Реферат: Зарубежный опыт подготовки государственных служащих как условие эффектиной реализации их экономических и социальных функций

российский университет дружбы народов

Реферат по дисциплине:

"Государственная служба теория и

профессиональная деятельность"

На тему:

Зарубежный опыт подготовки государственных служащих как условие эффективной реализации их экономических и социальных функций

Выполнила: студентка 2-ого курса

***************** Группа ГМУ-21

Москва 2001

План:

1.    Экономические и социальные функции института государственной службы: методологические подходы к классификации и приоритеты.

2.    Японский опыт подготовки государственных служащих.

3.    Подготовка и переподготовка работников государственного и муни­ципального управления в Германии.

1. Экономические и социальные функции

института государственной службы:

методологические подходы к

классификации и

приоритеты

Учитывая кризисное состояние российской экономики и ее ключевую роль в жизнедеятельности общества, одна из центральных и приоритетных задач института государственной службы связана с более эффективной реализацией его экономических и социальных функций — государственным регулировани­ем экономики, правовым обеспечением экономической деятельности, органи­зацией денежного обращения, поддержкой оптимального уровня занятости и т.д.

Анализ научной литературы и источников свидетельствует о том, что су­ществуют различные варианты группировки и классификации экономических функций института государственной службы. Например, их просто перечисля­ют по каким-то признакам (по алфавиту, степени значимости, структурным составляющим экономической политики и т.д.). Так, классифицируя экономи­ческие функции института государственной службы по значимости, на перед­ний план вполне обоснованно часто выдвигаются проблемы поиска разумной меры сочетания рыночных и государственных регуляторов, интеграции под­держки развития свободы предпринимательства и государственного регулиро­вания экономики. В этой связи необходимо научно обосновать и определить систему критериев, обусловливающих степень интеграции рыночных и госу­дарственных механизмов, а также ее динамику и пределы с учетом конкретно­го объекта управления, внешних и внутренних условий.

Однако такой принцип классификации экономических функций представляется недостаточно научным и устойчивым, ибо в процессе развития общества могут меняться и пересматриваться сами функции, их приоритеты и значимость для экономики.

Поэтому более логичной и аргументированной видится классификация экономических функций института государственной службы по наиболее крупным составляющим экономической политики. Именно в подготовке и:

анализации экономической политики заключается основная экономическая задача государственной службы, которая и определяет все многообразие ее конкретных экономических функций. Таким образом, классификацию экономических функций государственной службы можно представить следующим разом (см. рис. 1).

Рис. 1. Классификация экономических функций института государственной службы по составляющим экономической политики

В свою очередь, экономические функции института государственной служ­бы (по подготовке и реализации структурной, антимонопольной, инвестици­онной политики и т.д.) по своему назначению и природе могут быть регулиру­ющими, стимулирующими, контрольными.

Такое подразделение экономических функций необходимо и полезно с точки зрения поиска и определения наиболее эффективного механизма их реа­лизации.

В качестве самостоятельной, прежде всего в условиях переходного периода, следует выделять также консультационную функцию института государствен­ной службы, которая особо важна при разработке и реализации экономичес­ки политики предприятия. Остановимся на этой проблеме подробнее.

Говоря о социально-экономическом положении России, его кризисном со­стоянии и возможных перспективах, политики, ученые и практики, как прави­ло, связывают эту проблему, например, с федеральным центром и регионами, их взаимодействием и синхронизацией действий, бюджетом, налогами, ино­странными инвесторами, выборами губернаторов и т.д. Все это очень важные компоненты, но при этом первоисточник и основа развития общества остают­ся в тени. Имеется в виду материальное производство, а значит, предприятия, где оно берет начало и заканчивается в виде конкретных результатов (продук­ции, услуг, прибыли и т.д.). Внимание к предприятиям со стороны государства и его органов явно ослаблено. Их вспоминают в лучшем случае лишь тогда, когда речь идет о задолженностях по зарплате, криминальных ситуациях, банкротстве или неуплате налогов. Думается, что это, мягко говоря, ошибочная позиция, ибо все (или почти все) в социально-экономическом плане в общество зависит как раз от предприятий, итогов их работы.

В этой связи возникает вполне логичный, но не такой простой, как кажется на первый взгляд, вопрос: должно ли государство вмешиваться в деятельность предприятий и организаций, учитывая, что в настоящее время уже имеется, как известно, широкий спектр форм их собственности и хозяйствования (част­ные, акционерные, совместные, арендные, кооперативные и т.п.)? Должно ли и может ли, допустим, государство регулировать и вмешиваться в хозяйствен­ную деятельность и социальное развитие частного предприятия? На наш взгляд, и может, и должно. Допускаем, что не все с этим согласны. Поэтому по­пытаемся коротко пояснить данный тезис.

Во-первых, и это, видимо, бесспорно, именно от результатов работы пред­приятий зависят и макроэкономические показатели (национальный доход, ВВП, ВНП), и федеральный и региональные бюджеты (их доходная часть), и социальное положение населения (заработная плата, пенсии, занятость, уро­вень жизни и социальной защиты населения), а значит, в конечном счете, и судьба реформ и России в целом. В этом контексте быть безучастным и рав­нодушным к положению предприятий сродни самоубийству. Другое дело, что формы государственного вмешательства и государственного регулирования в условиях рынка в отношении прежде всего негосударственных предприятий и организаций должны быть иного, нежели прежде, качества. Основной формой государственного регулирования деятельности предприятий независимо от форм собственности и хозяйствования в настоящее время целесообразно рас­сматривать конкретную помощь конкретному предприятию в реализации его экономической политики. Таким образом, если страна, регионы зависят от работы предприятий, то их надо не топить (как сейчас), а помогать, создавая условия для эффективной работы и максимальных финансово-экономических результатов. Причем помогать не только и не столько в финансовом плане сколько в консультационном, методическом, информационном, в организации современного производства, труда, мощных мотиваций, подготовке и перепод­готовке квалифицированных кадров — профессионалов, разработке и реализации антикризисных мероприятий и санации предприятий.            

Во-вторых, в принципе, отмеченное выше как бы противоречит зарубежному опыту. Действительно, в развитых странах с рыночной экономикой госу­дарство этим не занимается. Предприятие, тем более частное, само отвечает за себя и за свое будущее. Но там и проблем нет таких, как в России, — прежде всего не надо резко наращивать объемы отечественного производства. Для нас же это генеральное, ключевое направление выхода из кризиса. Переходный период — особый, необычный, чрезвычайный этап. Он допускает и требует осо­бых, нестандартных форм и методов работы, в том числе со стороны государства по отношению к предприятиям, которые не всегда, видимо, можно понять и оценить с позиций высокоразвитых западных стран.

Таким образом, как минимум два обстоятельства — ключевая роль пред­приятий в экономическом росте и особенности переходного периода—обу­словливают необходимость и целесообразность оказания конкретной помо­щи со стороны государства в выработке и реализации микроэкономической политики, налаживании и стабилизации эффективной производственной деятельности предприятий, включая расширяющийся негосударственный сектор.

Наряду с экономическими функциями институт государственной службы призван выполнять социальные задачи, исходящие из необходимости реализа­ции социальной политики, которая включает, в частности, политику занятос­ти, политику доходов населения, его социальной защиты, развития отраслей социально-культурной сферы и т.д. Прежде всего, участие государства и его органов, государственной службы в регулировании рыночной экономики при­дает ей социальную направленность и статус социальной рыночной экономики.

Ядром социальной рыночной экономики является рыночная экономика, главная цель и задача которой — рост эффективности производства и прибы­ли. Конечно, рыночная экономика, достигая эту цель, в какой-то мере автома­тически решает и некоторые социальные вопросы. Поскольку главная ее зада­ча — больше производить продукта, значит, речь идет об обеспечении заня­тости, выплате заработной платы за результаты труда и т.д. Однако рыночная экономика основана на конкуренции, и здесь уже не до социальной справедли­вости. Социальная справедливость, социальная защита обеспечиваются преж­де всего посредством государственного вмешательства в экономику (перерас­пределение создаваемых благ, налоговая политика, правовое обеспечение и т.п.). Таким образом, государство своей волей (насильно), а не сама рыночная эко­номика добровольно, поворачивает ее к интересам народа и придает ей, как уже отмечалось, статус социальной рыночной экономики.

В этих условиях государство часто жертвует экономической эффективнос­тью ради социальной защиты населения и социального спокойствия общества. Например, дополнение светофоров звуковой сигнализацией для слепых, спе­циальные подъемники на общественном транспорте для инвалидов в Японии, Швеции, других странах с социальной рыночной экономикой наглядно под­тверждают этот вывод.

Кстати, говоря о целесообразности использования в России зарубежного опыта эффективной реализации экономических и социальных функций ин­ститутов государственной службы, можно отметить, например, следующее. Иногда считают, что в Японии ослаблена роль государства в регулировании экономики и развитии социально-трудовых отношений. Действительно, по­верхностный взгляд на опыт этой страны вроде бы подтверждает сказанное. Государство, например, не является напрямую субъектом трипартизма и соци­ального партнерства. Однако более глубокий анализ японского опыта свиде­тельствует об обратном — государственное влияние присутствует везде и во всем. Другое дело (и это японские традиции), формы, методы и механизмы влияния государства на экономику не заметны, не навязчивы, эластичны и оригинальны. В частности, в области профобучения государство устанавлива­ет единые стандарты, которые все обязаны выполнять. Такой же инструмент оно использует при регулировании проблем занятости, найма, оплаты труда и т.д.

Опыт Японии также свидетельствует о том, что в этой стране успешно ис­пользуется третий пятилетний план. Его характерные особенности — про­зрачность, коллективизм в процессе разработки и выполнения, большое вос­питательное значение. Проекты пятилетних планов активно обсуждаются в коллективах, на предприятиях, в учебных и научных организациях. В ходе обсуждения отсутствует формализм, так как японцы понимают, что все, что запланировано, направлено на развитие человека, рост его благосостояния и улучшение качества жизни. Поэтому все население заинтересовано в ре­ализации планов, которые объединяют людей, интегрируют их интересы, творчество, интеллект и действия. При таком подходе не решаемых задач, как правило, не бывает. И конечно, ведущая роль в разработке, процедуре принятия и реализации планов принадлежит институту государственной службы.

2. Японский опыт подготовки

государственных служащих

Институт государственной службы в России находится в стадии становле­ния, поиска эффективных форм и методов реализации возложенных на него функций. Эти процессы идут нелегко, поэтому зарубежный опыт, в частности Японии, может быть очень полезным при решении данной проблемы.

Прежде всего следует отметить, что по сравнению с другими развитыми странами в Японии значительно меньше государственных служащих. Они со­ставляют лишь 8,1% общего числа работающих. Для сопоставления: в Герма­нии — 15,1%, в США — 15,5, во Франции — 22,6% (см. рис. 2).

Рис. 2. Отношение числа госслужащих к общему числу работающих

Своеобразен и эффективен инструментарий, используемый государствен­ными служащими в процессе совершенствования технической политики и ро­ботизации, принципов социального партнерства, регулирования взаимоотно­шений работодателей и наемных работников, социального страхования и т.д.

Во многом эффективность государственного регулирования экономики объясняется высочайшим профессионализмом, гибкостью и ответственностью государственных служащих, обеспечивающимися прежде всего отработанным механизмом их подготовки, стержнем и фундаментом которой являются пять известных во всем мире японских систем, основанных на традициях и философии нации. Они определяют и пронизывают систему подготовки госслужащих, начиная с отбора будущих чиновников и заканчивая их увольнением.

В Японии убеждены, что именно на этих системах и зиждется так называемое "японское чудо" — стремительное вхождение Японии в состав самых высокоразвитых стран мира.

В структуру пяти великих японских систем, цементирующих стройную систему подготовки госслужащих, входят:

система пожизненного найма;

система кадровой ротации;

система репутаций;

система подготовки на рабочем месте;

система оплаты труда.

Прежде чем перейти к краткому их анализу, отметим одно общее принци­пиально важное обстоятельство. Ценность и причина действенности этих сис­тем заключается в том, что они представляют собой не набор отдельных эле­ментов, а являются системами в единой системе. Каждая из них, дополняя дру­гую, является основой и условием ее функционирования, способствует запуску следующих и эффективной их работе. Одна система не может существовать (без другой. В сумме они составляют единый слаженный механизм, формирую­щий мощную мотивационную среду, обеспечивающую подготовку высоко­профессиональных чиновников и полную реализацию их творческих и интел­лектуальных способностей.

В такой обстановке мотивационная среда направляет усилия и потенциал госслужащего на решение проблем, стоящих перед регионом и страной в целом. Это то, чего не хватает российскому институту государственной службы. У гос­служащих в России нет заинтересованности в целенаправленном и результа­тивном труде.

Первым, ключевым элементом единого механизма японской системы под­готовки и использования кадров госслужащих является система пожизненного найма. Она в классическом виде в настоящее время применяется лишь на некоторых крупных предприятиях и государственной службе. В остальных случаях нет юридически оформленного, официального пожизненного найма. Скорее, речь идет о джентльменском соглашении между работодателем и на­емным работником.

Впервые термин "пожизненный найм" применил американский ученый Абегулен в книге "Японские заводы". Он обратил внимание на то, что уже в 50-е годы в Японии не действовала система увольнений, подобная американской, когда при необходимости (снижение объемов производства, тяжелое финансовое поло­жение предприятий и т.п.) увольняли работников, принятых последними. В таких ситуациях японские работодатели занимались их переподготовкой, переобуче­нием и использовали на других рабочих местах, а не увольняли. Смысл пожиз­ненного найма не в формальном правовом, юридическом его закреплении, а в реальном обеспечении заинтересованности работников трудиться в данной ор­ганизации максимальное время и пожизненно связать с ней свою судьбу. Сами японцы в этом смысле часто приводят такое сравнение: "Можно довести лоша­дей до пруда, но заставить их, если они не хотят, пить воду из пруда нельзя". Поэтому продолжительность работы человека в одной организации в основ­ном зависит от умения администрации заинтересовать работника, в частности, оплатой труда, вознаграждением за выслугу лет, премиями, повышением его профессиональной подготовки, различными социальными льготами, нефор­мальной заботой о сотруднике и его семье. В этой связи системы обучения, оп­латы труда, являясь самостоятельными, в то же время тесно связаны с систе­мой пожизненного найма и выступают составными ее элементами.

Система пожизненного найма начинается с механизма

назначения на го­сударственную службу, который включает:

принятие на государственную службу (ГС);

повышение в должности госслужащего;

перевод на другую должность;

смещение с должности.

Принципы назначения на ГС:

по приоритетам, в соответствии с итогами вступительного экзамена или аттестации[1]

по способностям (учитываются результаты экзаменов для вновь принимаемых, проверки уже работающих, наличие свидетельств, аттестатов, дипломов и т.д.);

принцип нейтральности — госслужащие могут иметь свои политические

убеждения, но не разрешается, чтобы это отражалось на профессиональной работе на ГС, так как они должны осуществлять решения правительства и парламента

принцип равных возможностей стать государственным служащим для всего населения;

принцип равенства ко всем, кто принят на ГС.

В Законе о государственной службе определены условия непригодности для поступления на ГС. Если такой человек случайно все же попадает на госслужбу, он проработает недолго. Японская система оперативно выявляет данное противоречие, и работника увольняют. К лицам, не имеющим права рабо­тать на ГС, относятся:

недееспособные;

неправоспособные, т.е. те, кто по японским законам лишены права распоряжаться имуществом и собственностью;                           

лишавшиеся и лишенные свободы;                           

уволенные ранее с работы, в том числе в частном секторе, в дисциплинарном порядке;                                                     

участвующие в деятельности организаций, занимающихся подрывной деятельностью.

В настоящее время в Японии наблюдается тенденция постепенного сокращения числа ограничений для поступающих на государственную служб Прежде всего здесь речь идет о второстепенных условиях при приеме на Г таких, как возраст, национальность, гражданство.

Государственные служащие Японии подразделяются на две категории:

1) госслужащие правительственных (центральных) органов (министерств, ведомств, комитетов, управлений и т.д.). Они, в свою очередь, подразделяются на две большие группы:                                             

государственные служащие, участвующие в принятии решений и поста­новке задач (это так называемые особые госслужащие);

госслужащие, реализующие и выполняющие принятые решения и поставленные задачи (их называют обычными госслужащими);              

2) госслужащие местных органов управления (власти).              

К первой категории государственных служащих относятся министры и их заместители. Кстати, в Японии у каждого министра только два заместителя — один политик (как и министр), депутат, является особым госслужащим, другой выполняет функциональные обязанности министерства и принадлежит к обычным госслужащим первой категории. Среди обычных правительствен­ных (центральных) госслужащих — начальники департаментов, отделов, сек­торов министерств, специалисты и т.д. Примерно такая же шкала действует в отношении государственных служащих местных органов.

Обслуживающий персонал министерств, парламента и т.п. тоже принадле­жит к категории производственных государственных служащих. Военнослужа­щие, полицейские, пожарные, учителя, медики и т.д. также являются государ­ственными служащими. Причем, если школы имеют статус федерального уровня, то работающий в них персонал относится к госслужащим первой кате­гории центральных органов, если школы муниципальные — к госслужащим второй категории.

Общая численность госслужащих в Японии составляет около 5 млн. чело­век, из них центральные госслужащие — 25,8%, госслужащие местных орга­нов — 74,2%.

Одной из характерных особенностей приема на ГС является распростране­ние, как отмечалось, классической системы пожизненного найма на государст­венных служащих, т.е. на госслужбе работают до предельного возраста (как правило, это 60 лет, для некоторых госслужащих — 63-65 лет, для преподава­телей вузов — 63 года, причем нет различий в предельном возрасте для муж­чин и женщин). Для особых государственных служащих предельного возраста нет. До 90-х годов в Японии предельного возраста не было и по отношению ко всем категориям и группам государственных служащих. Сейчас действует спе­циальный Закон о предельном возрасте. В Японии считают, что такой шаг очень важен с точки зрения планирования набора на ГС и расчета реальных потребностей в персонале, а также для обновления микроклимата, атмосферы на госслужбе.                                                       

Несколько пояснений по организации найма на должность государствен­ного служащего. Работать на ГС в Японии очень почетно и престижно, поэто­му поступить на нее непросто. Вступительный конкурс достигает от 10 до 100 человек на одно место. Цель вступительного экзамена — проверить, смо­жет ли человек затем выполнять функции госслужащего. Для сдающих экза­мен есть возрастной ценз — 18-28 лет. Другим способом назначения на ГС яв­ляется отбор кадров. Он распространяется на учителей, медиков, водителей транспорта, техперсонал и прочие профессии. При отборе проводятся собесе­дование, тестирование, заполняются анкеты. Кстати, врачи, учителя и т.д., ра­ботающие в частных организациях, не являются государственными служащи­ми. Критерий прост — госслужащим является тот, чья деятельность осуществляется за счет налогоплательщиков. Все эти тонкости, как уже отмечалось, конкретизируются в Законе о государственной службе.

Для того чтобы поступить на госслужбу соответствующего уровня, сдав вступительный экзамен (конкурс) или пройдя систему отбора, требуется:

а) предъявить диплом о высшем образовании; 6) предъявить лицензию образовательного учреждения о том, что этот человек действительно закончил его и имеет право поступить на ГС; в) пройти конкурс. Думается, что лицензирование образовательного учреждения — не формальное условие, оно может быть надежной блокировкой от проникновения на госслужбу случайных лиц (что, к сожаление, встречается в последнее время в России).

Следующая важная составляющая единого японского механизма подготовки  госслужащих — система ротации. Ее суть состоит в перемещении работников по горизонтали и вертикали через каждые 2-3 года выполнения функций на определенном рабочем месте. Ротация проводится без согласия работника. Подход здесь предельно понятен — он поступил на ГС и должен принести максимум пользы своему государству. Ежегодно один раз в год (в апреле) выпускники школ, колледжей, высших учебных заведений трудоустраиваются на предприятия, в организации и учреждения. Причем, что характерно, даже выпускники вузов, в том числе самого престижного Токийского университета, попав в ту или иную компанию, организацию, не назначаются сразу на руководящие должности, а начинают трудовую биографию с самых низко квалифицированных должностей. В этом есть свое бесспорное преимущество. Впоследствии такого специалиста, руководителя, в тонкостях знающего всю специфику своей организации, сложно ввести в заблуждение и меньше вероятности принятия им непрофессиональных решений. Система ротации обеспечивает гибкость рабо­чей силы, повышает уровень ее компетентности, квалификации и конкуренто­способности. Как правило, после нескольких (двух-трех) перемещений по го­ризонтали следует ротация по вертикали, т.е. повышение в должности, перевод на более высокооплачиваемую службу. Ротация также способствует расшире­нию кругозора, развитию у госслужащего более широкого взгляда на свою организацию. Не секрет, что, как правило, госслужащие наших министерств и ведомств могут достаточно квалифицированно и обстоятельно говорить лишь о проблемах, которыми занимается их структурное подразделение. Налицо узкая специализация. В Японии, например, начальник отдела занятости Министерства труда глубоко и профессионально знает весь спектр социально-трудовых во­просов (естественно, проблемы занятости, а также вопросы оплаты труда, соци­ального партнерства, рынка труда и т.д. и т.п.). В процессе ротации он изучал и прошел все эти участки работы и знаком с ними достаточно обстоятельно.

Критики системы ротации говорят, что она в какой-то мере "душит" ини­циативу, является тормозом работы на перспективу. Мол, человек знает, что будет работать на этом участке два-три года, поэтому зачем ему думать о новых идеях и технологиях на будущее?

Представляется, что таких аргументов недостаточно для подобной оценки. Во-первых, как показывает наш российский опыт, наоборот, деятельность спе­циалиста десятилетиями на одном месте гасит его творчество и инициативу, работать ему неинтересно, так как он не видит перспективы. Есть и другое ве­сомое обстоятельство, гарантирующее в условиях ротации не только добросо­вестную, качественную, но и творческую, перспективную деятельность всех японских госслужащих. Это — система репутаций. Суть ее в том, что, где бы ни работал сотрудник, специалист, он должен выполнять свои обязанности так, чтобы при переходе через два-три года на новое место за ним закрепилась репутация прекрасного, инициативного работника и порядочного человека, для чего на каждого из них составляется письменная характеристика. Объек­тивность характеристик обеспечивается ежедневными проверками человека в форме опроса коллег, подчиненных, начальников и т.д. Характеристика, сле­дуя за госслужащим, влияет на траекторию ротации и определяет, как правило, его дальнейшую трудовую карьеру.

Теперь несколько слов о возможной карьере государственного служащего. Она бывает скоростная, средняя, медленная.

В некоторых случаях применяется смещение работника с должности. Это так называемая "карьера с горы". Например, начальника отдела переводят на должность начальника сектора, начальника департамента — на должность на­чальника отдела. Причины могут быть различные — по собственному жела­нию, по состоянию здоровья, по инициативе администрации.

Типичная "карьера в гору" по-японски для научного работника может вы­глядеть, например, так:

1) ассистент (оклад 170-180 тыс. иен);

2) лектор (210 тыс. иен);

3) доцент (300 тыс. иен);

4) профессор (400 тыс. иен и выше).

В системе ухода с госслужбы — два механизма: простая отставка и осво­бождение.

Японская Конституция определяет государственного служащего как слугу всего народа, а не какой-то его части. Кстати, до второй мировой войны госслу­жащие, по Конституции, служили императору. Поэтому государственный служа­щий при поступлении на работу принимает присягу, клянется соблюдать все требования государственной службы, выполнять указания вышестоящих чи­новников и японские законы, не распространять сведения, относящиеся к раз­ряду секретных (последнее условие распространяется и на ушедших с ГС).

На работе госслужащий должен сосредоточиться только на выполнении своих должностных функций. Если это обычный госслужащий, то он и его ок­ружение (семья, помощники) имеют ограничения на политическую деятель­ность, что также записано в Законе о ГС. Особые госслужащие, напротив, ак­тивно занимаются политикой. Например, предыдущий премьер-министр Япо­нии Хасимото одновременно являлся лидером Либерально-демократической партии.

Госслужащим запрещено вступать в конфликты, саботировать. Они не имеют права на забастовки и митинги. Степень наказания за это разная для организаторов и участников. Например, в истории Японии лишь однажды про­изошла забастовка учителей. В результате организаторы были арестованы, а

большинство участников лишились работы. Госслужащим также запрещено заниматься коммерческой деятельностью. Они не могут, в частности, работать директорами коммерческих организаций и получать доход от их деятельности. Правда, бывают исключения, когда, например, госслужащего направляют (не по личной инициативе) на частное предприятие, чтобы повысить эффектив­ность его работы. Административным государственным служащим разрешает­ся преподавательская деятельность.

Решающая роль в обеспечении эффективности работы института госслуж­бы принадлежит обучению и переподготовке государственных служащих. Хотя ключевое значение при этом отводится подготовке на рабочем месте, ко­торую в Японии называют системой ОЧТ. Это, кстати, тоже элемент системы пожизненного найма. Японские организации, предприятия и госслужба не тре­буют от школ, да и вузов специальной подготовки. Они сами "доводят" обуче­ние своего работника (бывшего выпускника школы) до уровня, нужного этой организации. Таким образом, в Японии образовательные функции четко раз­делены между школьным образованием, обеспечивающим фундаментальное обучение, и внутрифирменным, обеспечивающим профессиональное обуче­ние. Кроме ОЧТ, подготовкой центральных госслужащих занимается также Институт повышения квалификации при Управлении по делам персонала[2]. Причем, что характер­но и отличается от российской практики, как говорится, с точностью до наобо­рот, в Японии переподготовку и повышение квалификации во внешних орга­низациях проходят госслужащие всех уровней вплоть до начальника отдела министерства, ведомства, управления и заместителя мэра провинции. Как из­вестно, в Российской академии государственной службы при Президенте Рос­сийской Федерации, как правило, обучаются руководители, начиная с долж­ности начальников отделов федеральных органов управления (высшие, главные и ведущие категории ГС). И в этом нет никакого противоречия, поскольку в Японии на ГС, как уже отмечалось, не попадают случайные люди. Начальники департаментов, министры и заместители министров, мэры провинций и т.д. в свое время, проходя ступени ротаций, занимали более низкие должности. Поэ­тому все они неоднократно проходили подготовку на рабочем месте и повы­шали квалификацию во внешних учебных заведениях. В Японии считают, что занимающих высокие должности учить нецелесообразно. Они проходят лишь стадии самоподготовки и самообразования.

Подготовкой госслужащих местных органов управления занимается Академия государственной службы, которая входит в структуру Министерства по делам местного самоуправления. В Конституции Японии записано, что мест­ные органы власти — это органы самоуправления, к которым относятся пре­фектуры и муниципалитеты, их руководителей избирает народ. В Японии 47 губернаторов префектур, 3200 мэров. В Академии государственной службы проходят переподготовку и повышение квалификации более тысячи госслужа­щих префектур и муниципалитетов в год.

Высокая результативность труда государственных служащих во многом обеспечивается созданием действенных систем их мотиваций и прежде всего оплаты труда. Система оплаты труда госслужащих строится следующим обра­зом. Размер заработной платы (оклада) определяется двумя пока­зателями: градацией (разрядом) соответствующей должности (квалификации) работника и ступенью, определяемой возрастом (стажем) сотрудника. В разра­батываемых типовых сетках по оплате труда госслужащих 11 градаций и 32 ступени. Учет результатов работы госслужащего осуществляется периодич­ностью (скоростью) перевода его из одной градации в другую.

Следующая, более высокая ступень по оплате труда присваивается через каждый год (максимум два) работы. Например, госслужащий по своей долж­ности имеет 6-ю градацию, а по стажу работы — 21-ю ступень. Тогда его должностной оклад в месяц составит 410,2 тыс. иен. Через год он перешел на 22-ю ступень. Должностной оклад увеличивается до 414,3 тыс. иен (см. табл. 2). Оплата труда государственных служащих, имеющих уровень градации выше 11-го, производится по другой сетке (это министры, заместители министров, начальники департаментов и их заместители некоторых министерств Японии). С учетом японского опыта можно совершенствовать 18-разрядную Единую та­рифную сетку (ETC), по которой в России оплачивается труд работников бюд­жетной сферы (учителей, медиков, ученых и т.д.). Для этого внутри каждого разряда целесообразно ввести ступени, дифференцирующие размеры оплаты труда в зависимости от фактических результатов работы бюджетников. Тогда у работников будет больше заинтересованности в качественных результатах труда, более полной реализации своих физических и интеллектуальных спо­собностей.

Для государственных служащих Японии, так же как и для работников част­ного сектора, кроме оплаты труда предусмотрены выплаты некоторых видов пособий (семейное пособие, в том числе на детей; транспортное пособие или оплата стоимости бензина личного автомобиля; региональные пособия; посо­бия за особые условия труда). Пять должностных окладов в год выплачивают в виде бонусов (0,8 — в марте, 2 — в июле, 2,2 — в декабре).

Ежегодно Управление по делам персонала изучает уровень оплаты труда госслужащих по всем градациям и ступеням с учетом их квалификации, обра­зования и т.д. по сравнению с заработками работников производственного (частного) сектора. Для этого обследуются частные предприятия с численнос­тью работающих более 100 человек. В Японии всего свыше 4 млн. предпри­ятий, из них для корректировки уровня оплаты труда государственных служа­щих изучается 38 107 предприятий (производственных единиц). В соответст­вии с Законом о статистике частный сектор обязан предоставить достоверную информацию по заработной плате сотрудников, так как от этого зависит дина­мика оплаты труда госслужащих.

Эти данные публикуются в печати, сравниваются с уровнем оплаты труда на ГС, и она приводится в соответствие с ними. Таким образом, уровень опла­ты труда госслужащих прямо пропорционально зависит от оплаты труда в производственном секторе. Думается, что это вполне разумно и научно обо­снованно. Логика рассуждений здесь следующая: в конечном счете основная задача госслужбы — через экономический рост обеспечить высокие заработки и достойный уровень жизни населения. Если растет зарплата в производствен­ной сфере, значит, увеличиваются макроэкономические показатели страны (ВВП, ВНП и т.д.), поскольку оплата труда работников предприятий тесно свя­зана с конечными производственными результатами. Следовательно, есть эко­номическая и моральная основа для адекватного повышения окладов государ­ственным служащим, которое утверждается решением парламента. Если, на­оборот, заработная плата работников производственного сектора сокращается, то соответственно делаются пересчеты в сторону уменьшения окладов госслу­жащих.

4.    Подготовка и переподготовка работников

государственного и муниципального

управления в Германии

Специфика подготовки и переподготовки работников государственного и муниципального управления в Германии определяется особым статусом чи­новника и условиями его продвижения по службе. Немецкий чиновник обла­дает пожизненным статусом и является представителем особого сословия. Лишь в немногих областях чиновничья должность, например бургомистра, яв­ляется временной. Начальник может уволить чиновника только в случае со­вершения им служебного проступка, и то после официального расследования и вынесения приговора дисциплинарным судом. Особо регулируются служеб­ные правоотношения "политических служащих", т.е. высших чиновников-ми­нистров, заменяемых при смене правящих партий.

Чиновники федерального уровня, земель и общин принадлежат к раз­личным рангам (высшему, повышенному, среднему и низшему). Для каждого ранга предусматриваются определенные образовательный ценз и стаж работы. Чиновники низшего и среднего ранга (шоферы, вахтеры, секретари, стеногра­фистки, служащие вспомогательных служб) обычно выполняют сугубо вспо­могательные функции и, строго говоря, не являются чиновниками в нашем по­нимании. Служащие рангом выше должны иметь как минимум высшее образо­вание и пройти 3 года подготовительной службы. Чиновники высшего ранга— университетское образование и 2 года подготовительной службы.

В Германии есть ряд высших учебных заведений, готовящих кадры для гос­службы. Это прежде всего Федеральная высшая школа государственного и му­ниципального управления и соответствующие земельные высшие школы, Фе­деральная академия государственного управления Министерства внутренних дел. В Федеральной высшей школе работают факультеты общей администра­ции, внешних сношений, администрации бундесвера, железнодорожного дела, общественной безопасности, почты, социального страхования. Только пере­числение факультетов дает представление о том, что понятие "госслужба" в Германии имеет достаточно широкие рамки, и подготовка чиновников охваты­вает все отрасли, принадлежащие государству. Обучение в Федеральной высшей школе длится 3 года, из них 1,5 года занимает учеба в аудиториях, 1,5 года-практика на местах. Из 314 германских вузов подготовкой управленческих кадров для госслужбы занимаются 26 учебных заведений. В университетах обучаются 76% общего количества германских студентов, а в высших школах по подго­товке управленческих кадров — 3-5%.

Наряду с вузами, занимающимися первичной подготовкой госслужащих повышенного ранга, в Германии имеется система учебных заведений, в кото­рых проходят подготовку и повышение квалификации работающие чиновни­ки госслужбы. Центральное место в этой системе занимает Федеральная акаде­мия государственного управления при Министерстве внутренних дел Герма­нии. Она расположена в Бонне, ее филиал — в Берлине. Занятия проводятся последующим основным направлениям:

• компенсирующие курсы, в рамках которых осуществляется углубленная подготовка по смежным видам деятельности, например, юристы обучаются экономическим знаниям, а экономисты — юридическим;

• курсы подготовки чиновников высшего и повышенного ранга, которые впервые начинают работать на руководящих должностях, а также по специаль­ным программам для отдельных земель;

• семинары, имеющие целевое назначение (функциональные и предмет­ные области деятельности чиновников, повышение квалификации в связи с работой в международных организациях, с объединением Германии и др.);

• курсы и семинары в соответствии с деятельностью фондов и междуна­родных организаций (Германский международный фонд развития, Европей­ское сообщество и т.д.).

Повышают квалификацию в Академии в общей сложности более 10 тыс. человек в год. Общая направленность обучения связана не с простой передачей знаний, а с формированием определенного образа мышления и поведения, ха­рактерного для конкретного ранга чиновников. В соответствии с этим значи­тельное время в период повышения квалификации отводится изучению реаль­ной практики (стажировка за рубежом и на конкретных рабочих местах), а также использованию активных методов обучения, реализуемых модератора­ми (преподавателями, которые организуют свободные дискуссии, мозговые атаки, круглые столы, направленные на формирование коллективного реше­ния проблем).

Подготовка и переподготовка работников государственного и муниципаль­ного управления Германии в целом представляет собой последовательную, жесткую, законченную систему. Однако механический перенос ее в нашу стра­ну практически невозможен.

Во-первых, в отличие от Германии в России отсутствует исторически сло­жившийся клан чиновников с определенным профилем и уровнем образова­ния (университетское юридическое образование).

Во-вторых, в Германии существует отработанная, развернутая во времени система обучения и повышения квалификации кадров, которая не отвечает за­даче единовременной массированной подготовки или переподготовки кадров.

В-третьих, в Германии акцент сделан на юридическую подготовку, которая наиболее полно отвечает реальному положению дел в административном уп­равлении Германии.

ВЫВОД:

В современных же условиях России важно формирование ситуационного мышления и соответствующее обучение навыкам, приемам и методам, базиру­ющимся на фундаментальных знаниях основ рыночной экономики.

В-четвертых, в переходный период в России практически невозможно по­строить жесткую систему разрядов, чинов и регламентации в процессе карьерного продвижения по службе, как это сделано в Германии, а следовательно, и соответствующую систему переподготовки и повышения квалификации работников госслужбы. Поэтому крайне важно ускорить разработку много­факторной модели чиновника российской госслужбы (в том числе по уров­ням). Без этого целенаправленно формировать систему обучения госслужащих практически невозможно. На мой взгляд, от экономического развития зависит благосостояние всего общества в России. Очень интересная система оплаты труда государственных служащих действует в Японии. Такой подход гарантирует заинтересованность государственных служащих в эффективном управление экономикой. Возможно это и позволило такому не большому островному государству достичь столь высокого уровня развития. Конечно, следует учесть и высокий уровень коррупции Российского чиновничества, который на сегодняшний день абсолютно не заинтересован в улучшении благосостояния народа. Возможно, российское законодательство, в котором не трудно найти изъяны, касающиеся чиновничьего аппарата и его функционирования, способствует процветанию коррупции, а следовательно и ухудшает уровень исполнения государственными служащими своих экономических и социальных функций. Так как в РФ нет сложившегося клана чиновников, то необходимо его создавать, при помощи повышения квалификации и переподготовки работников государственного и муниципального управления, заимствуя интересные эпизоды подготовки кадров индустриально развитых стран.

Список литературы:

1.   Handbook on Japan's civil service statistical overview. January 1996.

2.   Волгин Н. А. "Германия: Эффективное решение социально-трудовых проблем." // Человек и труд.; 1995 г. №4

3.   Волгин Н. А., Марголин А. М., Половинкин П. Д. "Экономические функции института государственной службы и механизм их реализации в рыночных условиях." М., изд-во РАГС, 1997 г.

4.   Волгин Н. А. "Японский опыт решения экономических и социально трудовых проблем." М., Экономика 1998 г.

[1] Раньше, начиная с XIX в., на ГС принимали прежде всего тех, кто вносил особый вклад в победу правящей партии на парламентских выборах. Это называлось "охотой за официальной должностью". Однако в результате на госслужбе оказывались чиновники без соответствующего образования, необходимых знаний и т.д.

[2] Аналогичной структурой в России является Российская академия государственной службы при президенте Российской Федерации.