Лекция № 23. Локомотивы городской реконструкции

Локомотивами реконструкции обычно называли крупные корпорации, владеющие большими участками земли в городах. Землевладельцы заинтересованы в повышении плотности застройки, поскольку это ведет к росту стоимости недвижимости на соседних участках. «Партнерства» и «Корпорации городского развития» также могут выступать в качестве движителей городского строительства. Партнерство может быть оформлено в качестве самостоятельной организации или состоять из системы договоров и контрактов. Успех «партнерств» в Великобритании, Нидерландах способствовал распространению этой практики с уникальных торговых зон на районы развития комплексной жилой застройки. Особенно важно фор­мирование такого партнерства на ранних стадиях планирования.

Представляется весьма целесообразным изучение опыта создания и функционирования подобных организаций, где одновременно с проектированием объектов разрабатывается технология их финансирования и практической реализации, осуществляется руководство строительством, а в дальнейшем и эксплуатацией.

Корпорации развития городов стали создаваться в Великобритании с 1980 г. с целью обеспечения всего цикла прогнозирования, планирования, проектирования и реализации строительства в рамках единой организации. «Корпорация» — административная единица и в то же время коммерческое предприятие, которому были даны значительные полномочия в развитии определенной выделенной территории. В пределах согласованного плана корпорации должны иметь право строить различные объекты, но в том числе и согласованное количество общественно-необходимых объектов, используя для этого средства, получаемые за счет правительственных субсидий и продажи участков. Цель создания таких структур состоит в организации благоприятных условий для частных инвестиций. КРГ являются очень эффективными в решении задач возрождения центральных районов городов.

1 «Партнерства» — это коммерческие организации со смешанным участием городского и частного капитала.

Корпорациям были переданы значительные полномочия, в том числе право отводить участки и контролировать строительную деятельность независимо от местных властей; право приобретать и передавать участки земли. Финансирование инженерной инфраструктуры, первичное отчуждение земли и ряд других общественно необходимых работ осуществлялись путем целевых инвестиций центрального правительства; в ряде случаев полномочия были еще шире.

Пример: корпорация «Докланд», Великобритания

Управление корпорацией «Докланд» (Великобритания) состоит из трех департаментов: имущества, инженерных работ, градостроительства. Несмотря на успех корпорации по реконструкции Лондонских доков, за первые 4 года своего существования реализовавшей третью часть про­граммы строительства, следует отметить значительные проблемы, возникшие, как объясняют, в связи с банковским кризисом и изменением конъюктуры рынка офисных помещений. Снижение стоимости аренды привело к значительному снижению окупаемости затрат и заморажива­нию ряда объектов.

Проблемы эффективности функционирования корпорации «Док­ланд» возникли еще и в связи со слабой связью с местной властью и об­щественностью. В результате в 1988 г. было принято решение о введе­нии следующих процедур:

а) необходимость согласовывать свои планы с местной администрацией прилегающих территорий;

б) все неформальные некоммерческие организации, имеющие свой интерес в предстоящем строительстве, должны оповещать при изменении планов;

в) каждую неделю издается специальный бюллетень о заявках на строительство и принятым по ним решениям;

г) время подачи протестов на заявки и консультации ограничено 14 днями, а в случае больших проектов 21 или 28 дней будут предоставлены на обсуждение;

д) застройщикам будет оказана помощь при обсуждении своих намерений еще до подачи официальной заявки.

«Схема управления городским центром» (Великобритания) была выдвинута в Великобритании в 1980 г. в для решения проблем возрождения деградирующих районов города. Цель формирования «Схемы управления городским центром» состоит в повышении конкурентоспособности территории, улучшении общественного обслуживания и благоустройства, удовлетворении всех пользователей городского центра.

Растущее количество «Схем управления городским центром» вызвано, по мнению исследователей, успехом такой организации Управления в глазах городских властей и частного капитала. Что касается недостатков, по мнению горожан, то это, прежде всего, претензии к облику (потеря индивидуальности) и недостаток удобств (стоянка автомобилей, организация транспорта). «Схема управления городским центром» — это активные целевые организации. Целесообразность их формирования для решения локальных проблем доказана практикой.

Корпорация развития территории «Якиманка», г. Москва — возникла на основе Генерального соглашения (партнерства) между Префектурой Центрального административного округа и Корпорацией по развитию территории (1994 г.), в результате которого была разработана Программа деятельности, нацеленная на комплексный подход к решению проблем градостроительного развития на обширной территории г. Москвы.

Результат планирования и концептуального проектирования был закреплен в трех документах, суммирующих градостроительную политику:

парцелляция территории на основе восстановления домовладений;

карта функционального зонирования территорий;

архитектурно-градостроительная концепция.

После утверждения Правительством г. Москвы, эти три документа приобрели статус Временной инструкции (Локальных градостроительных рекомендаций) по рассмотрению проектных предложений.

Программа «Якиманка» выявила целый ряд проблем, в частности, недостаток полномочий у Корпорации, которая имеет практически совещательный голос в решении вопросов управления территории, в отличие, например, от Английской корпорации по развитию городов.

Целевые организации по развитию жилой застройки могут быть различных типов, например: дирекция единого заказчика, фонд развития территории (имущества), «корпорация раз­вития территории», «жилищная ассоциация», «управляющая компания», «партнерство».

На различных этапах реализации программы привлечения свободного капитала частных лиц и организаций цель достигается при помощи ряда организационно-правовых мероприятий, в процессе поиска соглашений и компромисса между муниципальными органами, представляющими интересы населения, и частным капиталом, представляющим интересы финансовых институтов.

Жилищные ассоциации представляют собой неправительственные некоммерческие организации, которые создаются правительством города или по инициативе самих жителей для решения конкретных социальных задач. Жилищные ассоциации получают в распоряжение землю и должны сами найти инвестиции на финансовом рынке под гарантии централизованных правительственных фондов. Жилищные ассоциации контролируются по реализации планов, качеству жилого фонда и социальной структуре владельцев квартир.

Городские управляющие компании (г. Москва) были предложены на Всероссийском совещании по Жилищной реформе (1997 г.). Городские управляющие компании могут быть организованы как частные предприятия с участием Префектуры или как административные подразделения муниципальных органов с участием частного капитала. Для успешной деятельности Управляющим компаниям или Корпорациям развития территории следует передать право отводить участки и контролировать строительную деятельность в рамках согласованной программы; право приобретать и передавать участки земли; финансирование инженерной инфраструктуры, первичное отчуждение земли и ряд других общественно необходимых работ осуществлялись путем целевых инвестиций городского правительства.

В Москве такие условия определяются для Территориальных Единиц с Особым Статусом (ТЕОС).

Партнерства со смешанным участием государственного и частного капитала возникают как инструмент решения практических проблем управления городом.

Для успешной деятельности необходимы согласованная политика, утвержденная градостроительная концепция и право распоряжаться городской территорией в границах выделенной зоны. Роль архитекторов-градостроителей в работе партнерства состоит в прогнозировании социального заказа, предпроектном анализе, разработке и согласовании архитектурно-градостроительной концепции, определении системы управляющих параметров для архитектурных проектов.

Несмотря на провозглашенное партнерство интересы частного и госсектора имеют традиционно различную направленность: получение прибыли и защита общественных интересов. Недостатки организационной работы проявляются в следующем:

городские власти выдали разрешение на строительство аналогичных объектов в других районах города, в результате потенциальные инвестиции оказались рассредоточены, что замедляет реализацию планов;

частный сектор проявляет слабый интерес к офисам и учреждениям общественного обслуживания, в результате появляется опасность «бюрократизации» территории, на которой будут распо­ложены только государственные учреждения;

- еще труднее привлечь частные инвестиции к соседним жилым районам, в результате возникает напряжение между жителями и застройщиками.

Для решения возникших проблем рекомендуется предпринять следующие действия:

- новое строительство следует начинать с организации дополнительных благоприятных условий для местного населения: создания рабочих мест, строительства библиотеки, благоустройства территории;

- благоприятными факторами такого сотрудничества может стать кооперация с малым бизнесом и обеспечение занятости местного населения в реализации проекта.

По отзывам в английской печати, Корпорации развития городов, как коммерческие предприятия, нацелены прежде всего на извлечение прибыли, а не на качество архитектурных решений. Проектный процесс в отношении муниципальных объектов оказывается перевернутым наоборот: имея изначальную цель получение прибыли, застройщик урезает затраты на строительство и проектирование, что в конечном счете оборачивается утилитарной архитектурой.

Ради привлечения инвесторов городское правительство вынуждено идти на снижение контроля за строительством и на отказ от долевого участия. В результате население оказывается недовольным деятельностью администрации из-за снижения качества городской среды.

Корпорации неохотно занимаются архитектурной реконструкцией, поскольку это усложняет и удорожает процесс строительства. Хотя затраты на реставрацию ценных зданий опорного фонда и нерентабельны, но общий эффект от реконструкции, например, церквей на территории Лондонских доков оказался намного важнее сию­минутной прибыли.

Партнерство на основе государственного и частного капитала может способствовать быстрому решению задач градостроительного развития выделенного района города. Для успешной деятельности необходимо детальное планирование, согласованная политика и право распоряжаться городской территорией в границах выделенной Зоны приоритетного развития. Эта роль может оставаться у администрации или передаваться частной компании. При работе с частными застройщиками аппарат управления должен располагать данными о социальном заказе, предпроектном анализе и архитектурно-градостроительной концепцииТерритории с особым статусом

Выделение территорий с особым статусом является инструментом правового зонирования. Предлагается рассмотреть более подробно два вида «дополнительных зон»: Зону жесткого регулирования и Зону приоритетного развития.

Градостроительные.Зоны жесткого регулирования (ЗЖР)

Ценные участки городской среды, выявленные на этапе стратегического планирования, реализуются на локальном уровне в виде Зон жесткого регулирования.

Для наиболее ценных участков предпроектные исследования могут послужить основой конкурсной программы. Там, где нет оснований для конкурса, необходимы проектные рекомендации, устанавливающие контрольные показатели для каждого участка осваиваемой территории.

Помимо того, что проектные проработки должны быть практичными, они не должны сковывать творческий поиск архитекторов и подменять их.

Градостроительные условия вместе с проектными рекомендациями могут входить в пакет документов на продажу или аренду участка. Особенно это важно при первичном отчуждении муниципальной земли. При конкурсе на освоение участка проект, не отвечающий условиям предпроектных проработок, следует отклонить. Гибкость требований можно обеспечить за счет разработки альтернативной концепции застройки.

Для назначенных Зон жесткого регулирования утверждаются требования к застройке. Состав требований определяется на основе предпроектных исследований, которые включают анализ городского окружения (оценку архитектурных характеристик зданий, улиц, открытых пространств), выявление исторической глубины и функционального использования застройки, архитектурных доминант и ориентиров, поперечного профиля участка и силуэта существующей застройки, движения транспорта и пешеходов, существующих зданий, городской ткани и архитектурных деталей.

Цель исследования — выявление архитектурных форм, характерных для этой территории, и подготовка «Эскиза градостроитель­ной реконструкции».

Пример: Зона строгого регулирования застройки в г. Москве, 2005 г.

Зона строгого регулирования застройки — часть городской территории, обеспечивающая охрану объектов градостроительного наследия: заповедных территорий и ценных фрагментов городского ландшафта, включенных в состав объединенных охранных зон. Зоне строгого регулирования соответствует строгий режим градостроительного регулирования, устанавливающий ограничения на новое строительство и хозяйственную деятельность, предусматривающий сохранение, восстановле­ние и обеспечение оптимального восприятия объектов градостроитель­ного наследия. Данный режим, ориентированный на преемственное развитие и возобновление целостности исторической части города, осуществляется с использованием методов реновации (сомасштабное новое строительство с учетом традиционных типологических характеристик застройки).

Градостроительные

Зоны приоритетного развития (ЗПР)

Практика вычленения территорий с особым статусом, внутри которых действуют упрощенные механизмы согласования проект­ной документации, известна в США, Германии, Великобритании и других странах.

Предпринимательские зоны (США) получают упрощенный режим планирования как часть стимулирующих мер, включающих также и финансовые льготы. Практика подтвердила эффективность этих мер и для реконструкции, и для гражданского строительства.

Использование механизма Упрощенных планировочных зон, Великобритания, для обновления застройки и нового строительства также показало высокую оперативность в достижении градостроительных задач без снижения качества проектирования или ущерба для окружающей среды.

Пример: Упрощенные планировочные зоны, Великобритания, 1992 г.

Согласно положениям Департамента окружающей среды Великобри­тании, Упрощенные планировочные зоны ф'трНрес! р1апп1пд гопез) представляют собой проектный документ, регулирующий архитектурную деятельность в пределах обозначенных территориальных границ. После утверждения Государственным секретарем Упрощенные планировочные зоны являются основанием для осуществления отводов земельных участ­ков для проектных и изыскательских работ. При этом застройщику не требуется подавать заявку на выделение отвода, заказывать и согласо­вывать градостроительное задание, если речь идет о разрешенных в схе­ме видах строительства.

Упрощенные планировочные зоны применяются с 1986 г. как для от­дельных больших территорий, так и для серий однотипных участков.

Использование Упрощенных планировочных зон наиболее целесо­образно на сложившихся городских территориях, где существует потребность в обновлении и привлечении инвестиций, однако и районы нового строительства могут иметь такую же регламентацию.

Создание Упрощенных планировочных зон не допускается в Нацио­нальных парках, охранных зонах, заповедниках, лесопарковых поясах, на территориях, представляющих особый научный интерес или имеющих специальное назначение (в районе атомных установок или взрывоопасных производств).

Прежде чем утвердить границы Упрощенных планировочных зон, местным властям рекомендуется провести консультации с владельцами земли. Разрешения на проектные работы могут быть различного объема, под различные виды застройки или под один доминирующий. Также может быть дано разрешение на различные мелкие работы, как, например, смена функционального использования, встройки и пристройки.

В связи с тем, что размеры Упрощенных планировочных зон и харак­тер опорного фонда могут сильно различаться, вопрос о степени детализации «планировочных схем» в каждом конкретном случае решается индивидуально.

Существуют два основных подхода при описании планировочных условий в Упрощенных планировочных зонах: рекомендации или огра­ничения.

Рекомендации дают более определенную и точную информацию о всех видах приоритетного строительства. Это удобно для презентации: такую информацию легче подготовить и ею удобнее пользоваться. Рекомендации могут послужить основой для конкретного проектирования — после объявления принципиальных направлений и пожеланий по развитию территории включается рыночный механизм отбора наиболее при­влекательных проектов застройки.

Ограничения дают разрешение на все виды строительства за исклю­чением перечисленных. В тех случаях, когда спектр разрешенных видов деятельности достаточно широк (когда ограничений меньше, чем разре­шений), тогда, видимо, целесообразнее использовать список ограничений.

Разрешенный перечень точно указывает разрешенные виды строительства и его объемы. Путем исключения все другие виды развития запрещаются, но разрешения на них все же могут быть получены путем обычных процедур (подачи заявки, подготовки актов временного резервирования и др.).

В отечественном градостроительстве вычленение территорий приоритетного развития, внутри которых действуют упрощенные механизмы согласования проектной документации, не применялось до перестройки в связи с тем, что не было необходимости в привлечении альтернативных источников финансирования, а решение социальных задач зависело только от вышестоящей администрации.

Первые попытки расширить полномочия местной администрации в области контроля за использованием городской территории (1991 г.) оказались неудачными, так как это только усложнило процесс согласования и координации инициатив с Генеральным планом города или Проектом детальной планировки. В результате возникла потребность в Градостроительных концепциях как упрощенных проектных документах, обосновывающих стратегию градостроительного развития на местном уровне (в пределах административного или муниципального округа). Однако реализуемость концепций оказалась очень низкой в связи со слабой ориентацией на современные экономические условия. Ускорить градостроительное развитие жилой застройки возможно за счет введения в практику Зон приоритетного развития.

Зона приоритетного развития может быть оформлена как градостроительный (предпроектный) документ, регулирующий архитектурную деятельность в пределах обозначенных территориальных границ. Методика создания подобной планировочной зоны предусматривает разработку архитектурно - планировочной структуры и объемно-пространственной композиции застройки, решение вопросов инженерного оборудования и подготовки территорий и т.д.

Утвержденная государственными органами управления Зона приоритетного развития приобретает правой статус, на основе которого планирующие и контролирующие инстанции, а также местные органы власти, будут осуществлять регулирование градостроительного развития на выделенной территории. При этом застройщик мог бы получать готовое и согласованное градостроительное задание, что может значительно ускорить инвестиционный процесс.

Назначение Зон приоритетного развития состоит в приоритетной концентрации ресурсов на определенных участках, что позволяет эффективно решать наиболее важные социальные задачи. В московской практике Зоны приоритетного развития названы Территориальными единицами с особым статусом (ТЕОС).

Пример: Закон г. Москвы «О территориальной единице

с особым статусом «Московский международный деловой центр

«Москва-Сити». Статья 1. Определение территориальной единицы

с особым статусом «Московский международный деловой центр

«Москва-Сити»

«ТЕОС «Москва-Сити» представляет собой имеющую особый порядок управления и правовой статус единицу территориального устройства го­рода Москвы, где для российских и иностранных предпринимателей и ин­весторов применяются специальные формы стимулирования предприни­мательской деятельности. Статус ТЕОС «Москва-Сити» определяется для создания и развития делового центра и городских объектов инженерно-транспортной инфраструктуры.

Функционирование ТЕОС «Москва-Сити» осуществляется на основе настоящего Закона, нормативных правовых актов Московской городской администрации, Целевой комплексной программы градостроительного и социально-экономического развития ММДЦ «Москва-Сити», принятой Московской городской Думой и Правительством Москвы, и ежегодных программ развития проекта ММДЦ «Москва-Сити», утверждаемых Прави­тельством Москвы, а также соглашений об осуществлении международ­ных и внешнеэкономических связей, заключаемых органами государ­ственной власти города Москвы.

В ТЕОС «Москва-Сити» устанавливается особый режим землепользо­вания, льготный режим налогообложения, инвестиционной и предприни­мательской деятельности, а также особый порядок управления».

Статус Зоны приоритетного развития следует устанавливать как минимум на 10 лет. Составными частями документации, определяющей развитие в пределах ЗПР, являются Схемы планировочного развития (СПР) и «Пакет» стимулирующих (льготных) условий (привилегий) для тех предпринимателей, которые будут вкладывать средства в социально-обусловленные программы на данной территории. В дополнение к Пакету и СПР в пакет документов могут быть включены градостроительные проработки, иллюстрирующие особенности освоения отдельных участков, например таких, как пойма реки, группа старых деревьев; а также стилевые характеристики сложившейся застройки и др.

В связи с тем, что и характер опорного фонда, и размеры ЗПР могут сильно различаться, вопрос о степени детализации ЗПР в каждом конкретном случае решается индивидуально.

Пакет стимулирующих мер включает упрощенный режим планирования и согласования проектной документации, а также дополнительные организационные и финансовые льготы. К числу таких мер относятся: правовой статус и финансовые льготы. Эффективность применения Зон приоритетного развития в качестве средства ускорения градостроительного развития возрастает при кооперации с другими мероприятиями, например, выделении свободных участков, предоставлении финансовых льгот, государственных кредитов. Привлекательность программы для инвесторов будет выше, если ПАКЕТ прилагаемых документов будет включать точные сроки введения в эксплуатацию объектов транспорта и инженерного обеспечения. Точный график является одним из условий, гарантирующих надежность бизнес-планов реконструкции и, соответственно, стимулом для привлечения инвестиций.

«Схема» планировочного развития предназначена для координации обновления жилой застройки различными субъектами градостроительной деятельности в соответствии с возможностями и ограничениями, а также приоритетными направлениями и мероприятиями по развитию городской среды. Задача состоит в интеграции и согласовании всех аспектов развития территории (эколого-ландшафтных, функциональных, социальных, культурных, художественных).

На схемах и картах следует показывать границы зон, подзон, участков, планировочные ограничения. Остальная информация указывается в ПАКЕТЕ.

Система контроля качества архитектурного облика будущей застройки включает рекомендации по организации общественных пространств и габаритные схемы застройки каждого квартала. Эти предложения являются официальной интерпретацией концептуального проекта.

Возможность назначать Упрощенные планировочные зоны позволяет органам местной власти обеспечивать приоритетное развитие участков городской территории, которые в первую очередь нуждаются в обновлении.