Реферат: Федерация как форма государственного устройства

Реферат на тему:

ФЕДЕРАЦИЯ КАК ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА

(Характеристика федеративного государства)

ПЛАН

     Введение

     Экономическая интеграция

     Политическая интеграция

     Интеграция права

5.Разграничение предметов  ведения      между  федерацией и ее субъектами  в зарубежных странах

6. Предметы ведения федерации  и ее субъектов в отдельных зарубежных  странах

8.Предметы совместного ведения федерации         и субъектов федерации

9.Предметы ведения субъектов федерации

7. Список используемой литературы

1.  ОБЩАЯ  ХАРАКТЕРИСТИКЕ СОВРЕМЕННЫХ            ФЕДЕРАЦИЙ

Федерализм как форма решения вопроса о территори­ально-политической организации общества и разграничения предметов ведения между союзом и входящими в его состав государственными образованиями вызывает особый интерес в силу той роли, которая принадлежит федеративным госу­дарствам в современном мире. В их числе такие мощные в политическом и экономическом отношении государства, как США,  Канада, ФРГ и Австралия, государства с высоким (Швейцария, Австрия, Бельгия) и средним уровнем развития капитализма (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Ин­дия, Пакистан), развивающиеся страны (Малайзия, Нигерия, Объединенные Арабские Эмираты, Коморские острова).    

Прежде  чем перейти к детальному анализу черт и особенностей федерализма, рассмотрим  вопрос о кон­федерациях и конфедеративной  форме государственно­го устройства.     Конфедерация  как форма союза государств, сохра­няющих суверенитет практически в полном объеме, сравни­тельно редко встречалась в истории. Конфедерациями были Австро-Венгрия до 1918 г., Швеция и Норвегия до 1905 г., Соединенные Штаты Америки с 1781 по 1789 г., Швейцария в период с 1815 по 1848 г. Попытки создания конфедераций предпринимались в различных регионах мира и в XX столе­тии. Одной из них была Сенегамбия, объединившая в 1982 г. два государства — Гамбию и Сенегал — в конфедеративный союз. Но через несколько лет она распалась. Такая же судь­ба постигла в 1961 г. Объединенную Арабскую Республи­ку — конфедерацию, созданную Египтом и Сирией в 1958 г.    

Опыт  истории  конфедераций  свидетельствует  о том, что эта форма является переходной либо к полно­му распаду союза, либо к федеративной форме государ­ственного устройства. Совмещая   в  себе черты  как международно-правовой, так и государственной организации, она, под воздействием тех или иных причин, зачастую теряет равновесие, необходимое для ее сохранения. Характерно то, что к федеративной форме устройства перешли только кон­федерации с мононациональным составом населения (США, Швейцария, Германия), а многонациональные конфедерации (Австро-Венгрия, Швеция и Норвегия и ряд других) распа­лись. При переходе к федеративной форме государственного устройства огромное значение приобретают экономические факторы. Фактически только они могут сбить волну центро­бежных тенденций и интегрировать конфедерацию в единое целое.     Для конфедеративной формы  государственного уст­ройства характерны следующие черты.     

1. Конфедерация образуется на основе соответствую­щих договоров. Договорной была и первая общенациональ­ная конституция США — Статьи о конфедерации 1781 г., для ратификации которой требовалось согласие всех амери­канских штатов.     

2. Субъекты конфедерации имеют  право свободно­го выхода. В отличие от федераций, где попытка сецессии рассматривается как мятеж, выход из состава конфедерации означает только расторжение договорной связи с союзом.     

3. Суверенитет в конфедерации  принадлежит  го­сударствам, входящим  в ее состав. Никакие решения союзной власти не имеют силы без согласия субъектов конфедерации. Фактически  суверенитет конфедераций не признается и международным правом, поскольку кон­федерации лишены  суверенной власти над своей терри­торией  и населением.  Международные   договоры   с конфедерациями  носили  ограниченный характер и за­ключались, главным  образом, для решения   вопросов войны и мира.     

4. В предметы ведения  конфедерации входит  не­большой круг вопросов. Он включает вопросы войны  и мира, внешней политики, формирования единой  армии, общей системы коммуникаций, разрешения споров между субъектами конфедерации. Расширение их возможно, как правило, только с согласия всех государств, входящих в состав конфедерации.     

5. В  конфедерациях образуются  только те госу дарственные  органы, которые необходимы для осу­ществления задач, особо выделенных по договорным актам. В частности, нет судебных органов. Ограничен круг органов исполнительной власти.     

6. Парламент конфедерации формируется предста­вительными органами ее субъектов, которые обязывают своих делегатов неукоснительно следовать выданным им инструкциям и указаниям.     

7. Постоянно действующие государственные орга­ны конфедерации  лишены  властных полномочий. Как правило, акты конфедеративной власти не содержат норм прямого действия: они адресованы не гражданам, а орга­нам власти субъектов конфедерации.     

8. Субъектам  конфедерации  принадлежит  право нуллификации, т.е. отказа в признании либо отказа в при­менении актов союзной власти.     

9. Бюджет  конфедерации  формируется   за счет добровольных  взносов  ее субъектов. Правом  непо­средственного налогообложения, как и возможностью принудительного  взыскания  взносов, конфедерация не обладает.    

10. Субъекты конфедерации имеют право устанав­ливать таможенные и иные ограничения, препятствую­щие передвижению  лиц, товаров, услуг и капиталов.     

II. Как правило, в конфедерациях отсутствует еди­ная система денежного обращения.     

12. Воинские формирования набираются субъекта­ми конфедерации, причем нередко сохраняется двойное их подчинение государственным органам конфедерации и ее субъектов.     

3. В конфедерациях нет союзного гражданства.     Федерация —  это единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединивших­ся для решения центральной властью общих для всех чле­нов федерации задач.     В состав современных федераций входит различное число субъектов: в США — 50, Австралии — 6, Канаде — 10, Австрии — 9, ФРГ — 16, Бельгии — 3, Индии — 25, Югославии —  2 и т.д.     В большей части государств федеративное устройство не служит формой решения национального вопроса. В Индии, Бельгии, Канаде и Нигерии территориально-политическая ор­ганизация государс т ва в той или иной мере отражает многона­циональный состав населения.

Субъекты  федераций имеют  собственные террито­рию, конституции и органы власти, которые в пределах предоставленных им прав обладают высокой степенью не­зависимости.    

Федеральные конституции включают в предметы ве­дения федерации  важнейшие  вопросы государственной жизни: оборону страны, внешнюю политику, финансы, на­логообложение, организацию высших органов власти, раз­решение  конфликтов  между   субъектами федерации, регулирование торговли, развитие транспорта и коммуни­каций. В ведение субъектов федерации входит более ши­рокий круг вопросов, но это в основном  вопросы, не требующие единообразного регулирования. В их числе — организация местных органов власти, общественный поря­док и охрана окружающей среды, общественно необходи­мые работы и службы.    

Конституции федеративных государств по-разному, с учетом уровня развития экономики, исторических тради­ций, соотношения политических сил определяют объем предметов ведения федерации и ее субъектов. Различным образом они решают и вопрос о принадлежности земли, недр и вод. Например, в Швейцарии и Мексике они подпа­дают под юрисдикцию федерации. В Австралии и Канаде земля и недра принадлежат субъектам федерации. Под юрисдикцией субъектов федерации  находится земля и в Соединенных Штатах Америки, но здесь необходимо учи­тывать то обстоятельство, что более 30% всей территории США  принадлежит федерации на правах собственности.     Во многих сферах федерация и ее субъекты тесно взаи­модействуют. Об этом свидетельствует, в частности, ре­шение  вопроса охраны окружающей  среды, ставшей  в отсутствие каких-либо конкретных конституционных указа­ний объектом скоординированной политики федерации и ее субъектов во многих государствах мира.     В целом взаимоотношения между федерациями  и их субъектами развиваются противоречиво. Во многих обла­стях происходит усиление центральной власти, в ряде других — ее ослабление. Эти процессы затрудняют объ­ективную оценку федеративных отношений — задачу, ре­шение которой необходимо искать в срезе федеративных отношений в области экономики, политики, национальных отношений и права.

Развитие современного федерализма свидетельству­ет о том, что преобладающей является тенденция к интег­рации (при сохранении определенных  гарантий прав и интересов субъектов федерации). В то же время наблю­даются и весьма серьезные всплески сепаратизма. Причем они имеют место и в высокоразвитых странах (Австралии, Канаде), и в странах со средним уровнем развития (Ин­дии), и в экономически слаборазвитых государствах (Ни­герии).

2. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ИНТЕГРАЦИЯ

    Мы  не ставим задачу дать подробный анализ эконо­мико-правовых отношений в федеративных государствах. Достаточно взять один аспект этой проблемы — функцио­нирование единого внутреннего рынка, который отражает все многообразие экономических явлений, их основные тенденции, закономерности и механизмы, взламывающие традиционную структуру федеративных отношений.    

Единый  экономический рынок сложился в развитых федеративных государствах к концу XIX —  началу XX столетия. В настоящее время его развитие не сдержи­вается фактором федеративного  устройства. Консти­туционной основой процессов экономической интеграции служат статьи конституций, закрепившие право феде­ральных органов устанавливать единую систему денежно­го оборота, вводить налоги на всей территории федерации и регулировать торговлю между субъектами федерации.     Особое значение в создании единого экономическо­го рынка имела широкая дискреционная власть централь­ных органов по регулированию торговли. В США право регулировать торговлю между штатами передано Конг­рессу (согласно разделу 8 статьи 1 Конституции). В про­цессе конституционного  толкования это право  было наполнено следующим  содержанием. Еще в 1824 г. Вер­ховный суд США  подчеркнул: "Торговля... — это нечто большее, чем просто торговля. Это — движение товаров и отношения". А в 1851 г. в решении по делу Кули поня­тие междуштатной  торговли получило более широкое толкование. Оно, по мнению суда, должно было охваты­вать все вопросы, требующие "единого правового регули­рования". Аналогичные   формулы   о  регулировании торговли между  субъектами федераций  содержатся в конституциях Австралии и Канады. В этих государствах имеют близкое сходство и формы конституционного тол­кования.     Несколько иные конструкции применены в ряде дру­гих конституций. Например, Политическая Конституция. Мексиканских  Соединенных   Штатов  предусматривает право конгресса "предотвращать установление ограниче­ний в торговле между штатами" (пункт IX статьи 73).     В Конституции Швейцарского Союза провозглашает­ся принцип свободы торговли и промышленности на всей территории Союза (статья 31).     

В развитии единого экономического рынка немалую роль сыграло создание единой системы денежного оборо­та. Финансовая система находится под полным контролем федеральных правительств. Они осуществляют выпуск де­нег и изъятие ценных бумаг, определяют условия кредитова­ния  и  основы функционирования  банковской системы. Субъекты федерации лишены какой-либо реальной финансо­вой власти. Подтверждением этому служат следующие статьи Консти т уции Швейцарского Союза: "Союз пользуется всеми правами, предоставляемыми монетной монополией. Союз один имеет право чеканить монету. Он устанавливает денеж­ную систему и издает в случае необходимости предписания о курсе иностранных монет" (статья 38). "Право эмиссии банко­вых билетов и других такого же рода денежных знаков при­надлежит исключительно Союзу... Банк, которому доверена монополия эмиссии банковых билетов, имеет главной целью регулировать денежный рынок страны, облегчать платежные операции и проводить в рамках союзного законодательства кредитную и валютную политику, которая служит общим ин­тересам страны" (статья 39).     Весомы  полномочия федеральных  органов по введе­нию единых  налогов на всей территории федерации. На­пример, XVI поправка  к Конституции США  закрепляет верховенство федерации в этой области: "Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, получае­мых из любого источника, без распределения этих налогов между штатами и безотносительно к каким-либо перепи­сям или оценкам числа их населения".    

Единый  экономический рынок  характеризуется сле­дующими   тремя параметрами: динамизмом, эффектив­ностью и гармонией связующих его отношений. Динамизм единого экономического рынка обеспечивается свободой передвижения лиц, товаров, капиталов и услуг. Эффек­тивность — соответствием форм управления экономичес­ким требованиям. Гармония — обоснованными пропорция­ми в отраслевом и региональном развитии экономики.    

В современных федерациях  сняты практически все ограничения на передвижение лиц, товаров, капиталов и услуг. А протекционистские, дискриминационные акции со стороны субъектов федерации сдерживаются соответ­ствующими  конституционными нормами. Так, Конститу­ция США   устанавливает: "Ни один  штат не  должен издавать или применять законы, которые ограничивают привилегии и льготы граждан США...  лишать свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры... отказывать кому-либо в пределах своей юрисдикции в равной защите со стороны законов" (XIV поправка).    

Нормы, аналогичные вышеприведенным, содержатся и в Конституции Канады, но дополнены они следующим положением: "Каждый гражданин Канады и каждое лицо, имеющее постоянное местожительство в Канаде, наделе­ны: а) правом передвижения и выбора местожительства в любой из провинций и  б) правом заниматься трудовой деятельностью в любой из провинций". Изъятие из этого принципа допускается только в том случае, если уровень безработицы в какой-либо провинции выше, чем в целом по стране (разд. 6 Хартии прав и свобод 1982 г.).    

Наиболее последователен в этом вопросе Федераль­ный Конституционный  Закон Австрийской Республики: "Территория Федерации  едина в области валютных, хо­зяйственных и таможенных отношений. Внутри федера­ции не  могут устанавливаться таможенные или  иные транспортные ограничения" (статья 4). "Каждый гражданин Федерации имеет в каждой из земель те же права и обязан­ности, что и граждане этой земли" (пункт 3 статьи 6).     

Впрочем, федеральные конституции  допускают от­дельные ограничительные  меры. Субъекты  федераций вправе предусматривать ограничения на занятие опреде­ленными профессиями, вводить местные налоги, предъяв­лять  соответствующие   требования к  деятельности физических и юридических лиц на своих территориях. Но при этом не допускается дискриминация жителей других штатов, провинций, земель или кантонов. Не могут быть применены и "обременяющие" торговлю ограничения, за исключением  тех из них, которые оправданы законной целью (охрана окружающей   среды, карантин, безопас­ность дорожного движения и т.п.).

Механизмы  регулирования экономики в федерациях имеют  достаточно централизованные формы. Во многих сферах экономической жизни центральные органы утверж­дают за собой исключительные права, оттесняя субъекты федерации на второй план. В ведении последних остаются регулирование мелкого бизнеса, сельского хозяйства, разра­ботка природных ресурсов для внутреннего рынка и т.п. Есть, правда, определенные вариации в разграничении пред­метов ведения, но в целом они малосущественны.     В  регулировании экономических отношений феде­ральные органы опираются в основном на формы и мето­ды  финансовой политики (налоги, дотации и т.п.), не пренебрегая — при необходимости —  и средствами ди­рективного руководства (регулирование цен, введение за­претов и т.п.).    

Неравномерность развития экономики порождает не­равенство в экономическом потенциале субъектов феде­рации и диспропорции в отраслевой и функциональной структуре экономики. С целью скорректировать ее разви­тие во всех федеративных государствах оказывается фи­нансовая поддержка  "слабым" или  "бедным"  штатам, провинциям или землям за счет централизованных финан­совых средств. Наиболее подробно эти вопросы раскрыты в Основном законе ФРГ. В пункте 4 статьи 106 отмечается: "Федерация  может  предоставить землям  финансовую помощь  для покрытия особо важных расходов земель и общин  (объединений общин), которые необходимы  для того, чтобы избежать нарушения общего экономическо­го равновесия или  чтобы компенсировать  возможные экономические  различия на территории  федерации..." Представляет интерес и статья 109 Основного закона, в которой подчеркивается: "Федерация и земли  должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства тре­бования общего экономического баланса" (пункт 2).

3.  ПОЛИТИЧЕСКАЯ ИНТЕГРАЦИЯ

    Входящие в состав федераций штаты, земли, провин­ции и кантоны в отличие от субъектов конфедераций не обладают суверенитетом. Они лишены права выхода из со­става союза (сецессии), не обладают верховенством на своей территории, не имеют независимости в международ­ных отношениях.

    Право выхода за субъектами федераций не признает­ся ни в одной из буржуазных конституций, а попытки се­цессии подавляются силой оружия, как это было в период войны с Зондербундом  в 1847 г. в Швейцарии и в ходе Гражданской войны (1861—1865 гг.) в США, либо полити­ко-правовыми средствами (отказ в праве выхода штату За­падная Австралия в 1938 г.). Следует, правда, отметить, что на практике в ряде случаев сецессия осуществлялась. В начале 30-х годов XIX столетия Венесуэла отделилась от Федерации Великая Колумбия, а в 1965 г. из состава Малайзии вышел штат Сингапур. Но в том и в другом слу­чаях сецессия была проведена в экономически слабораз­витых странах.    

Субъекты федераций  не обладают верховенством на своей территории. Сфера действия федерального права рас­пространяется на всю федерацию, и ни в одной из них штаты, провинции, земли или кантоны не вправе препятствовать его применению. Конституция США следующим  образом разре­шает коллизии между законодательством федерации и шта­тов: "Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются высшими законами страны, и судьи каждого штата обязаны их исполнять и в том случае, когда в Конституции и законах отдельных штатов встречаются противоречащие им предписания" (статья VI). Аналогичные формулировки содер­жатся в  конституциях Аргентины (статья 31), Мексики (статья 133), Венесуэлы (статья 16), Канады (пункт 1 статьи 52 в редакции 1982 г.) и ряда других государств, предусматрива­ющих, как и США , создание федеральных судов на террито­рии субъектов федерации.     Лишены   субъекты федерации  и права выступать в международном  общении. В Швейцарии последние  меж­дународные  договоры  были заключены   кантонами от своего имени в 40-х годах прошлого столетия, Амери­канские штаты  изначально были  лишены  этого права даже в период конфедерации  (1781—1789  гг.). Не при­знает его за субъектами федераций  и международное право, хотя практике известны случаи заключения субъ­ектами федераций  международных  соглашений  (напри­мер, так называемые  "культурные соглашения" между канадской провинцией Квебек и Францией).    

Субъекты федераций  не суверенны. В США, Канаде, Австралии этот факт подтвержден решениями федеральных верховных судов. Сами конституции о суверенитете молчат. И лишь отдельными конституциями (Швейцарии, Мексики) за субъектами федераций формально признан су­веренитет, но лишь в той мере, в которой он не ограничен федеральной конституцией.    

В организации органов власти субъекты федераций, как правило, следуют образцам построения федеральных ор­ганов даже в тех государствах, в которых конституции практи­чески не предъявляют в этом вопросе каких-либо требований к входящим в их состав государственным образованиям (США и Австралия). Впрочем, в большей части конституций (Мекси­ка, Аргентина, Бразилия, Канада) дается подробное описание струк т уры и организации органов власти субъектов федера­ций. В Швейцарии конституции кантонов санкционируются федеральной властью. В Индии право принятия собственной конституции предоставлено только одному штату — штату Джамму и Кашмир.     В развитии  процессов политической  интеграции особая роль принадлежит праву федеральных  органов действовать непосредственно на  территории субъек­тов федераций  и механизмам  финансовой  политики. Финансовая централизация  проведена практически во всех федерациях. Так, например, в Канаде бюджетные источники были  централизованы еще  в 30-е годы XX столетия, в ФРГ — в 1969 г. Субъекты федераций сохра­няют незначительные источники доходов. А оказание им помощи со стороны центральных властей сопровождается всевозможными условиями и оговорками, ограничивающи­ми политические возможности штатов, провинций, земель и кантонов.     Мощное  влияние на развитие политической интегра­ции оказывает централизация структуры политических партий. Причем этот процесс наблюдается и в федерациях с традиционно децентрализованными партийными систе­мами (США, Швейцария). В ряде конституций предусмат­риваются особые правовые рычаги воздействия на членов партии. Так, например, в Индии в соответствии с 52 по­правкой к Конституции (1985 г.) члены парламента могут быть лишены депутатского мандата в случае нарушения партийной дисциплины.    

В арсенале федеральных  властей имеется немало других испытанных орудий политического и  правового воздействия. В США  по распоряжению  президента на территории штатов могут вводиться войска для защиты их от "внутренних беспорядков" и з'ащиты федеральных законов от самих штатов. По Конституции Швейцарского Союза, "Союз гарантирует кантонам их территорию, их су­веренитет в пределах, установленных статьей 3, их кон­ституции, свободу и права народа, конституционные права граждан" (статья 5). А в случае угрозы для них вводит на территориях кантонов чрезвычайное положение, приоста­навливая реализацию прав граждан и полномочий канто­нальных властей. Столь же всеобъемлющи положения о чрезвычайном положении в конституциях ФРГ, Канады (закон 1988 г.), Индии (статьи 34, 352—360).     

Усилению  роли федерации  способствует также то обстоятельство, что она выступает гарантом прав и свобод граждан, что обеспечивает ей широкую социальную базу.     Процессы  политической интеграции развиваются не только по вертикали в направлении все возрастаю­щей роли  федеральных  органов. Определенную роль в них играют те процессы, которые складываются  по горизонтали —  между субъектами  федераций. Суще­ствует большое число консультативных органов, коорди­нирующих усилия штатов, провинций, земель и кантонов. Но значение их в общем невелико. В ряде федераций (Ка­нада, Австралия) они действуют под контролем цент­ральных  властей. Последние  умело  направляют  их деятельность в нужное для федерации русло и реши­тельно пресекают любые попытки субъектов федераций расширить свои права. Конституционной гарантией верхо­венства федерации в этой области служат статьи консти­туций, требующие  от субъектов федераций передачи заключенных между ними соглашений на одобрение цент­ральных властей.

4. ИНТЕГРАЦИЯ ПРАВА

Развитие общественной жизни ставит задачу обеспе­чения единообразного правового регулирования. В феде­рациях она решается в трех направлениях: посредством расширения компетенции  центральных органов власти, ограничения законодательства субъектов федерации, при­нятия последними единообразных или унифицированных актов.

Своеобразным  правовым итогом процессов интегра­ции в экономической и политической жизни становится расширение полномочий  органов федерации. В странах общего права (США,  Канада, Австралия) оно происхо­дит в основном в процессе толкования конституционных норм верховными  судами. В других федерациях — пре­имущественно посредством принятия новых конституций (например, Конституция Бразилии  1988 г.) либо путем внесения в тексты конституций поправок (Индия). В пре­делах компетенции союзных органов федеральное право заменяет разрозненные и противоречивые нормы штатов, провинций, земель или кантонов. А те коллизии, которые возникают между ними, разрешаются на основе конститу­ционных требований, часть из которых была изложена вы­ше.     Федеральные   конституции нередко устанавливают особые перечни запретов, ограничивая тем самым приня­тие субъектами федераций законодательных актов, нару­шающих,   в  частности, обязательства по  договорам, привилегии и льготы граждан.    

Третья форма  интеграции права — принятие субъ­ектами федераций единообразных или унифицированных законодательных актов. В США они разрабатываются Наци­ональной конференцией уполномоченных  по унификации законов штатов. В ФРГ, Канаде и Австралии — на конфе­ренциях глав или представителей исполнительной власти. Разработанные ими законопроекты передаются на утверж­дение представительных органов субъектов федераций.    

Развитие процессов правовой интеграции дает слож­ную, порой — противоречивую картину. Нередко оно отстает или отступает от движения процессов интеграции в экономи­ческой и политической жизни. Во многом это объясняется фактором "вторичности" права по отношению к экономиче­ским и политическим явлениям. Но не только этим. В федера­циях с их множественными правовыми системами право дает возможность закрепить не только "господствующую волю всего правящего класса", но и отдельных его группировок, от­стаивающих свои особые права и привилегии. Оно обеспечи­вает также возможность должного учета интересов различных субъектов федерации, народов и групп населения, населяю­щих союзное государство, способствуя . тем самым стабиль­ности государственной власти в целом.

РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ  ВЕДЕНИЯ      МЕЖДУ  ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ  В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

а) Понятие "предметы ведения федерации           и ее субъектов"

    В юридической литературе и в законодательстве неко­торых зарубежных стран, когда речь идет о разграничении предметов ведения между федерацией и субъектами феде­рации, иногда говорится о разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами.    

Данная неточность приводит к отождествлению двух разных вопросов: вопроса о разграничении предметов ве­дения между  федерацией и ее субъектами и вопроса о разграничении компетенции между  отдельными видами федеральных  органов (представительный орган, органы управления, судебные органы), с одной стороны, и между отдельными видами  органов субъектов федерации — с другой стороны.    

Эти вопросы взаимосвязаны, ибо одним из факторов, обусловливающих как компетенцию  федеральных  орга­нов, так и компетенцию органов субъектов федерации, яв­ляются переданные в ведение федерации и ее субъектов предметы ведения. И в то же время эти вопросы совер­шенно разные. В чем же заключается различие между ни­ми?    

Вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами — это вопрос об отношени­ях между федерацией и ее субъектами. Вопрос же о раз­граничении компетенции  между   отдельными  видами федеральных органов и отдельными видами органов субъ­ектов федерации — это вопрос об отношениях, во-первых, между отдельными видами федеральных органов; во-вто­рых, между отдельными видами органов субъектов феде­рации; в-третьих, между  федеральными   органами и органами субъектов федерации.

Таким  образом, ясно, что, говоря о разграничении предметов ведения между федерацией  и ее субъектами, нельзя употреблять термин "компетенция" вместо терми­на "предметы ведения".     Компетенция —  это свойство, присущее лишь госу­дарственному органу. Государству же присуще  другое свойство — суверенитет. Именно с этим свойством, прису­щим  государству, связан вопрос о разграничении предме­тов ведения между федерацией и ее субъектами.    

Компетенция государственного органа — это юриди­чески предоставленные ему права на решение определен­ного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов, права, устанавливающие место данного органа в системе государственных органов, реализуемые им самостоятельно .      

Предметы же  ведения федерации и ее субъектов — это круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления государства, соответствующие  государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.     

Необходимо отметить, что от того, как разграничены по своему существу предметы ведения между федерацией и ее субъектами, зависит роль, которую играет федератив­ное государственное устройство в жизни народа данного  государства, то есть федеративное устройство или будет  служить объективным экономическим, политическим, со­циальным, национальным, культурным потребностям об­щественного развития, или будет тормозить это развитие,  играть отрицательную роль в общественно-политической  жизни страны.      

От того же, как решен вопрос о разграничении ком­петенции между отдельными  видами федеральных  орга­нов и отдельными видами органов субъектов федерации,  зависит, в руках каких из этих органов будет сосредоточе­на государственная власть в федерации и в ее субъектах  —  в руках представительных органов или в руках бюрок­ратического аппарата.

Неправильное  решение одного или другого из на­званных вопросов, а тем более если они оба будут решены неверно, неминуемо закладывает основу для будущего политического кризиса.     Красноречивым  примером  этого положения может служить разразившийся несколько лет назад политиче­ский кризис в Югославии. Двумя главными  причинами, породившими этот политический кризис, как отмечалось в печати, являются, во-первых, процесс децентрализации в федеративном устройстве Югославии, который привел к разрушению единого рынка в рамках федерации и отсюда к ряду негативных экономических последствий, таких, как инфляция, безработица, забастовки, эмиграция и т.д., и, во-вторых, усиление роли бюрократического аппарата на уровне республиканских, краевых и местных органов. В настоящее время этот кризис перерос в вооруженный кон­фликт.    

На этом примере мы можем увидеть, какие отрицатель­ные последствия имеет неправильное решение вопроса о раз­граничении предметов ведения между федерацией  и ее субъектами и вопроса о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов, с одной стороны, и между отдельными видами органов субъектов федерации — с другой стороны.    

Правильное разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами со всех точек зрения: эконо­мической, политической, национальной и так далее — за­дача очень сложная.     Говоря о сложности этой задачи, необходимо обра­тить внимание на следующее обстоятельство. Решение по существу всех вопросов, касающихся разграничения пред­метов ведения между федерацией и ее субъектами, не под силу только специалистам в области права. Определить, какие вопросы, исходя из их существа, должны находиться в ведении федерации, а какие — в ведении ее субъектов, например, в области экономики, финансов, экологии и так далее, могут лишь  специалисты, занимающиеся  этими проблемами профессионально. Роль юристов в решении этих вопросов должна  заключаться главным образом в отыскании той удачной формулировки, которая исключа­ла бы возмож н ость для федеральных органов вторгаться в предметы ведения, предоставленные субъектам федера­ции, а также возможность для органов субъектов федера­ции вторгаться в предметы  ведения, предоставленные федерации.

б) Способы разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами

Анализ зарубежного законодательства с целью рас­крытия этих способов приводит к следующим выводам. В большинстве зарубежных стран разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществля­ется в федеральной конституции. В некоторых странах, однако, конституция допускает по отдельным вопросам разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в текущем законодательстве. Например, со­гласно Конституционному закону о Чехословацкой феде­рации 1968 г., распределение предметов ведения между Чехословацкой Федеративной Республикой и обеими ре­спубликами — Чешской Республикой и Словацкой Респуб­ликой — в вопросах внутреннего порядка и безопасности, а также в вопросах печати и иных средств информации уста­навливалось обычным  законом Федерального  Собрания (пункт 2 статьи 27; статья 28).     Основной закон Федеративной Республики Германии предусматривает возможность перераспределения пред­метов ведения, принадлежащих исключительно  федера­ции,  путем издания  обычного  федерального  закона (статья 71). Конституция США, наоборот, создает юриди­ческую возможность путем издания обычного закона Кон­гресса США  расширять  конституционно установленный круг предметов, находящихся в исключительном ведении федерации  (раздел 8 статьи 1). И эта возможность на практике была использована не один раз.     Таким образом, ясно, что стабильность в решении та­кого важного вопроса, каким является вопрос о разграни­чении  предметов  ведения  между  федерацией  и  ее субъектами, может бы ть обеспечена лишь в случае, когда этот вопрос решается исчерпывающим образом в самой конституции.    

В законодательстве зарубежных стран можно обнару­жить следующее разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами: во-первых, предметы веде­ния, которые находятся в исключительном ведении феде­рации; во-вторых, предметы ведения, которые находятся в исключительном ведении субъектов федерации; в-треть­их, предметы ведения, находящиеся в совместном ведении федерации и ее субъектов.     Каковы  способы регламентации  этих трех видов предметов ведения?     Предметы  исключительного  ведения федерации в большинстве зарубежных стран устанавливаются исчер­пывающим  образом в тексте самой конституции.    

Предметы же ведения субъектов федерации в разных странах устанавливаются разными способами. В одних го­сударствах предметы исключительного ведения субъектов федерации специально не перечисляются. Ими считают­ся все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению федерации. Так, например, этот вопрос решен в США и Австрии. Федеральный  Конституционный  Закон Авст­рийской Республики  гласит, что если какой-либо воп­рос согласно Федеральной   Конституции  не отнесен определенно к ведению Федерации, то он относится к ве­дению земель (пункт 1 статьи 15).     

В Индии использован другой способ. Наряду с переч­нями, устанавливающими вопросы, находящиеся в исклю­чительном ведении федерации, а  также в совместном ведении федерации и штатов, имеется перечень, в кото­ром полностью перечислены  предметы ведения штатов. Он содержит 66 пунктов.    

Кроме того, существует еще один способ регламен­тации данной категории предметов ведения, который ис­пользован в Политической  Конституции Мексиканских Соединенных Штатов. Он состоит в том, что, определяя предметы ведения штатов путем установления вопросов, входящих в исключительное ведение федерации, конституция  помимо этого очерчивает круг вопросов, которые никоим образом не могут быть предметом ведения штатов. Так, штаты не могут: заключать союзы, договоры или вступать в коалицию  с другими штатами  или  с ино­странными державами; чеканить монету, выпускать бу­мажные  деньги, почтовые  марки и гербовую  бумагу; облагать пошлиной   лиц  или товары,  пересекающие транзитом территорию штатов; запрещать или облагать прямо или косвенно пошлиной ввоз на свою территорию или вывоз за ее пределы отечественных товаров или ино­странных товаров; договариваться прямо либо косвенно с иностранными правительствами, иностранными корпора­циями либо с отдельными иностранцами о принятии обя­зательств, предусматривающих выплату  в иностранной валюте, и так далее.      Какими же способами разграничиваются вопросы, на­ходящиеся в совместном ведении федерации и ее субъек­тов? Анализ законодательства зарубежных стран позволяет сделать вывод, что таких способов три.      Первый из них, который в свое время был использован в Чехословакии, заключается в следующем. В конституции перечисляются все вопросы, подлежащие совместному веде­нию  федерации и ее субъектов. Затем по каждому из этих вопросов подробнейшим образом определяется круг про­блем, находящихся в исключительном ведении федерации. В сущности данный способ делит совместные предметы ве­дения на две точно очерченные категории: первая катего­рия — это предметы исключительного ведения федерации и вторая категория — это предметы ведения субъектов феде­рации.     

Второй из способов состоит в перечислении вопро­сов, по которым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие  эти принципы. Он использован в Кон­ституции Австрии.     

Третий способ заключается в том, что по вопросам, находящимся  в совместном ведении федерации и ее субъ­ектов, законодательным органам субъектов федерации предоставлено право принимать законы лишь в том слу­чае, если по данному вопросу нет федерального закона.

ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ ФЕДЕР А ЦИИ  И ЕЕ СУБЪЕКТОВ В ОТДЕЛЬНЫХ ЗАРУБЕЖНЫХ  СТРАНАХ

а) Предметы ведения федерации

Согласно большинству конституций  федеративных государств к исключительному ведению федерации отно­сятся:     

*        внешние сношения (Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*        оборона и руководство вооруженными силами (Авст­ралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*        установление границ и таможенное дело (Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*        денежное и валютное обращение и монетная монопо­лия (Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэ­ла, Индия, Канада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*        установление единой системы мер и весов (Австра­лия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Ка­нада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*        федеральные финансы  и налоги (Австралия, Авст­рия, Арге н тина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*        деятельность почты, телеграфа, телефона (Австра­лия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Ка­нада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*        паспортное дело, эмиграция, иммиграция, въезд, вы­езд, поселение и пребывание иностранцев (Австралия, Ав­стрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Мексика, Швейцария, ФРГ);

*        федеральный  железнодорожный, воздушный, водный транспорт и пути сообщения (Австралия, Австрия, Брази­лия, Венесуэла, И н дия, Канада, США, Швейцария, ФРГ);

*        гражданское, уголовное, процессуальное, исправи­тельное, авторское, патентное, изобретательское право и охрана промышленной   собственности (Австралия, Авст­рия, Аргентина, Бразилия,  Венесуэла, Индия, Канада, Швейцария, ФРГ);

*        учреждение федеральной системы правоохранитель­ных  и судебных органов (Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, США, ФРГ);

*        поддержание общественного спокойствия и безопас­ности  федерации  (Австрия, Венесуэла, Индия,  США, Швейцария, ФРГ);

*        объявление войны и заключение  мира (Аргентина, Бразилия, Индия, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*        банковская деятельность (Австралия, Австрия, Ар­гентина, Венесуэла, Индия, Канада, Швейцария);

*        государственная статистика (Австралия, Австрия, Бразилия, Венесуэла, Канада, ФРГ);

*        правовое положение лиц, находящихся на государст­венной службе  (Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Мексика, ФРГ);

*        производство, приобретение, продажа, распростране­ние оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ (Австрия, Бразилия, Индия, Швейцария);

*        страхование (Австралия, Австрия, Бразилия, Индия, Канада, Швейцария);

*        принятие законов, необходимых для осуществления вышеперечисленных  прав (Австралия, Аргентина, Мекси­ка, США).     

Помимо указанных предметов ведения, отдельные кон­ституции передают в ведение федерации такие вопросы, как: разрешение и учреждение на национальной территории дру­гих религиозных орденов, кроме уже существующих (Арген­тина);

*        осуществление классификации теле- и радиопрограмм;

*        установление директив для городского развития, включая жи­лищное, санитарное и транспортное;

*        установление принципов и директив для национальной системы путешествий (Брази­лия);

*        паломничество в места, находящиеся вне пределов Ин­дии;

*        суды по опеке над недвижимым имуществом правителей индийских княжеств;

*        разрешение демонстрации кинофиль­мов (Индия).

Предметы совместного ведения федерации         и субъектов федерации

    Согласно конституциям федеративных государств к совместному ведению федерации  и ее субъектов отно­сятся:     гражданское право, уголовное право, судоустройство и судопроизводство (Индия, ФРГ);     социальное обеспечение (Австрия, Бразилия, Индия, ФРГ);     налоги (Австрия, Бразилия, Индия, Швейцария);     земельное право (Австрия, Бразилия, Индия, ФРГ);     трудовое право и защита прав рабочих и служащих (Австрия, Индия, Мексика, ФРГ);     электроэнергетика (Австрия, Индия, ФРГ);     промышленность,  ремесла, кустарная промышлен­ность (Бразилия, Индия, ФРГ);     торговля (Бразилия, Индия, ФРГ);     банковское и  биржевое  дело  (Бразилия, Индия, ФРГ);     транспорт, за исключением федерального, и пути со­общения, кроме  федеральных путей  (Австрия, Индия, ФРГ);     защита  растений и животных (Австрия, Бразилия, Индия, ФРГ);     образование (Австрия, Бразилия, Индия, ФРГ);     культура, искусство, национальные памятники (Бра­зилия, Индия, ФРГ);     призрение бедных (Австрия, Бразилия, Индия);     демографическая политика (Австрия, Индия);     здравоохранение (Бразилия, Индия, ФРГ);     охрана окружающей среды (Бразилия, Индия, ФРГ).     Конституции зарубежных государств следующим об­разом определяют предметы совместного ведения феде­рации и ее субъектов.

Предметы ведения субъектов федерации

    К исключительному ведению субъектов федерации, как правило, относятся: местное управление; местные работы и предприятия; регистрация, регулирование деятельности и ликвидация местных предприятий; местные налоги; учрежде­ние и замещение местных должностей; учреждение, содержа­ние и управление местными тюрьмами и исправительными заведениями, а также вопросы: общественного порядка, куль­туры, санитарии, здравоохранения, местных коммуникаций, коммунального обслуживания, пособий престарелым и инвали­дам, организация местной полиции, городского устройства и другие. Конституции зарубежных  государств следующим образом определяют  предметы исключительного  ведения субъектов федерации.

СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1.  Федерация в зарубежных странах.-М.:Юрид.  лит.,1993.-112с. 

2.  Современные зарубежные конституции.  МЮИ,  М., 1992 г.                  

3 Модели современного федерализма:  сравнительный анализ. В.Е.Чиркин.   (Государство и право 1994, N8-9.)      

4 Налоговый федерализм и местные налоги. В.Пансков, Д.Игнатьев                  

 (Российский экономический журнал  N 4,    1995год)                               

5 О проблемах реализации Федерального договора. Ю.М.Смирнова. 4с.   (Государство и право  N 12, 1993 год)  

6 О форме федерации в России. В.Н.Синюков. (Государство и право  N 5, 1993 год)   

7. Опыт федерализма в третьем мире и   Россия. Э.Лебедева.      (Мировая экономика и международные  отношения 1995, N2.)                   

8 Перспективы российского федерализма. В. СЕменов и др.    (Российский экономический журнал  N 4,5,   6, 1994 год)                           

9 Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса    субъектов. Б.С.Эбзеев, Л.М.Карапетян     (Государство и право  N 3, 1995 год)   

10 Становление российской модели  федерализма. О.Богачева    (Вопросы экономики  N 8, 1995 год)     

11 Государственное (конституционное) право Российской Федерации: Учебник. В.Г.   Стрекозов, Ю.Д.Казанчев                

12 Федерализм: проблемы формирования: Материалы постояннодействующего   семинара/Под науч. ред. Ю.Р.Хайруллиной,     А.Г.Большакова. - Казань: КГТУ, 1994.-    170с.                                   

14 Федеративное устройство: реализация  Конституции Российской Федерации: Сб.    аналит. обзоров и рекомендаций /Ин-т      законодательства и сравнит.     правоведения при Правительстве РФ. - М.,       1995.-294с.                            

15 Федеративный договор: Документы.   Комментарий: Абдулатипов Р.Г. и др. - М.    : Республика, 1994 год                 

16. Бюджетный федерализм. А.Д.Барский, Э.В.       б/н199   01.07.1995   Детнева      (ЭКО  N 7, 1995 год)

17. Многообразие форм федерализма в США. А. Б.Ганликс.    (Государство и право 1994, N6.)