Доклад: Вдосконалення правових гарантій захисту прав платників податків

Доповідь на тему: “Вдосконалення правових гарантій захисту прав платників податків”.

Податкові відносини як один із видів суспільних відносин зумовлені зміною форми власності, переданням її частини в користь держави або перерозподілом самої державної власності, а відтак вони потребують чіткої правової регламентації, подальшого вдосконалення і зміцнення гарантій прав платників податків.

Правові відносини з приводу утримання податків виникають між органами стягнення і платниками податків. У цих відносинах залежно від різних причин іноді порушуються права платників податків. Відтак реалізація їхніх прав немислима без належної юридичної охорони і захисту. Необхідність у цьому настає тоді, коли виникає місце порушення прав або виявляється реальна чи потенційна перешкода до їх здійснення. Отже, питання закріплення у законодавстві дієвих та ефективних способів захисту прав платників податків є завжди актуальними.

У податкових правовідносинах одна із сторін – податковий орган, будучи наділений державно-владними повноваженнями, вказує на необхідну поведінку іншій стороні, а іноді і вживає заходи державного примусу. Це зумовлює встановлення особливих гарантій для охорони і захисту прав і законних інтересів платників податків у податкових правовідносинах. Такі гарантії повинні бути спрямовані на відвернення суб’єктивізму у трактуванні державної доцільності, відвернення свідомого порушення закону, попередження помилок внаслідок недостатньої кваліфікації виконавців.

На забезпечення охорони та захисту прав і законних інтересів платників податків спрямовані різноманітні заходи контролю, нагляду та інші види правоохоронної діяльності державних органів і громадських організацій. Проте головним з них є юрисдикційний спосіб, в якому виражена реакція держави і суспільства на вчинене правопорушення або спір про право, що виник.

Загалом розрізняють такі види юрисдикційної діяльності: правосуддя у кримінальних і цивільних справах, адміністративна, дисциплінарна та громадська юрисдикції. До традиційних же способів захисту прав платників податків відносяться адміністративний і судовий порядок захисту. На першому з цих способів захисту в контексті його закріплення у Податковому кодексі ми й зупинимось.

Тривалий час в Україні на законодавчому рівні практично не було врегульовано питання адміністративного порядку захисту прав платників податків. Ці питання, як не парадоксально, регулювалися нормативними актами органів державної податкової служби, які самі здійснюють контроль за сплатою податків, зокрема Положенням про порядок подання та розгляду скарг платників податків державними податковими адміністраціями, затвердженим Наказом ДПА України від 11.12.1996 р. і зареєстрованим у Мінюсті України 18.12.1996 р. за 723/1748. Внаслідок цього у платників податків виникали певні труднощі при реалізації ними свого права на захист. Для вирішення цієї проблеми в проекті Податкового кодексу передбачено велику кількість процесуальних моментів, які покликані не тільки створити ефективні та справедливі умови оподаткування юридичних i фізичних осіб, регулювання податкових відносин між державою та платниками податків, а також поліпшити взаємовідносини між контролюючими органами та платниками податків.

Налагодження партнерських відносин між державною податковою службою i платниками податків – юридичними та фізичними особами має велике значення в умовах проведення податкової реформи, вдосконалення порядку адміністрування податків i зборів та формування високого рівня податкової культури населення.

На сьогодні державна податкова служба рухається у напрямі відмови від суто фіскальних методів роботи у бік зменшення податкового тиску, спрощення обліку та звітності, вдосконалення механізмів оподаткування. Втілення податкових ініціатив ДПА України у 2000 р., спрямованих на поліпшення податкового клімату в державі, підтримку та стимулювання економіки, вітчизняного товаровиробника, – наочний тому приклад.

Зауважимо, що найважливішою умовою реалізації всіх заходів, спрямованих на поліпшення податкового клімату, вдосконалення податкового законодавства, є забезпечення високого рівня гарантованості захисту прав платників податків. Ще наприкінці 1996 р. ДПА першою зробила крок назустріч, створивши у складі податкової служби структурні підрозділи апеляцій. Відтак кожен платник податків мав можливість оскаржити рішення про застосування фінансових санкцій, постанову про накладення адміністративних штрафів, розпорядження щодо припинення операцій платників податків за рахунками в установах банків, а також рішення щодо примусового стягнення не внесених вчасно податків і неподаткових платежів. Здобувши гарантоване право захисту своїх інтересів, підприємці дещо розправили плечі. Однак лише з прийняттям Податкового кодексу пов’язувалося становлення нових партнерських відносин між державною податковою службою та платниками податків.

У проекті Податкового кодексу України головні питання взаємовідносин податкових органів з платниками податків розглянуто крізь призму партнерства та взаєморозуміння. Зупинимося на одному з них, а саме питанні оскарження рішень чи дій органів державної податкової служби в адміністративному порядку.

Стаття 1036 проекту Податкового кодексу серед прав платників податків називає і право оскаржувати в установленому законом порядку рішення та дії або бездіяльність органів державної податкової служби та їхніх посадових осіб.

Коли і як суб’єкт оподаткування може звернутися за захистом свого порушеного права? Щоб відповісти на це запитання, подивимось, як у проекті регулюються взаємовідносини платників податків з органами державної податкової служби.

Для побудови належних ділових відносин між податківцями та підприємцями, недопущення можливих конфліктних ситуацій у проекті Кодексу передбачено порядок узгодження з платниками податків донарахованих органами державної податкової служби сум податків та застосованих фінансових санкцій.

Передусім зазначимо, що кожен платник податків самостійно розраховує суми податків, які він повинен сплатити, декларує їх та самостійно сплачує без попереднього узгодження з органом державної податкової служби. Податкове зобов’язання, самостійно визначене платником податків у декларації (розрахунку), вважається узгодженим з дня подання такої звітності.

Передбачено, що орган державної податкової служби самостійно визначає суму податкового зобов’язання платника податків у випадках, коли:

платник податків не подає у встановлені терміни податкової декларації або розрахунку; 

дані документальних перевірок діяльності платника податків свідчать про заниження або завищення суми його податкових зобов’язань, заявлених у податкових деклараціях (розрахунках); 

податковий орган виявляє арифметичні або інші помилки у поданій платником податків декларації (розрахунку), які призвели до заниження або завищення суми податкового зобов’язання; 

згідно з податковим законодавством особою, відповідальною за нарахування окремого податку або збору, є орган державної податкової служби. 

В окремих випадках, зазначених у проекті Податкового кодексу, суми податкового зобов’язання можуть визначатися податковими органами методом аналогій або непрямими методами.

Податкове зобов’язання платника податків, нараховане органом державної податкової служби, вважається узгодженим у день одержання платником податків податкового повідомлення, крім випадків, коли платник податків вважає, що податковий орган:

неправильно визначив суму податкового зобов’язання; 

прийняв будь-яке рішення, що суперечить Податковому кодексу або іншому законодавчому акту з питань оподаткування; 

прийняв рішення, що виходить за межі його компетенції, встановленої Податковим кодексом або іншим законодавчим актом України. 

У вищезазначених випадках платник податків має право звернутися до органу державної податкової служби зі скаргою про перегляд цього рішення, яка подається у письмовій формі та може супроводжуватися документами, розрахунками і доказами, які платник податків вважає за потрібне надати.

Проектом визначено термін, протягом якого платник податку може оскаржити рішення контролюючого органу, а також термін, протягом якого контролюючі органи повинні розглянути скаргу платника податків. Скаргу слід подавати протягом 10 календарних днів, що настають за днем одержання платником податків податкового повідомлення або іншого рішення податкового органу, що оскаржується. Податковий орган зобов’язаний прийняти вмотивоване рішення і надіслати його упродовж 20 календарних днів від дня одержання скарги платника податків на його адресу або надати під розпис. Керівник податкового органу має право прийняти рішення про продовження термінів розгляду скарги платника податків до 60 календарних днів та письмово повідомити про це платника податків.

Податковий орган може надіслати рішення про повне або часткове незадоволення скарги платника податків. У цьому разі суб’єкт підприємництва має право звертатися до податкових органів вищих рівнів. Терміни подання повторних скарг та їх розгляду аналогічні.

Передбачено, що коли вмотивоване рішення за скаргою платника податків не надсилається платнику податків протягом 20-денного терміну або терміну, продовженого за рішенням керівника податкового органу, така скарга вважається повністю задоволеною на користь платника податків з дня, що настав за останнім днем зазначених термінів. Скарга вважається також повністю задоволеною на користь платника податків, якщо рішення керівника податкового органу про продовження термінів її розгляду не було надіслано платнику податків до закінчення 20-денного терміну.

Зауважимо, що остаточне рішення вищого (центрального) органу державної податкової служби не підлягає подальшому адміністративному оскарженню, проте може бути оскаржено у судовому порядку. Платник податку також має право відразу оскаржити рішення контролюючого органу в судовому порядку без попереднього адміністративного оскарження.

Такий порядок захисту прав платників податків в адміністративному порядку передбачений проектом Податкового кодексу. Відповідно до Постанови Верховної Ради України від 13.07.2000 р. “Про прийняття за основу проекту Податкового кодексу України”, було передбачено спеціальну адміністративну частину проекту Кодексу узгодити із положеннями проекту Закону України щодо порядку погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами. Зазначимо, що положення проекту Кодексу щодо порядку оскарження рішень і дій органів податкової служби в основному збігалися з положеннями зазначеного законопроекту. 2 листопада 2000 р. проект Закону України “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами”, підготовлений народним депутатом України С.А.Терьохіним, виносився на друге читання i був повернутий Комітету Верховної Ради України з питань фінансів i банківської діяльності на доопрацювання. У народних депутатів не знайшли підтримки переважно статті законопроекту, які стосувалися запровадження адміністративного арешту, застосування непрямих методів визначення податкового зобов’язання та порядку продажу активів, що перебувають у податковій заставі, тобто які були спрямовані на підвищення відповідальності платників податків за несплату податків та ухилення від оподаткування.

Враховуючи зазначене, Верховна Рада України 21.12.2000 р. після доопрацювання прийняла в остаточній редакції Закон України №2181-III “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами”. Цим Законом вже на законодавчому рівні врегульовано процедуру оскарження в адміністративному порядку рішень і дій органів державної податкової служби. Механізм реалізації норм зазначеного Закону щодо оскарження рішень податкових органів згодом був конкретизований Положенням про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби, затвердженим наказом ДПА України від 02.03.2001 р. №82 (зареєстровано в Мін’юсті України 15.03.2001 р. за №238/5429 i внесено до Єдиного державного реєстру нормативних актів з наданням йому реєстраційного коду 18145/2001).

Норми ст. 5 вищезазначеного Закону України i Положення про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби регламентують строки та процедури подання скарг платниками податків i розгляду скарг органами державної податкової служби. Передбачено, що первинна скарга розглядатиметься органом державної податкової служби, який, на думку платника податків, неправильно визначив суму податкового зобов’язання або прийняв будь-яке інше рішення, що суперечить законодавству з питань оподаткування або виходить за межі його компетенції, встановленої законом.

На перший погляд, такий підхід може видатись нелогічним – адже посадова особа, дії або рішення якої оскаржуються, навряд чи змінить своє рішення. Однак, з іншого боку, все те, що відбувається після подання скарги (зупинення нарахування пені, поява загрози відшкодувати підприємству збитків та ін.) покликане послужити для посадової особи податкового органу дієвим засобом самоконтролю, приводом замислитись, чи не варто виправити самому власну помилку, якщо вона була допущена. При цьому така особа завжди зв’язана можливістю застосування до неї заходів дисциплінарної чи адміністративної відповідальності. Очевидно, що такий підхід спрямований на оперативне усунення виявлених порушень, учинених самими податковими органами, і не приховує у собі суттєвої загрози для забезпечення належної правової процедури, оскільки не обмежує подальшого руху скарги до вищестоящого органу.

Платник податків має право звернутися до органу державної податкової служби, податкове повідомлення або рішення якого оскаржується, зі скаргою про перегляд цього рішення, яку подає у письмовій формі, та може супроводжуватися документами, розрахунками та доказами, які платник податків вважає за потрібне надати.

Скаргу в письмовій формі належить подавати до органу державної податкової служби протягом 10 календарних днів, наступних за днем отримання платником податків податкового повідомлення або іншого рішення органу державної податкової служби.

Якщо, відповідно до Закону, орган державної податкової служби самостійно визначає податкове зобов’язання платника податків з причин, не пов’язаних із порушенням податкового законодавства, то такий платник податків має право на адміністративне оскарження рішень органу державної податкової служби протягом 30 календарних днів від дня отримання податкового повідомлення або відповіді органу державної податкової служби на скаргу замість 10-денного строку.

Скарга (заява) має бути викладена в письмовій формі, підписана фізичною особою або уповноваженою на те особою, а для юридичної особи – керівником або представником юридичної особи, скріпленою печаткою юридичної особи i надісланою до органу державної податкової служби поштою або переданою фізичною чи юридичною особою через представника. Якщо скаргу (заяву) в інтересах фізичної або юридичної особи подано її представником, то до скарги (заяви) додають копію довіреності, оформленої відповідно до вимог чинного законодавства.

Скарга (заява), оформлена без дотримання цих вимог, не дає можливості розглянути її по суті і повертається особі, яка її подала, з відповідними роз’ясненнями не пізніше як упродовж п’яти днів від дня отримання такої скарги (заяви).

Якщо питання, порушені у скарзі (заяві), одержаній органом державної податкової служби, не входять до його повноважень, то така скарга (заява) в строк не пізніше як упродовж п’яти днів пересилається відповідно належному органу чи посадовій особі, про що повідомляється особі, яка подала скаргу (заяву).

Також не підлягають розгляду органами державної податкової служби скарги, подані з порушенням передбачених Законом строків. Граничні строки подання заяви про перегляд рішення податкового органу підлягають продовженню керівником податкового органу (або його заступником) за наявності підстав, передбачених п. 15.4 ст. 15 Закону України “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами”, відповідно до Порядку застосування норм пункту 15.4 ст. 15 Закону України “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами”, затвердженого наказом ДПА України від 19.03.2001 р. №113 (зареєстровано в Мін’юсті України 28.03.2001 р. за №284/5475).

У тому випадку, коли орган державної податкової служби надсилає платнику податків рішення про повне або часткове незадоволення його скарги, то такий платник податків має право звернутися протягом 10 календарних днів, наступних за днем отримання відповіді, з повторною скаргою до органу державної податкової служби вищого рівня, а при повторному повному або частковому незадоволенні скарги – до органу державної податкової служби вищого рівня з дотриманням зазначеного 10-денного строку для кожного випадку оскарження та зазначеного 20-денного строку для відповіді на нього.

Керівник органу державної податкової служби (або його заступник) може прийняти рішення про продовження строків розгляду податковим органом скарги платника податків, але не більше ніж 60 днів. Про продовження строків розгляду скарги орган державної податкової служби зобов’язаний повідомити платнику податків до закінчення 20-денного строку.

Якщо вмотивоване рішення за скаргою (заявою) платника податків не надсилається платнику податків протягом 20-денного строку або протягом строку, продовженого за рішенням керівника органу державної податкової служби (або його заступника), то така скарга (заява) вважається повністю задоволеною на користь платника податків з дня, наступного за останнім днем зазначених строків. Скарга (заява) вважається також повністю задоволеною на користь платника податків, якщо рішення керівника органу державної податкової служби (або його заступника) про продовження строків її розгляду не було надіслано платнику податків до закінчення 20-денного строку.

Скарга в письмовій формі може подаватись на ім’я керівника органу державної податкової служби вищого рівня до органу державної податкової служби, рішення якого оскаржується, чи безпосередньо до органу державної податкової служби вищого рівня. Про подання повторної скарги безпосередньо до органу державної податкової служби вищого рівня платник податків зобов’язаний одночасно повідомити орган державної податкової служби, який розглядав первинну скаргу (за місцем взяття на облік платника податків).

Зазначимо, що подання повторної скарги через державну податкову інспекцію, яка розглядала первинну скаргу, дасть змогу заощадити кошти платнику податків i реалізувати норми Закону щодо зупинення виконання рішення податкового органу.

При цьому державна податкова інспекція (адміністрація), податкове повідомлення про суми податкових зобов’язань або рішення якої оскаржується, зобов’язана разом із повторною скаргою платника податків безпосередньо надіслати до органу державної податкової служби вищого рівня документи, зазначені у пп. 5.3 п. 5 Положення про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби.

З метою поліпшення організації роботи та забезпечення своєчасного i якісного розгляду скарг платників податків Державною податковою адміністрацією України, виходячи із норм Закону України “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами” та інших нормативно-правових актів, підготовлено i листом від 30.03.2001 р. №4173/7/25-0017 надіслано податковим органам для використання в практичній роботі Методичні рекомендації про порядок подання та розгляду скарг (апеляцій) платників податків органами державної податкової служби, якими передбачено обов’язки посадових осіб органів державної податкової служби з розгляду скарг платників податків.

Відповідно до вимог Закону України “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами”, ДПА України з метою реалізації окремих його статей розроблено i зареєстровано в Мін’юсті України ряд нормативно-правових актів, спрямованих на правове врегулювання податкових відносин, дотримання положень яких сприятиме підвищенню рівня захищеності прав і законних інтересів платників податків.

Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні. Матеріали VII регіональної науково-практичної конференції. 13-14 лютого 2001 р. м. Львів. – Львів: Юридичний факультет Львівського національного університету імені Івана Франка, 2001. – 227с.