответственность имеет ряд особенностей.
Первой особенностью данного вида юридической ответственности от иных видов ответственности является её основание. Дисциплинарная ответственность наступает за нарушение служебной дисциплины (совершение дисциплинарного проступка).
Понятие дисциплинарного проступка, как правило закрепляют нормы-дефиниции, применительно к различным категориям государственных служащих. В отношении государственного гражданского служащего дисциплинарный проступок определяется в ч. 1 ст. 57 федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" как «неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей».
Военнослужащие привлекаются к дисциплинарной ответственности за дисциплинарный проступок, под которым понимается «противоправное, виновное действие (бездействие), выражающееся в нарушении воинской дисциплины, который в соответствии с законодательством Российской Федерации не влечет за собой уголовной или административной ответственности»[102].
Применительно к службе в органах внутренних дел нарушением служебной дисциплины (дисциплинарным проступком) признается «виновное действие (бездействие), выразившеесяв нарушении сотрудником органов внутренних дел законодательства Российской Федерации, дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, должностного регламента (должностной инструкции), правил внутреннего служебного распорядка федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения, либо в несоблюдении запретов и ограничений, связанных со службой в органах внутренних дел, и требований к служебному поведению, либо в неисполнении (ненадлежащем исполнении) обязательств, предусмотренных контрактом, служебных обязанностей, приказов и распоряжений прямых руководителей (начальников) и непосредственного руководителя (начальника) при выполнении основных обязанностей и реализации предоставленных прав»[103] (выделено авт.).
Вторая особенность дисциплинарной ответственности связана с основаниями привлечения к дисциплинарной ответственности отдельных категорий лиц.
В ряде случаев дисциплинарная ответственность наступает за совершение административного правонарушения. Так, согласно ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и имеющие специальные звания сотрудники органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов за административные правонарушения, кроме правонарушений, за совершение которых административная ответственность наступает на общих основаниях (ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ), несут дисциплинарную ответственность в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими прохождение военной службы (службы) указанными лицами и их статус.
Следовательно, часть 1 ст. 2.5 КоАП РФ устанавливает общее правило о дисциплинарной ответственности военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, имеющих специальные звания, за совершенные ими административные правонарушения.
В случае, когда административное правонарушение совершено лицами, указанными в ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ, производство по делу об административном правонарушении после выяснения всех обстоятельств совершения административного правонарушения подлежит прекращению в соответствии со ст. 24.5 КоАП РФ для привлечения указанного лица к дисциплинарной ответственности. В этом случае постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении со всеми материалами дела в течение суток с момента вынесения постановления направляется в воинскую часть, орган или учреждение по месту военной службы или месту прохождения военных сборов лица, совершившего административное правонарушение, для привлечения указанного лица к дисциплинарной ответственности (ч. 2 ст. 28.9 КоАП РФ).
Административное законодательство не устанавливает жёсткую взаимосвязь между видами дисциплинарных проступков и видами дисциплинарных взысканий.
Вместе с тем в отдельных законах закреплён перечень грубых нарушений служебной дисциплины. Согласно ст. ч.2 ст.49 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" грубым нарушением служебной дисциплины сотрудником органов внутренних дел является:
1) несоблюдение сотрудником ограничений и запретов, установленных законодательством Российской Федерации;
2) отсутствие сотрудника по месту службы без уважительных причин более четырех часов подряд в течение установленного служебного времени;
3) нахождение сотрудника на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения либо отказ сотрудника от медицинского освидетельствования на состояние опьянения;
4) совершение сотрудником виновного действия (бездействия), повлекшего за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, возникновение угрозы жизни и (или) здоровью людей, создание помех в работе или приостановление деятельности федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа, подразделения либо причинение иного существенного вреда гражданам и организациям, если это не влечет за собой уголовную ответственность;
5) разглашение сотрудником сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, конфиденциальной информации (служебной тайны), ставших ему известными в связи с выполнением служебных обязанностей, если это не влечет за собой уголовную ответственность;
6) небрежное хранение сотрудником вверенных для служебного пользования оружия и патронов к нему, повлекшее его (их) утрату, если это не влечет за собой уголовную ответственность;
7) отказ или уклонение сотрудника от прохождения медицинского освидетельствования (обследования) в случаях, если обязательность его прохождения установлена законодательством Российской Федерации;
8) неявка сотрудника без уважительной причины на заседание аттестационной комиссии для прохождения аттестации;
9) умышленное уничтожение или повреждение сотрудником имущества, находящегося в оперативном управлении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения, повлекшие причинение существенного ущерба, если это не влечет за собой уголовную ответственность;
10) нарушение сотрудником требований охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда) при условии, что это нарушение повлекло за собой тяжкие последствия (несчастный случай на службе, пожар, аварию, катастрофу) либо заведомо создало реальную угрозу наступления таких последствий, если это не влечет за собой уголовную ответственность;
11) совершение сотрудником, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, виновных действий, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя;
12) принятие сотрудником необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, находящегося в оперативном управлении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба такому имуществу;
13) непредставление сотрудником сведений (представление заведомо недостоверных или неполных сведений) о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
14) сокрытие сотрудником фактов обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционного правонарушения;
15) публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, в том числе в отношении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа, подразделения, если это не входит в служебные обязанности сотрудника.
В свою очередь, статья 81 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации к грубым дисциплинарным проступкам относит: совершение административного правонарушения, за которое военнослужащий в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях несет дисциплинарную ответственность; отсутствие военнослужащего, проходящего военную службу по контракту, или офицера, проходящего военную службу по призыву, в воинской части или установленном за пределами воинской части месте военной службы без уважительных причин более четырех часов подряд в течение установленного ежедневного служебного времени и др.
Третьей особенностью является большое количество нормативных правовых актов, устанавливающих дисциплинарные санкции в отношении различных категорий государственных служащих.
Так, к сотрудникам органов внутренних применяются дисциплинарные взыскания, установленные ст. 50 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
На сотрудника органов внутренних дел в случае нарушения им служебной дисциплины, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупреждение о неполном служебном соответствии; 5) перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел; 6) увольнение со службы в органах внутренних дел.
В образовательных учреждениях высшего профессионального образования федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел на курсантов, слушателей наряду с перечисленными дисциплинарными взысканиями, могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания: 1) назначение вне очереди в наряд (за исключением назначения в наряд по обеспечению охраны подразделения); 2) лишение очередного увольнения из расположения образовательного учреждения; 3) отчисление из образовательного учреждения.
На сотрудников таможенных органов Российской Федерации[104] и сотрудников правоохранительной службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ[105] за нарушение служебной дисциплины могут налагаться в установленном порядке следующие виды дисциплинарных взысканий: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации; увольнение из органов.
За дисциплинарный проступок к военнослужащему или гражданину, призванному на военные сборы на основании ст. 28.4 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», могут применяться следующие виды дисциплинарных взысканий: выговор; строгий выговор; лишение очередного увольнения из расположения воинской части или с корабля на берег; лишение нагрудного знака отличника; предупреждение о неполном служебном соответствии; снижение в воинской должности; снижение в воинском звании на одну ступень; снижение в воинском звании на одну ступень со снижением в воинской должности; досрочное увольнение с военной службы в связи с невыполнением условий контракта; отчисление из военного образовательного учреждения профессионального образования; отчисление с военных сборов; дисциплинарный арест.
Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации закреплен перечень взысканий, которые могут применяться к следующим категориям военнослужащих: солдатам, матросам, сержантам и старшинам; прапорщикам и мичманам; офицерам (младшим, старшим и высшим); гражданам, призванным на военные сборы.
Например, дисциплинарный арест применяется ко всем военнослужащим и гражданам, призванным на военные сборы, за исключением офицеров, граждан, призванных на военные сборы в качестве офицеров, военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, не приведенных к Военной присяге (не принесших обязательство), а также военнослужащих, не достигших возраста 18 лет, и военнослужащих женского пола.
Дисциплинарный арест назначается судьей гарнизонного военного суда в порядке, установленном Федеральным законом "О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста", на срок до 30 суток за один или несколько грубых дисциплинарных проступков. Если грубым дисциплинарным проступком является административное правонарушение[106], то срок дисциплинарного ареста устанавливается в пределах срока административного ареста, установленного за такое административное правонарушение Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
За каждый факт нарушения служебной дисциплины, а также за несколько выявленных проступков одновременно может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание.
Правовыми актами установлены сроки давности привлечения к дисциплинарной ответственности. Так, дисциплинарное взыскание должно быть наложено не позднее чем через две недели со дня, когда прямому руководителю (начальнику) или непосредственному руководителю (начальнику) стало известно о совершении сотрудником органов внутренних дел дисциплинарного проступка, а в случае проведения служебной проверки или возбуждения уголовного дела - не позднее чем через один месяц со дня утверждения заключения по результатам служебной проверки или вынесения окончательного решения по уголовному делу. В указанные сроки не включаются периоды временной нетрудоспособности сотрудника, нахождения его в отпуске или в командировке
Особенности дисциплинарной ответственности обучающихся. Поступление в образовательное учреждение является правом каждого гражданина. Обучающиеся всех видов образовательных учреждений имеют право на получение образования в соответствии с государственными образовательными стандартами. Помимо этого на обучающихся возлагаются определенные обязанности. Одной из них является выполнение установленных в образовательных учреждениях правил поведения. Следствием их нарушения является применение мер дисциплинарной ответственности.
В зависимости от последствий, возникающих у обучающихся за нарушение правил поведения в образовательном учреждении, меры принуждения разделяются на меры дисциплинарного или воспитательного воздействия. Может показаться, что такое разделение достаточно условно, однако только с точки зрения обучающегося. Во-первых, меры воспитательного воздействия более разнообразны, так как не ограничены рамками законодательства и устава образовательного учреждения. Во-вторых, субъектами их применения являются все педагоги, работающие в учебном заведении. В-третьих, применение мер воспитательного воздействия не связано с крайней мерой дисциплинарного принуждения – отчислением обучаемого из образовательного учреждения, когда другие меры воспитательного и дисциплинарного воздействия уже исчерпаны. Воспитательное воздействие направлено исключительно на формирование личности обучающегося в интересах его самого, общества и государства. В-четвертых, меры воспитательного воздействия, как правило, предшествуют применению мер дисциплинарного характера. Наконец, главное отличие заключается в том, что каких- либо правовых последствий для обучающегося применение мер воспитательного воздействия не вызывает.
Правовую основу дисциплинарной ответственности обучающегося в сфере образования составляют: международное законодательство по охране прав и свобод несовершеннолетних (Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и т.д.); нормативные правовые акты федерального уровня (Конституция РФ, Закон РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Типовые положения об образовательных учреждениях и т.д.[107]); локальные акты образовательного учреждения (Декларация прав обучающихся, Этический кодекс студентов, Правила поведения обучающихся, Правила о поощрениях и взысканиях обучающихся, Дисциплинарный устав и т.д.).
Таким образом, особенностью дисциплинарной ответственности обучающегося является то, что она применяется на основании совершенного дисциплинарного проступка, как противоправного, виновного нарушения обучающимся обязанностей, предусмотренных законодательством, подзаконными нормативными правовыми актами и локальными актами образовательного учреждения.
Целью применения дисциплинарного взыскания является предупреждение совершения новых нарушений дисциплины как самим нарушителем, так и другими обучающимися.
На сегодняшний день единственной законодательно предусмотренной мерой дисциплинарной ответственности является исключение из образовательного учреждения. Так как, согласно ст. 32 Закона РФ «Об образовании», в компетенцию образовательного учреждения входит разработка и принятие Правил внутреннего распорядка, другие меры дисциплинарной ответственности могут быть предусмотрены уставами и другими локальными правовыми актами образовательного учреждения. Это положение полностью корреспондируется с п. 9 ст. 1 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», согласно которому «За нарушение студентом обязанностей, предусмотренных уставом высшего учебного заведения и правилами его внутреннего распорядка, к нему могут быть применены дисциплинарные взыскания вплоть до отчисления из высшего учебного заведения».
Субъектами дисциплинарного воздействия в образовательном учреждении могут быть учащиеся школы, студенты учреждений начального профессионального, среднего профессионального образования, курсанты, слушатели, адъюнкты, аспиранты учреждений высшего профессионального и послевузовского профессионального образования.
Применение дисциплинарной ответственности к отдельным категориям обучающихся имеет ряд особенностей. Так, в отношении учащихся школ, не достигших 15 лет, согласно п. 6 ст. 19 Закона РФ «Об образовании», нельзя применить крайнюю меру дисциплинарного взыскания – исключение из учебного заведения. В отношении других обучающихся применение дисциплинарного наказания связано не столько с обучением, сколько с научной работой. Так, согласно п. 17 и п. 54 Приказа МВД России от 7 августа 2003 г. № 610, докторанты и адъюнкты, не выполнившие план работы над диссертацией, отчисляются соответственно из докторантуры и адъюнктуры[108].
Законодательство не регулирует процесс возбуждения, расследования и применения дисциплинарных санкций. Таким образом, процедура дисциплинарного производства частично основана на локальных правовых актах в виде утвержденных положений, устанавливающих деятельность коллегиальных органов образовательных, научно-образовательных и научных учреждений (например, Положение о совете школы). Так, на основании вышеупомянутого приказа МВД России отчисление докторантов и адъюнктов основано на решении ученого (научно-технического) совета вуза или НИУ МВД России, деятельность которых регламентируется локальными правовыми актами соответствующих образовательных учреждений системы подготовки кадров МВД России. Примером может служить Приказ начальника Дальневосточного юридического института МВД России от 23 июня 2008 г. № 377 «Об утверждении Положения об Ученом совете Дальневосточного юридического института МВД России».
Особенности службы в правоохранительных органах диктуют и особое отношение к дисциплине курсантов, слушателей, проходящих обучение в ведомственных учебных заведениях правоохранительных органов. Это проявляется в создании специальных органов, деятельность которых направлена на укрепление служебной дисциплины и законности, обеспечение соблюдения норм профессиональной этики, предупреждение и разрешение конфликта интересов в повседневной деятельности курсантов. Так, на основании Приказа МВД России от 27 июля 2009 г. № 579 «Об утверждении Типового положения о комиссии органа, подразделения, учреждения системы Министерства внутренних дел Российской Федерации по служебной дисциплине и профессиональной этике» в учреждениях системы подготовки кадров для МВД России созданы соответствующие комиссии. Примером может служить деятельность комиссии по служебной дисциплине и профессиональной этике Дальневосточного юридического института МВД России, положение о которой утверждено Приказом начальника ДВЮИ МВД России от 16 сентября 2009 г. № 481. Так как обучение курсантов является частью их служебно-боевой подготовки, данная комиссия вправе рассматривать не только нарушения, связанные с действием Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, но и в связи с качеством обучения в образовательном учреждении системы МВД.
Сроки давности привлечения к дисциплинарной ответственности также не урегулированы законодательством. Однако типовые положения об образовательных учреждениях, принятые постановлениями Правительства РФ, частично заполняют этот пробел. Так, согласно п. 80 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования, дисциплинарное взыскание применяется в срок, не превышающий 1 месяца со дня обнаружения проступка и 6 месяцев со дня его совершения, не считая времени болезни студента и (или) нахождения его на каникулах. Не допускается отчисление студентов во время их болезни, каникул, академического отпуска или отпуска по беременности и родам. Если давностный срок истек, а дисциплинарное взыскание не наложено, дисциплинарное производство, на какой бы стадии оно ни находилось, прекращается.
Любое решение о применении дисциплинарного взыскания в отношении обучающегося должно оформляться в письменной форме в виде приказа руководителя образовательного учреждения. О принятом решении следует ознакомить виновного обучающегося и его родителей под роспись с вручением копии приказа.
Сведения о дисциплинарном взыскании курсанта, слушателя, адъюнкта заносятся в личное дело обучающегося.