Убеждение как метод государственного управления
Классификация методов государственного управления
Методы, используемые в государственно-управленческой практике, можно классифицировать по различным основаниям: по содержанию управленческой деятельности и технологии достижения целей управления, по характеру воздействия на волю и сознание объекта управления, по добровольности обеспечения должного поведения объекта управления.
При классификации и характеристике методов мы примем за основу, что метод можно понимать как систему способов воздействия, т.е. метод включает способы воздействия, а способ, в свою очередь, состоит из средств, приемов, действий[55]. Метод в данном случае выступает как родовое понятие, а способ - как видовое.
Применительно к содержанию основных направлений управленческой деятельности в зависимости от технологии достижения целей и решения задач принято выделять следующие методы административно-правового воздействия[56].
В рамках подзаконной нормотворческой деятельности используется метод нормативно-правового воздействия, который включает такие способы, как: закрепление в подзаконных нормативных актах моделей поведения участников управленческих отношений, обеспечивающих реализацию норм закона, прав и свобод граждан; формирование подзаконной нормативной базы, направленной на организацию правоприменительной деятельности.
В рамках оперативно-распорядительной деятельности (это созидательная, организующая правоприменительная деятельность органов государственного управления) используются следующие методы:
Структуризация состоит из следующих способов: создание организаций, их реорганизация, ликвидация, распределение и перераспределение полномочий, подчинение, изменение подчинения.
Легализация осуществляется посредством признания (беженцем, безработным и т. д.), регистрации (предпринимателей, автомашин, иностранцев, сделок и т. д.), нострификации (признания соответствия зарубежных документов об образовании российским) и другими способами.
Правонаделение – прием (на службу, в учебное заведение), призыв на воинскую службу, наделение правами, выдача разрешений (в том числе лицензирование), аккредитация.
Распределение ресурсов основано на том, что государственная администрация распоряжается колоссальными финансовыми, материальными средствами, включая природные ресурсы. Способы осуществления этого метода – бюджетное финансирование, кредитование, фондирование продукции, распределение жилых и нежилых помещений, земельных участков, выдача пенсий, пособий, квотирование, а также многое другое.
Контроль как метод управления осуществляется путем использования различных способов наблюдения (информационно-статистического, документального, непосредственного, истребование установленных отчетов), проверки (гласной, негласной) и оценки соответствия объекта контроля установленным требованиям (сертификация продукции, работ и услуг, аттестация объекта управления).
Временное ограничение полномочий, прав используется в условиях экстраординарных ситуаций путем введения на конкретной территории или объекте соответствующего административно-правового режима (чрезвычайного положения, контртеррористической операции, чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера, карантина).
В рамках правоохранительной (юрисдикционной) деятельности применяются два метода: разрешение споров и принуждение.
В условиях внешней агрессии, вооруженной борьбы необходимо военное подавление попыток нарушить территориальную целостность, конституционный строй, суверенитет страны.
Поскольку каждый метод состоит из ряда способов воздействия, количество последних очень велико. Иными словами, у государственной администрации имеется большой арсенал способов властного регулирования деятельности организаций и граждан.
В зависимости от характера воздействия на волю и сознание объекта управления выделяют: методы прямого и косвенного воздействия.
Методы прямого управляющего воздействия характеризуются односторонним непосредственным властным воздействием субъекта управления на волю и сознание управляемых путем прямых приказов (распоряжений, команд), исполнение которых носит обязательный характер. Методы прямого воздействия принято именовать административными методами управления.
Методы косвенного управляющего воздействия на объект управления состоят в том, что субъект управления с их помощью создает такие условия, которые, в свою очередь, воздействуя на сознание и интересы объекта управления, стимулируют его действовать желаемым для субъекта управления образом. Поскольку стимулирующие средства чаще всего носят материальный характер, то они именуются экономическими методами управления.
С общетеоретических позиций, исходя из критерия добровольности обеспечения должного поведения объекта управления, выделяют два универсальных метода воздействия: убеждение и принуждение. Метод убеждения рассчитан на добровольное исполнение закона и решений субъекта государственного управления, метод принуждения позволяет заставить объект управления исполнять возложенные на него юридические обязанности.
Для того чтобы обеспечить исполнение действующего законодательства и решений органов государственного управления субъекты исполнительной власти используют прежде всего метод убеждения, применение которого можно разделить на два этапа:
- на первом этапе субъект исполнительной власти доводит до адресата (объекта управления) требования законодательства и принимаемые органами государственного управления решения, разъясняет их содержание, используя способы и приемы, обеспечивающие добровольное их исполнение;
- на втором этапе, оценивая реакцию объекта управления на первоначальное воздействие, субъект исполнительной власти, в случае положительной реакции и позитивного результата, применяет к нему поощрение.
При отрицательной реакции объекта управления на первоначальное воздействие и невыполнения им своих юридических обязанностей к нему в установленных законом случаях уполномоченным на то субъектом государственного управления может быть применено принуждение.
Принуждение как метод воздействия состоит в применении государственными органами и их должностными лицами установленных законом мер принуждения для преодоления правовой аномалии и позволяет посредством правовых ограничений, лишений, обременений или ответных действий заставить обязанных лиц исполнять возложенные на них юридические обязанности и соблюдать установленные законом запреты, а также обеспечить правопорядок, безопасность личности, общества и государства от потенциальных и реальных угроз.
Под правовой аномалией как основанием для применения принуждения следует понимать:
либо виновное или объективно противоправное неисполнение лицом юридической обязанности по соблюдению наказуемых запретов или по исполнению законных требований уполномоченных должностных лиц;
либо неисполнение лицом конкретных обязанностей, в том числе дополнительных, в связи с совершением правонарушения или возникновением иной потенциальной или реальной угрозы;
либо иную опасность, возникшую для урегулированных правом и охраняемых законом общественных отношений.
В качестве ответной реакции на правовую аномалию применяются меры принуждения, которые являются «первичным» структурным элементом принуждения.
Меры принуждения – это закрепленные законом способы, приемы и средства воздействия личного, имущественного и организационного характера, позволяющие заставить лицо исполнять юридические обязанности и соблюдать правовые запреты, и состоящие из правовых ограничений, лишений, обременений, ответных силовых физических действий, влекущих наступление правового урона, причинение морального, материального и (или) физического вреда.
Таким образом, убеждение и принуждение, являясь взаимосвязанными элементами механизма обеспечения правопорядка, взаимно дополняют друг друга.
В механизме управленческого воздействия убеждение занимает ведущее место и, как правило, используется в первую очередь.
Метод убеждения представляет собой активное моральное и (или) материальное воздействие на сознание и поведение людей с целью воспитания у них осознанного исполнения требований правовых и других социальных норм.
Убеждение как метод - это такое воздействие, которое обеспечивает добровольное соблюдение объектом управления норм права и требований должностных лиц. Содержание метода убеждения включает комплекс различных мер воздействия на сознание и поведение людей, которые можно подразделить на две подгруппы: меры воспитательного и меры организационного характера.
К числу мер убеждения воспитательного характера можно отнести разъяснение, обоснование, обсуждение, лозунги, призывы, критику, показ положительных примеров, поощрение, использование различных приемов социальной психологии и педагогики. К примеру, убеждение включает в себя такие элементы, как овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, эмоции, разжигание интереса, возбуждение желания. Выбор и использование этих элементов всегда носит активный и творческий характер.
К числу мер убеждения организационного характера можно отнести обучение, проведение пропаганды и агитации[57], рекламу[58], обмен опытом. Воздействие на объект управления оказывается в ходе проведения инструктажей, митингов, собраний, публичных слушаний, смотров, конкурсов, своевременного реагирования на обращения граждан[59], организации пресс-конференций, встреч руководителей с населением, информирования о достигнутых успехах, оперативного использования системы средств массовой информации, сети Интернет для оповещения граждан о проводимых мероприятиях, о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления [60] и т.д.
Субъект государственного управления использует метод убеждение творчески, применяя меры убеждения как урегулированное правом, так и нет. В этом еще одно его отличие от принуждения, поскольку в рамках принуждения могут применяться только те меры принуждения, которые предусмотрены законом.
В рамках административного права особое внимание обращается прежде всего на те меры убеждения, которые закреплены в административном законодательстве.
Важное место в стимулировании должного поведения участников управленческих отношений среди мер убеждения принадлежит поощрению. «Поощрение - это публичное признание заслуг, награждение, оказание общественного почета лицу в связи с достигнутыми успехами в выполнении правовых обязанностей или общественного долга. Поощрение предназначено для стимулирования активной деятельности субъектов управленческих отношений, формирования законопослушного поведения, укрепления дисциплины в государственном управлении»[61].
Поощрение как способ воздействия в рамках метода убеждения состоит из мер поощрения, которые закреплены в административном праве и применяются субъектом государственного управления к объекту управления путем издания специальных правоприменительных актов (например, указов, постановлений, приказов).
Установленная действующим административным законодательством система поощрений включает: дисциплинарные поощрения, почетные дипломы, грамоты, медали, государственные и иные премии, и как высшую форму поощрения - государственные награды.
Дисциплинарные поощрения применяются субъектами дисциплинарной власти в рамках внутриорганизационной деятельности органов государственного управления. Данный вид поощрения предусмотрен законодательством о прохождении государственной службы[62], прохождении службы в отдельных органах исполнительной власти[63].
В рамках внешневластной деятельности субъекты государственного управления применяют меры поощрения, предусмотренные законодательством субъектов РФ и федеральным законодательством.
Законодательством субъектов РФ предусмотрены различные виды мер поощрения: премии[64], стипендии, награды[65] в виде почетных званий[66] и нагрудных знаков[67].
Федеральное законодательство о поощрении представлено нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, Правительства Российской Федерации, Президента Российской Федерации, законами Российской Федерации.
Федеральные органы исполнительной власти устанавливают ведомственные награды[68] в виде знака отличия, нагрудного знака, Почетной грамоты, медали, золотой и серебряной медали[69].
Правительство Российской Федерации устанавливает премии за достижения в различных областях[70], почетные грамоты[71].
Высшей формой поощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные выдающиеся заслуги перед государством являются государственные награды Российской Федерации.
В Российской Федерации устанавливаются следующие виды государственных наград: звание Героя Российской Федерации, ордена, знаки отличия Российской Федерации, медали, почетные звания Российской Федерации.
Учреждение государственных наград и издание указов о награждении государственными наградами отнесено к исключительной компетенции Президента Российской Федерации[72].
Звание Героя Российской Федерации присваивается за личные заслуги перед государством, связанные с совершением геройского подвига. Героям Российской Федерации вручается знак особого отличия медаль «Золотая Звезда» Героя Российской Федерации[73].
В государственную наградную систему Российской Федерации входят:
а) звание Героя Российской Федерации;
б) ордена Российской Федерации:
орден Святого апостола Андрея Первозванного;
орден Святого Георгия;
орден «За заслуги перед Отечеством»;
орден Александра Невского;
орден Суворова;
орден Ушакова;
орден Жукова;
орден Кутузова;
орден Нахимова;
орден Мужества;
орден «За военные заслуги»;
орден «За морские заслуги»;
орден Почета;
орден Дружбы;
орден «Родительская слава»;
в) знаки отличия Российской Федерации:
знак отличия - Георгиевский Крест;
знак отличия «За безупречную службу»;
г) медали Российской Федерации:
медаль ордена «За заслуги перед Отечеством»;
медаль «За отвагу»;
медаль Суворова;
медаль Жукова;
медаль Ушакова;
медаль Нестерова;
медаль Пушкина;
медаль «Защитнику свободной России»;
медаль «За отличие в охране общественного порядка»;
медаль «За отличие в охране государственной границы»;
медаль «За спасение погибавших»;
медаль «За труды по сельскому хозяйству»;
медаль «За развитие железных дорог»;
медаль «За заслуги в освоении космоса»;
медаль ордена «Родительская слава».
К числу почетных званий, в частности, относятся:
«Народный артист Российской Федерации», «Народный архитектор Российской Федерации», «Народный учитель Российской Федерации», «Народный художник Российской Федерации», «Летчик-космонавт Российской Федерации», «Заслуженный артист Российской Федерации», «Заслуженный учитель Российской Федерации», «Заслуженный деятель науки Российской Федерации», «Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации», «Заслуженный юрист Российской Федерации», «Заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации» и многие другие[74].
Юбилейные медали Российской Федерации, награды, учреждаемые федеральными органами государственной власти и иными федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, общественными и религиозными объединениями, не являются государственными наградами Российской Федерации.
Сложившаяся в России разноуровневая и многовидовая система мер поощрений позволяет субъектам государственного управления эффективно воздействовать на объект управления, используя метод убеждения.