Сравнительно-правовая характеристика современных моделей устройства и функционирования административной юстиции в Западной Европе

Историческая эволюция института административной юстиции

В настоящее время не существует, как не существовало и в конце XIX- начале XX в.в., единого мнения относительно времени возникновения административной юстиции. Нами сознательно приводятся такие периоды, как конец XIX - начало XX в.в. и настоящее время, поскольку бурный интерес к этой проблеме в истории юридической науки возникал дважды.

Впервые об административной юстиции, как системе защиты прав человека от произвола чиновников, заговорили после буржуазных революций. Буржуазное государство в отличие от предшествующих государств рабовладельческого и феодального типов провозгласило человека носителем субъективных прав, которые он может защищать от неправомерных действий представителей государственной власти, в том числе от незаконных административных актов. Такая защита в принципе могла быть обеспечена, во-первых, путем подачи гражданином жалобы в вышестоящий административный орган по отношению к тому, чьи действия обжалуются. Во-вторых, подобные жалобы могут быть поданы в общий суд либо в специальное присутствие общего суда (специальное присутствие общего суда предполагает наличие в составе последнего специалистов по рассматриваемым вопросам). В-третьих, для рассмотрения административно-правовых жалоб могут создаваться специальные органы, состоящие при органах активной администрации, или организационно обособленные от нее и образующие самостоятельную систему, призванную разрешать такого рода споры. Таковы в наиболее общем виде варианты защиты гражданами своих прав, образующие в совокупности институт обжалования неправомерных действий и актов администрации.

Таким образом, институт права жалобы является довольно обширным. Одним из способов рассмотрения жалобы является рассмотрение жалоб учреждениями административной юстиции – иными словами, структурно и процессуально обособленной системы специальных органов.

Вторая масштабная научная дискуссия развивалась уже на постсоветском пространстве в конце XX – начале XIX вв., как правило, российскими учеными. Именно на постсоветском, поскольку вопрос о развитии и совершенствовании института административной юстиции в зарубежных государствах, в частности в странах Западной Европы не приостанавливался. В учрежденном Советском союзе сама наука административного права была негласно запрещена, поскольку противоречила идеологии правящей партии и всего государства. Тезис о том, что «любая кухарка может править государством» сам по себе исключал возможность изучения и регулирования отношений, возникающих между чиновником и гражданином по поводу нарушенного права последнего. В период «оттепели» наука административного права начинает постепенно возрождаться и вновь ученые обращают свой взор к проблемам административной юстиции, в частности дискуссионным остается вопрос о времени возникновения административной юстиции.

Отсутствие единого мнения относительно времени возникновения административной юстиции, в свою очередь обусловлено, на наш взгляд, отсутствием единого мнения относительно самого понятия административной юстиции.

Изложенные в первом разделе подходы к пониманию административной юстиции также можно использовать и для рассмотрения вопроса о времени возникновения административной юстиции. В этой связи нас интересуют два из вышеназванных подходов: функциональный и организационный.

В первом случае, возникновение административной юстиции связывают с основным функциональным назначением административной юстиции - судебным контролем за законностью действий и актов государственных органов и восстановлении нарушенных ими прав граждан. Во втором - с учреждением специальных органов по рассмотрению споров.

С точки зрения первого подхода, истоки функции административной юстиции можно обнаружить и в античных государствах, так как с момента возникновения государства, создавшего систему норм, призванных регулировать общественные отношения, а также органов, наделенных функциями и полномочиями исполнения и принуждения к исполнению властных решений, неизбежно должна была появиться и функция разрешения противоречий и конфликтов, связанных с интерпретацией и применением этого комплекса норм и правил.

Второй президент административного суда в Вене, Карл Лемайер, в книге «Административная юстиция: понятие охраны субъективных публичных прав в связи с развитием воззрений на государство», написанной им в 1900 году по поводу 25-летия этого суда, в учреждении и деятельности которого барон Лемайер принимал активное участие, признает, что уже в римском праве встречается форма защиты прав от государства – выработанная в фискальном праве. «Но, конечно, - говорит Лемайер, - напрасно было бы искать в римском праве корни истинной публично-правовой юрисдикции, которая появляется лишь в средние века» [46, с.31].

Действительно проблема защиты прав свободного человека от притеснений должностного лица возникла уже в древней Греции и Древнем Риме, где вопрос о субъективных правах не ставился теоретически, хотя в практической деятельности свобода человека признавалась величайшей ценностью, а свободная личность защищалась от произвола правителей. Законодательство городов-полисов Древней Греции и республиканского Рима в определенной части решало проблему правоотношения «должностное лицо – гражданин», не позволяя первому злоупотреблять властью и ущемлять права второго.

Тем не менее, институт административной юстиции, с точки зрения функционального подхода, можно усмотреть и в более раннем обществе. Так, например, в древнеегипетском сказании «Красноречивый крестьянин» повествуется о мелком предпринимателе, который обращается к местному правителю (чьи служащие отняли у этого крестьянина некое имущество) с девятью жалобами, призывающих к справедливости [47, с.77]. Не свидетельствует ли данное обстоятельство о наличии института жалобы, как средства защиты нарушенного права, в древнеегипетском обществе.

Необходимость в организации защиты прав от незаконных действий администрации чувствовалась всегда, и даже в абсолютных монархиях принимались меры для охранения высшею правительственную властью законных прав от нарушения их низшими властями.

Интересной точки зрения придерживался М.А. Лозипа-Лозинский. Истиною родиной института судебного разрешения правовых споров граждан против административных распоряжений он считал Англию, говоря о том, что первоисточник понятия об административной юстиции, как охране прав граждан от нарушения органами управления, находится в стране, где еще в 15 столетии закон был провозглашен высшим принципом государственности. Взгляд этот интересен еще тем, что, по мнению, английского юриста А. Дайси, английской юриспруденции чужды самые понятия административной юстиции и административного права, так как система административной юстиции противоречит принципам верховенства права, господствующим в Великобритании [48, с.25].

Но, не смотря на такое категорическое утверждение, русские юристы, говоря об институте административной юстиции, в большинстве своем, усматривали в английском праве определенную ее организацию. В литературе английской административной юстиции в качестве прототипов современных административных квазисудебных учреждений приводятся средневековые коммерческие суды, процедура деятельности мировых судей периода сословной монархии, Звездной палаты и палаты прошений времен Тюадоров и Стюартов. В Англии в середине XIII века постепенно складывался институт мировых судей. Должность мирового судьи, занимать которую мог крупный землевладелец, соединяла в себе функции управления с функцией административной юстиции. Английские мировые судьи разбирали споры жителей с налоговыми, полицейскими органами и т.д.

Такой взгляд на указанные органы допустим с той точки зрения, что процедура их деятельности и подведомственность напоминают структуру и функциональные особенности современных административных трибуналов. Тем не менее, мы не будем обращаться к анализу деятельности столь ранних образцов, точнее «зародышей», административной юстиции по аналогии хотя бы с тем, что не следует считать административное право в рассматриваемый период оформившейся отраслью (хотя на практике, бесспорно, уже тогда существовали - сообразно современной терминологии – споры административно-правового характера по поводу неправомерных административных актов).

Трактуя понятие административной юстиции с точки зрения организационного подхода, как применение административного права в интересах разрешения споров посредством особых административных судов, организованных на основе определенных принципов и по правилам процесса, несколько отличных, от тех, которые приняты в общих судах, можно говорить о существовании административной юстиции только начиная с XIX в.

Одним из самых распространенных было мнение, согласно которому институт административной юстиции явился результатом исторического экспромта, возникнув во Франции в период революции. Но профессор Ф.В. Тарановский подверг критике мысль о том, что административная юстиция зародилась лишь в недрах французской революции. Его единомышленник М.М. Ковалевский писал, что парламенту во Франции уже в XIV веке принадлежало решение в первой и последней инстанции всех споров, возникавших по поводу неправильного или чрезмерного обложения налогами, как прямых вассалов короля, так и подвассалов, равно и горожан их муниципальными властями [49, с.38].

Конечно, нужно провести большую натяжку, чтобы в иерархическом порядке обжалования до XIX усмотреть, хотя бы и в зачаточном состоянии, организацию административной юстиции. В то же время нельзя умалять достоинства рабовладельческих и феодальных обществ, в которых зародился институт жалобы как составляющая административной юстиции.

Следовательно, возникает вопрос о том, когда можно говорить о трансформации защиты прав в институт административной юстиции. Ответ на данный вопрос будет раскрыт в следующем разделе настоящего диссертационного исследования.

При определении места, занимаемого той или иной системой административной юстиции, возможно традиционно отнесение определенного типа этого правового института к одной из правовых систем: англосаксонской или романо-германской (континентальной). Однако, опираясь на классификацию институтов административной юстиции по принципу их принадлежности к определенной правовой системе, можно установить лишь самые общие признаки, вытекающие соответственно из общности концептуальных основ каждой правовой системы. Так, например, при сравнении систем учреждений административной юстиции Франции и Германии, обращает на себя внимание тот факт, что в обеих странах первостепенное внимание уделено доктринальным и правовым аспектам при акценте на материальные нормы административного права, а следовательно, получают детализированную разработку положения законодательства, регламентирующие общие принципы французского и немецкого вариантов административной юстиции. В противоположность этому, теория англосаксонского права воспринимает деятельность административных трибуналов в первую очередь, с точки зрения их квазисудебной практики, поскольку «английскую юриспруденцию отличает практическая направленность» [50, с.136]. Английского исследователя интересует более всего процессуальный аспект деятельности административных трибуналов, концентрируя суть проблемы в анализе практической стороны их функционирования.

В силу этого, структуры административных квазисудебных учреждений, сложившихся в разных странах, достаточно своеобразны, что позволяет говорить о каждой из них в отдельности. Начать обзор представляется целесообразным с Франции и Германии, где институт административной юстиции зародился раньше чем в англосаксонских государствах.