Курсовая работа: Сущность и значение исполнительной власти в системе государственной власти

Дальневосточный государственный Университет

Юридический институт

Заочный факультет

Кафедра государственного

и административного права

Сущность и значение исполнительной власти  в  системе государственной власти

Курсовая работа

Студентки II курса

4 семестр заочного факультета

юридического института ДВГУ

Луниной Ирины Николаевны

Научный руководитель: ассистент

Буйначева Татьяна Александровна

Владивосток

1999 г.

СОДЕРЖАНИЕ

   Введение.

1. Государственное управление, сущность  и особенности.

2. Механизм исполнительной власти.

3. Соотношение исполнительной власти и государственного  управления.

Заключение.

Список литературы.

В В Е Д Е Н И Е

В условиях проводимых в России преобразований в политической, экономической и социальной сферах перестраивается и исполнительная власть, по-прежнему выполняющая огромный объем работы в сфере управления государственными делами.

Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила в качестве принципа конституционного строя разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Исполнительная власть является одной из самостоятельных и независимых властей и представляет собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования, полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия, и систему государственных органов, которые осуществляют вышеперечисленные полномочия.   Проблема определения содержания исполнительной власти приобрела особую остроту в связи с формированием звеньев исполнительной власти и их практической деятельностью.

 В связи с тем, что Конституция 1993 г. отказалась от термина государственное управление,  который широко используется в законодательстве многих стран и долгие годы  употреблялся и у нас в конституционном и   административном законодательстве, и вместо него введен новый термин – исполнительная власть, актуальным является вопрос о соотношении государственного управления и исполнительной власти.

       Названные задачи определяют содержание  курсовой работы, в которой раскрывается сущность понятий государственного управления и исполнительной власти, организационно-правовой механизм функционирования исполнительной власти как самостоятельной ветви единой государственной  власти и  рассматривается взаимосвязь и соотношение  государственного управления и исполнительной власти.

Курсовая работа написана на основе положений Конституции Российской Федерации 1993 г., и действующего российского законодательства, в т.ч. Указа Президента РФ от 14.08.96 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти»,  а также исследований   данной проблемы  в зарубежной и отечественной литературе, где наибольший интерес представляют работа Г. Брэбана «Французское административное право», статья А. Ф. Ноздрачева «Основные характеристики исполнительной власти по Конституции РФ 1993 г.» (Государство и право. 1996. № 3) и  научно-практическое пособие доктора юр. наук профессора Ю. Ф. Тихомирова «Исполнительная власть в Российской Федерации».

Для наглядной иллюстрации взаимосвязи между различными звеньями государственного управления, структуры и механизма исполнительной власти  использованы  схемы из альбома А. П. Коренева и Д. Ф. Богатова «Административное право».

1. Государственное управление, сущность  и особенности.

Термин госу д арственное управление ш ироко используется в оте­чественной и зарубежной научной литературе. Более 70 лет он употреблялся и в России, давая тем самым конституцион н ые основания д л я выделения данного вида госу­дарстве н ной деятельности.

Конституция Российской Фед е рации 1 9 93 го да отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедрен новы й термин — исполнительная власть. В соответстви и со ст. 10 Конститу ц и и Российской Федерации 1993 г. государственная власть осуществляется на о снове разделения на законодате л ь­н у ю, исполнительную и судебную. Эти три ветви государственной власти самостоятельны, не подчинены друг другу, однако должны находиться во взаимосвязи и взаимодействии. Разделение функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти  способствует достижению взаимного сдерживания и равновесия между этими функциями, каждая из которых должна исполняться соответствующими органами государственной власти самостоятельно.

Соотве т ственно в рамках госу д арств е нной деятельности проис х одит «разделение тру­да » по осуществлению государственных задач и функций. До 80-х годов оно предпо­лага ло , что и находило свое констит у ционное выражение в Конституции РСФСР 1978 г., выделение органов государственной законодательной власти ( так назывались Советы вс е х уровней) , о рганов государственного управл е ния и судебных органов . [1] Каждый из них был призван осуществлять тот или иной вид государственной деятельности (законодательную, исполнительную и административную, судебную соответственно).

Мест о и роль государстве н ного управления в ме х анизме «раздел ения труда» определялись следую щ ими хара к теристиками:

-        исполнительно-распорядительным характером ;

-        наличием специальных субъектов, обобщенно об о значаемых как исполнительно-распорядитель ные  орг а ны государс тв енной власти или органы государственного управ л ения;

-        непосредственным оперативным руко­водством  хозяйственной, социально - культурной и административно - политической деятельностью (непосредственность та к ого рукоьодства обусловлена тем, что и менно в ведении органов государствен н ого управления на х одилась основная масса объектов собственности, выра ж ая тем самым качество государства к ак собственника основ н ы х средств производства );

-        п о д за конностью, т. к. государственное управление осуществляется на основе закона, вторично по отношению к закон од ательной деятельнос т и.[2]

Такова обобщенная характе ри стик а государственного управл е ния, к к о торой можно добавить и н е которы е иные специфические его пр из наки, в числе которых:

-        вертикальност ь (субординационность, и е рархичнос т ь) системы исполни т ельно-распоря д ительных органов; реал и зация принадлежащих этим суб ъ ектам юридически-в л астных полномочий в административном , т.е. во внесуд е бном порядке;

-        предусмотренная действуюшим законодательством во з можность администротивного правотворчестоа (сочетание правоприменения с правоустановлением);

-        вкл ю чение в м е ханизм ( систему) государственного управ­ления не т о лько исполнительно-распорядительных органов, но и в се х иных звенье в управленческого аппарата (н апример, админис т рации государственных предприятий) и т.п. [3]

Таким образом, приведенные характерные признаки государственного управления позв о ляют сделать следующие выводы:

Ø  Во-первых, государственное уп­ра в ление и осу ще ствляющие его функци и государственные органы ес т ь с оставная ча с ть единого ме х анизма государственной власти.

Ø  Во-вторых, государственное управление различными  сторонам и государственной и общественной ж из н и не является искл ю чительной фун кц ией исполнительного аппарата государст ва . В этом про ц ессе активно участв у ют и друг и е субъекты е диной государственной власти при осуществлении ими организационных или управленческих функций. При этом главное в сод е ржании управл я ющего воздей с твия сос т оит не столько в принятии со о т в етствую щ их решений (например, законов), а в их реализации , т.е. в строгом проведении в жизнь с о дер ж ащихся в них юридическ и -властных требований, а э т о и ес ть процесс испол не ния. При зтом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответ­ствующего решения — законодат е льный либо исполнительно-распо-рядительный орган.  Государственное управление может быть присуще и общественным организациям или их органам в случае делегирования им исполнительно-распорядительных полномочий со стороны государства, также как и судебным органам, например, председателям суда при руководстве судом.

Схематично субъектов государственного управления можно представить в следующем виде:

        Схема 1. Субъекты государственного управления.

 Виды субъектов

     Источник: Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право.

                      Альбом схем. М. 1996. С. 10

Государственное управление харак­терно по своему функ ц иональному назначе н ию не только д ля Российской Федерации в ее современном вид е и, кон е чно, не только для пери о да развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В свои х основных проявлен и ях государ с твенное управлени е непременно присутствует в механизме воздействи я на общ ес твенную жизнь западны х государс т в , где госу д арственная власть базируется на и ных социально-политических и экономических осно в ах. Им ее тс я в виду прежде всего господс т во рыночнык отношений. Та к, по признанию ви д ного теоретика французск о го административного права Г.Брэбана, и в подобны х у с ловиях вся управленческая сф ер а им е ет я рко выраженный публично-правовой характер, т.е. го су д арств е нное содержание; государственное управление осуществляет функции текущего управ­ления, представляя собой государс т венную деятельность по управ­лению.[4]

2. Механизм исполнительной власти.

В связи с тем, что вместо термина «госуда рст венн о го  управления» стал употреб л яться термин «исполнительная власть», в механизме госу д арственной власти был осуществл е н п е реход от « разд е ления труда» к «разделению влас т ей». Для исполнительной власти характерны следующие признаки:[5]

1.        Исполнительная вл а сть представляет соб о й относительно самостоятельную ветвь е диной государственной власти Российской Федерации , тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нель з я абсолютизировать, доводя дел о до признания полной незави с имости каждой вет в и. Все они вза и мосв я заны, что однако, не д о лжно приводить к подмене одной ветви власти другой, как это было в начале 90-х г о дов, к вторжению законодательной власти  в сф е ру испо л нительной в ласти и наоборот.

2.        Исполнительна я власт ь са м остоя т ельн а только к функционально-компетенционном смысле. Е е функции связаны с практической реализа цие й закон о в в общегосударственном масштабе, для че го используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий при х одится на долю законодатель н ой и судеб н ой властей . Следователь­но, исполните л ьн у ю власть можно х арактери з овать в качестве подсистемы в рамках системы единой госу д арственной влас т и или же ее ме х ани зма. Действующим з аконо­дательством фиксируются функ ц ии и компе тен ция не сам ой исполнительной вл а сти, как государственно-правов о го института, а  субъектов, р е ализую щ их ее на том или и ном уровне государственной организации (напр и мер, с т атус федеральных и региона л ьных органов исполнительной власти) .

3.         Отлич и те л ьным п риз наком исполнительной власти является то, ч т о власть реализуется в обще го сударственном масш т абе и в к ачестве специфической госуд а рственной функции правоприменительного (правоисполнительного) характера.

4.         Исполнительная власть олицетворяется в деятельности специальных с убъ ектов, над е ленных исполнительной компете н цией. Таково одно из непременн ы х требований разде л ения властей. Соответственно и с полнительн а я власть представлена в государс т венно-властном механизме органами испол н ительной вл а сти. Федеральные органы исполните л ьной власти и органы исп о лнительн о й власти суб ъе кто в федерации образу ю т единую систему испо л нитель­ной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции Ро с сийской Федерации). Таковы четко определенные конституционные границы, необходимы е для понимания субъектн о й характеристики исполнительной власти.

5.        И с полн и тельная в л асть в соответствии с Конститу ци ей Российской Федерации организуется и осуществляется на началах феде рализма. Это означа е т, что конс т итуционным или законодател ьным путем провод и тся разграничение предметов в е дения и полномочий м ежду федеральными исполнит е льными органами и аналогичны м и органами субъектов ф е дерации. Важная р о ль при этом прина д лежит Ф е деративному до г овору и иным договорам о разгра ничении пр е дметов ведения и полномочий.[6]

6.        Исполнительная власть н е может отождествляться с а дми н истративн о й властью . Подобно е отождествлени е неправомер­но, так ка к администрат и вная вла сть, как правило, св я зывается с реализацией п олномочий в н есудебного, т. е . административного принужден и я.[7] Однако, админ и стративное принуждение является лишь одним из средств достижения ц ел ей, сто я щих перед исполнит е льной деятельностью.

7.        Ис пол ните л ьная вл а сть хара к терна тем, что в непосредственом распоряжении ее су б ъектов наход я тся все наиболее существенные атрибут ы госу д арств е нной власти: финансы; важн е йшие сред­ства комм у никации; армия и иные воинские формирования, милиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительно-трудовые учреждения и т.п.

Концепция исполнительной власти, принятая Конституцией РФ   1993 г. принципиально отличается от положений, содержащихся в ранее действовавшей Конституции РСФСР 1978 г. Суть введенных изменений заключается в том, что Президент в настоящее время, будучи главой государства, не является главой исполнительной власти и высшим должностным лицом.[8]  По идее, как  это сделано, например, во Франции, в этом случае Правительство и все другие органы исполнительной власти должны обладать большой степенью самостоятельности в осушествлении государствеино-управленческой деятельности, независимости от Президента.[9] Однако особенность Российской Фелерации заключается в том, что,  формально закрепляя самостоятельность исполнительной ветви власти, Конституция предоставляет такие полномочия Президенту, которые позволяют определять содержание и сущность деятельности исполнительной власти. Более того, некоторые федеральные органы исполнительной власти непосредственно подчинены Президенту. Поэтому о самостоятельности исполнительной власти можно говорить лишь с большой долей условности.[10]

Органы исполнительной власти по территориальному масштабу подразделяются на:[11]

·     федеральные;

·     субъектов Федерации;

·     территориальные;

·     межтерриториальные;

Система федеральных органов исполнительной власти определяется Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» и Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и состоит из Правительства РФ, федеральных министерств, государственных комитетов РФ, федеральных служб России, российских агенств, федеральных надзоров России.[12]

Взаимосвязь различных звеньев федеральных органов исполнительной власти можно представить в виде схемы:

Схема 2. Федеральные государственные органы исполнительной власти.

Источник: Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право.

                      Альбом схем. М. 1996. С.27

Мо ж но выдел и ть систему (аппарат) исполнительной власти, кот о рую составляет сово к упность госу д арс т венных органо в , обозначаемых в качестве е е субьектов, а так ж е организационный ме­х а низм ее реализ а ции .

Постоянно действую щи м организационным фактором механизма исполн и тельной власти являются находящи е ся на р а зличном иерархич е ском у ровне исполнит е льные органы общей компетенции (например, Прав ит ельство Российс к ой Федерации, администрация области и т . п.) . Остальные звенья такой сист е мы непостоянны , в и доизменяемы (напри м ер, министерства , г осударственные комитеты и пр.). Они могут в ряде случа е в вообще не существовать (наприм е р, возникновение на базе бывших минист е рств государственных концер ­ нов, не я в ля ющ ихся госу д арственным и органами), хотя из механизма государс т венного управ л ения они не «и з ымаются». В таком же аспек т е можно квал и фи ц ировать роль, например, различного рода структур­ных подраздел е ний испол н ительных органов, и х территориальных звень е в, а также должностных лиц. В с е это — «рабочий м еханизм» исполнительной власти , служащий целям лучш е й ее организации и фуниционирования. Аппарат исполнительной власти помимо органов общей компетенции включает в свой состав также о т раслевые, м еж отраслевые, надзорные, территориаль­ные и иные звенья государственно-управленческого м еханизма . Но одновременно все эти звенья в совоку п ности составляют сист е му суб ъ ­ е ктов государственного управления. [13]

3. Соотношение исполнительной власти и государственного  управления.

 И з ложенные в п.1. и п.2 курсовой работы характерные признаки и особенности понятий «государственное управление» и «исполнительная власть» дают необходимую основу для решения вопроса о соотношении исполнит е льной власти и государственного управ л ения. Ра н ее подобн ы й вопрос нс возникал, т. к.  государс тв енное управление  отождествлялось с исполнит е льно-распо­рядительной деятельнос ть ю. Сейчас он а ктуален в си л у того, что термин «исполнительно-распорядительная деят е льность »» уже не применяется в нормативно-правовых актах р а зличной юр и дической силы.

Тем не менее государственное управление — реальность, без которой не м ожет работать государственно-властный механизм. Система «разделе ни я властей» и с хо дит из того, что ка ж дая ветвь единой государствен н ой власти реализуется в д е ятельности и х су бъе ктов. Но в Конститу ц и и и действ у ющем аконодательстве Россий ско й Феде р ации ничего не говорится об  исполнительной деятельности: субъекты этой деятельности приведены, а характер е е не определен. По мнению авторов учебника «Административное право Российской Федерации»[14]  государстве н ное управление по своему на з начению представляет собой вид государственной д еятельности, в рамка х котор о го практически реализуется исполнительная власть . Исполнительная власть является по существу пол и тико-правовой кат ег орией, в то время как государственное у п равление — организационно-правовой.

Сл ед овательно, государственное управлени е практ и чес к и осуществляется в рамка х системы государственной вла с ти, базирующейся на началах ра з делени я влас т ей . Исполните л ьная власть как прояв­лени е единой государственной власти, приобр е тает реальный характер в д еятельности особых з веньев го с у д арственного аппарата , в настояшее вр ем я именуемых исполнительными органами, а по существу явля­ющимися органами государственного управ л ения. В подобном смы сл е государственное управление, понима е мое как исполнительно-распорядительная деятельность, не противопоставля е тся реализации исполнительной власти, п онимаемой как деятельность суб ъ ектов эт о й ветви власти.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что понятие «государстве н ное управление» — бол е е широкое по сравнению с исполнительной власть ю . Последняя в известно м с м ысле производна от государстве н ного управ­ления. Она призвана определить об ъ ем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в про ц ессе государственно-управлен­ч е ской деятельности. С другой стороны, государственное упра в лен и е — это и есть тот вид д еятельности , который направлен н а практическую реализацию исполнительной власти. Исполнит е льная власть по су ще­ ству составляет с о держание д еятельности по государственному управ­лению, выражая прежде всего ее функциональную ( исполнительну ю ) нап равленность.

Соо т ветственно все субъе к ты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления.  Однако обратное неверно: не все такого рода з венья мог у т быть субъекта м и исполни тель ной власти в ее конституционном смысле, т. к. иначе пр и де т ся признать в качестве таковых , например, админ и страцию государствен­ного пр е дприятия, или учрежд ен ия, л и бо кон ц ерна и т.п., таких звеньев системы госу д арственного управления, которые находятся за пр еде ­лами д ействия принц и па разделения властей.

Таким образом, с у ть пробл ем ы исполнительной власти и ее соотно ­ ше ни я с государственным управлением не до л жн а сводиться к подмене одних терминов другими . Государственно-управленческа я дея т ельность всегда была необходимой , и сохраняется в качестве таковой в н аши д н и . Главное заключается в обя з ательных и з м е нениях форм и методов этой д ея тел ьности, диктуемых услов и ями общественного ра з вития в переходный пери од .

И з вестно, что в дореформенн ы й пери о д государство я в лялось соб­ственником почти 95 проц е нтов всех с р едств производства, различны х объект о в непроизводственного назначения и управляло ими непосред­ственно. В подоб н ых условиях существенно р а сширялась масштабност ь государственно-управленческой деятельносги. Сложилось строго центр али зо ванная с истема , олице т воряющая все си льно сть управленческого аппарата.

Сейчас пр о исходят процессы, свидете л ьствующие об известно м уменьшении у де льного веса государс т венного управления некоторыми областями жизни , прежде всего эконо м икой. Исполнительная власть в ее государственно-управленческом пониман и и в и звес тн ой мере « отказывается» от функций неп о средст­венного управления,  характерного для ус л овий бе з раздельного господс тв а государственной собств е нности , т.е. почти полного обоб щ е­ствления всех сфер жизни. На этой основе проявляет с я тенденция ста­новления системы государственного регулирования.

З А К Л Ю Ч Е Н И Е

Изложенные в курсовой работе положения и исследования дают возможность в заключении сделать следующие краткие выводы:

1.    Исполнительная власть, согласно Конституции РФ, является самостоятельной ветвью государственной власти, основное назначение которой – организация исполнения актов законодательной власти и других нормативных актов.  

2.    Механизм исполнительной власти  включает всю систему органов государственной власти, призванную обеспечивать ее фактическую и юридическую реализацию на всей территории РФ, которая образуется: - федеральными органами государственной власти (согласно Указу Президента РФ «О системе федеральных органов  исполнительной  власти» от 14.08.96 г. это Министерства РФ, государственные комитеты РФ, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России);

-        органами исполнительной власти субъектов Федерации;

-        органы исполнительной власти, формируемы субъектами Федерации самостоятельно.

Высшим органом исполнительной власти является Правительство РФ.

3. Государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности (исполнительно-распорядительная деятельность), отличный от ее других проявлений (законодательной, судебной), не противопоставляется исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой власти. Их взаимосвязь заключается в том, что государственное управление представляет собой вид деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Следовательно, правомерен вывод о том, что  понятие государственное управление более широкое, чем понятие исполнительная власть, и последняя  является его производной.

С П И С О К   Л И Т Е Р А Т У Р Ы

1.    Конституция Российской Федерации. М. , «Юридическая литература», 1993.

2.    Указ Президента РФ от 14.08.1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти».

3.    Указ Президента РФ от 14.08.1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

4.    Указ Президента РФ от 06.09.1996 г. «Вопросы  федеральных органов исполнительной власти».

5.    Сборник законодательства по конституционному (государственному) праву Российской Федерации. Ростов-на-Дону. «Феникс». 1997.

6.    Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988.

7.    Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. М. 1997.

8.    Князев С. Д. Административное право. Владивосток. 1997.

9.    Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право. Альбом схем. М. 1996.

10.   Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Исполнительная власть в РФ. Научно-практическое пособие. М. 1996.

11.   Ноздрачев А. Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции РФ. 1993. // Государство и право. 1996. №3.

12.   Плехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М. 1997.

[1] См.: Плехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М. 1997. С.5

[2] См.: Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право. Альбом схем. М. 1996. С. 7

[3] См.: Плехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М. 1997. С.8

[4] См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С.30.

[5] См.: Плехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М. 1997. С.13

[6] См.: Конституция Российской Федерации. М. «Юридическая литература». 1993. С. 11

[7] См: Князев С. Д. Административное право. Владивосток. 1997. С. 47.

[8] См.: Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Исполнительная власть в РФ. Научно-практическое пособие. М. 1996. С. 6.

[9] См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С.41.

[10] См.: Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. М. 1997. С. 167.

[11] См.: Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право. Альбом схем. М. 1996. С. 26.

[12] Указ Президента РФ от 14.08.1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти».

[13] См.: Ноздрачев А. Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции РФ. 1993. // Государство и право. 1996. №3. С. 34.

[14] См.: Плехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М. 1997. С.17