Стимулирование экономического развития региона. Поддержка деловой активности

Опыт работы в период формирования рыночных отношений и начала возрождения промышленности показал необходимость кон­солидации усилий государственных институтов и субъектов про­мышленной деятельности на основе рационального сочетания их взаимных интересов.

Для большинства регионов основная задача на ближайшие го­ды — сохранить положительную тенденцию увеличения масшта­бов производства, объемов продаж и восстановить позиции регио­нальных товаропроизводителей на внутреннем и внешнем рынке.

Сохраняет свою актуальность такая задача промышленной по­литики региона, как увеличение внутреннего спроса на продук­цию. Данная задача решается на основе повышения качества и на­дежности и расширения номенклатуры экспорта для предприятий, работающих на внешний рынок. Кроме того, решение задач раз­вития промышленности осуществляется на основе целевых про­грамм поддержки промышленной деятельности и мероприятий по снижению налоговой нагрузки на реальный сектор экономики.

Как правило, региональными нормативными актами опреде­ляются приоритетные сферы экономической деятельности на кон­кретной территории, получающие поддержку. К таким видам дея­тельности часто относятся:

— производство товаров народного потребления и продуктов питания на территории региона;

— оказание жилищно-коммунальных услуг населению;

инновационная деятельность в приоритетных областях;

производство и реализация лекарств и медицинской техники;

— производство и переработка сельскохозяйственной продук­ции;

— различная природоохранная деятельность.

Вопросы оказания поддержки регулируются специальными законодательными актами субъектов Федерации.

Например, для Москвы в качестве таких направлений выбра­ны:

— производство продукции для удовлетворения первоочеред­ных, потребностей населения в продуктах питания, товарах легкой и текстильной промышленности и других товарах народного по­требления;

— производство продукции для обеспечения потребности инфраструктуры городского хозяйства (транспортные средства, строительные материалы, дорожно-коммунальная техника, обору­дование химической и нефтехимической промышленности);

— производство продукции, способствующей повышению тех­нического уровня предприятий города (станкостроение, электро­техника, электроника);

— создание технологий и производств, повышающих экологи­ческую и техногенную безопасность в городе;

— создание ресурсосберегающих технологий и производств;

— разработка и производство новых видов высокотехнологич­ной, наукоемкой продукции.

Структурная политика поддержки промышленности региона заключается в реализации мероприятий по поэтапному выводу проблемных и низкорентабельных производств в режим устойчи­вого функционирования, по снижению на этой основе доли убы­точных предприятий и организаций. Затраты, осуществляемые на реализацию данной политики, во многом окупаются дополнитель­ными налоговыми доходами, которые будет получать региональ­ный бюджет от предприятий, ставших прибыльными.

Среди направлений, которые обеспечивают форсированное восстановление платежеспособности, следует отметить следующие:

— целевая поддержка структурообразующих предприятий ре­гиона;

— размещение государственного регионального заказа на промышленных предприятиях города;

— реструктуризация задолженности по платежам за продук­цию и услуги естественных монополий, а также за услуги комму­нального хозяйства, другим платежам в бюджеты и внебюджетные фонды;

— передача ведомственного жилищного фонда на баланс ре­гиона;

— принятие мер по финансовому оздоровлению предприятий;

— форсированное расширение товаропроводящей сети, разви­тие межрегиональных связей в промышленности, в том числе на основе создания торгово-промышленных центров;

— создание мини-перерабатывающих предприятий по перера­ботке сельскохозяйственного и животноводческого сырья;

— участие в постоянно действующих и передвижных оптовых российских, международных ярмарках и выставках;

— совершенствование нормативно-правовой базы в области промышленной деятельности.

Государственная поддержка должна строиться на принципах приоритетности интересов населения региона, гарантий финансо­вой эффективности, гласности, возвратности предоставляемых средств.

Например, Алтайское краевое Законодательное Собрание при­няло Закон «О государственной поддержке товаропроизводителей Алтайского края» от 20 декабря 1996 г. в целях стимулирования развития производства на территории края, повышения объемов выпуска и реализации новых видов товаров, оказания услуг, ос­воения перспективных технологий и увеличения рабочих мест.

Меры государственной поддержки распространены на хозяйст­вующие субъекты всех организационно-правовых форм и форм собственности, являющиеся самостоятельными субъектами налого­обложения по законодательству, иностранные юридические лица, их представительства и филиалы, находящиеся в Алтайском крае и осуществляющие производство продукции, выполнение работ, оказание услуг на территории края в сфере промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи. Поддерж­ка не распространяется на товаропроизводителей и иные хозяйствующие субъекты, в отношении которых возбуждена процедура банкротства. Мерами государственной поддержки являются: нало­говые льготы, отсрочка уплаты сложившейся задолженности по налогам, стимулирование реализации продукции, произведенной и регионе. Указанные меры применяются наряду с другими форма­ми государственной поддержки товаропроизводителей, предусмот­ренными федеральным и региональным законодательством и нор­мативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Так, на территории края разрешается освобождать товаропроизводителей до 50% от всех видов налогов, зачисляемых в соответствующие бюджеты. Эта мера возможна при условии, что в тече­ние бюджетного года будет достигнут рост объема реализации продукции (работ, услуг) в сопоставимых ценах по сравнению с предыдущим отчетным годом и, соответственно, рост налогооблагаемой базы из расчета на каждый процент снижения налогов — 0,5 % роста реализации продукции (работ, услуг).

Предоставление налогоплательщикам отсрочки или рассрочки по уплате региональных и местных налогов может осуществляться по следующим дополнительным основаниям:

— направление средств в сроки, совпадающие с платой нало­гов, на реализацию собственных инвестиционных программ;

— аккумуляция финансовых ресурсов для закупок сырья и материалов, необходимых для последующего наращивания произ­водства и реализации продукции и увеличения на этой основе объ­емов налоговых поступлений;

— принятие мотивированных решений органов исполнитель­ной власти региона в отношении поддержки предприятий и орга­низаций отдельных отраслей народного хозяйства, являющихся приоритетными для региона.

Предоставление льгот оформляется договором, заключаемым между администрацией края (или соответствующим органом мест­ного самоуправления) и товаропроизводителем. Невыполнение по­следним своих обязательств повлечет взимание всех налогов в полном объеме с начислением пени и штрафа с момента наруше­ния условий договора.

Например, Закон Ульяновской области «Об экономических соглашениях между администрацией Ульяновской области и юри­дическими лицами» от 5 марта 1998 г. устанавливает основные принципы данных соглашений, заключаемых областной админист­рацией с юридическими лицами, а также порядок и условия их заключения.

По закону администрация области и юридическое лицо подписывают экономическое соглашение, в соответствии с которым областные органы государственной власти предоставляют юридиче­скому лицу на определенный срок и конкретных условиях меры государственной поддержки.

Соглашения должны содержать:

— меры государственной поддержки, предоставляемые юридическому лицу со стороны органов государственной власти области;

— обязательства юридического лица, направленные на рост объема производства и реализации продукции, товаров, работ, ус­луг, создание (сохранение) рабочих мест;

— иные вопросы, имеющие социальное и экономическое зна­чение для региона;

— порядок внесения изменений и дополнений в соглашение,

— срок действия соглашения,

— условия прекращения в случае невыполнения сторонами своих обязательств,

— порядок и условия продления действия соглашений.

В соглашения могут включаться следующие меры государст­венной поддержки со стороны органов государственной власти об­ласти:

— предоставление приоритетного права на размещение заказа на поставку продукции для областных нужд;

— получение гарантий (поручительств) под привлекаемые кредитные ресурсы, субсидий и дотаций за счет средств регионального бюджета;

— предоставление налоговых льгот в части налогов, посту­пающих в областной бюджет;

— льготные условия сдачи в аренду находящихся в государст­венной собственности земельных участков, зданий, сооружений, помещений, иные меры поддержки.

Для заключения соглашения юридическое лицо представляет в областную администрацию:

а) заявление;

6) проект соглашения;

Форма заявления, а также перечень и форма представляемых на рассмотрение документов определяются региональной админи­страцией в соответствии с установленными требованиями. Бизнес план и проект соглашения должны пройти обязательную эксперт­ную оценку. Порядок и сроки рассмотрения поданного заявления и проведения экспертной оценки регламентируются администраци­ей области.

Заключенное соглашение передается в законодательное собра­ние области для принятия решения о предоставлении мер государ­ственной поддержки в пределах компетенции этого государствен­ного органа.

В том случае, если законодательное собрание области не при­нимает решение о предоставлении юридическому лицу мер госу­дарственной поддержки, соглашение отдается на доработку либо прекращает действие по инициативе сторон.

В большинстве субъектов Федерации созданы структуры в со­ставе органов исполнительной власти, осуществляющие поддержку малого предпринимательства, а также фонды поддержки малого предпринимательства, приняты и реализуются региональные про­граммы развития и поддержки малого предпринимательства.

Так, закон Приморского края «О поддержке малого предпринимательства в Приморском крае» от 11 июля 1997 г. определяет:

— субъекты малого предпринимательства, имеющие право на региональную поддержку;

— условия предоставления поддержки, ее организационное обеспечение;

— специфика регистрации субъектов малого предприниматель­ства;

— отчетность и налогообложение данных хозяйствующих субъектов;

—  создание и функционирование фондов поддержки малого предпринимательства в крае. В законе регламентируется:

— финансирование программ развития малого предпринима­тельства;

— страхование;

— гарантии на получение краевых заказов на производство товаров и оказание услуг;

— отношения, связанные с подготовкой и повышением квали­фикации кадров субъектов малого предпринимательства;

— поддержка внешнеэкономической деятельности;

— информационное обеспечение деятельности и имуществен­ную поддержку, меры по предотвращению банкротств.

В соответствии с данным законом основным условием получе­ния субъектами малого предпринимательства региональной под­держки является соответствие их деятельности одному из приори­тетных направлений, определяемых комплексной программой раз­вития малого предпринимательства в Приморском крае, а также наличие бизнес-плана на период до 2 лет и договора о страхова­нии своего имущества.

Для субъектов малого предпринимательства дополнительно определены налоговые льготы на два года. Средства, высвобож­даемые в результате предоставления налоговых льгот, должны ре­инвестироваться субъектами малого предпринимательства в разви­тие производства.

Краевая администрация и органы местного самоуправления ре­зервируют определенную долю от общего объема ежегодных зака­зов на производство и поставку продукции (товаров и услуг) для нужд региона.

Среди основных направлений поддержки малого предпринима­тельства, используемых в регионах, можно выделить следующие:

— разработка мероприятий по совершенствованию и упроще­нию систем налогообложения, налоговой и финансовой отчетно­сти, субъектов малого предпринимательства;

— проведение комплексного мониторинга и анализа деятель­ности малого предпринимательства;

— совершенствование законодательной и иной нормативной базы предпринимательской деятельности;

— разработка и реализация мероприятий по устранению необоснованных административных барьеров при развитии предпринимательства;

—   предоставление льготных кредитов;

—   предоставления имущества в лизинг;

—   выдача льготных лицензий;

— предоставление в аренду нежилой площади на льготных условиях;

— рассмотрение и принятие мер по конкретным вопросам, жалобам и обращениям предпринимателей;

— разработка и реализация комплексных целевых программ и проектов развития малого предпринимательства;

— координация деятельности отраслевых и территориальных органов исполнительной власти, а также общественных и некоммерческих организаций по вопросам развития малого предпринимательства и реализации совместных проектов и программ;

— развитие инфраструктуры малого бизнеса, (создание цело­стной системы по оказанию предпринимателям консультационных, информационных, аудиторских и других услуг, подготовка кад­ров);

— организация выставок, конференций, семинаров и иных мероприятий;

—   ведение Реестра субъектов малого предпринимательства;

— размещению определенной части государственного регио­нального заказа на предприятиях и в организациях малого пред­принимательства;

— участие в принятии решений по вопросам лицензирования деятельности малых предприятий, предоставления им в аренду и приватизации нежилых помещений, земельных участков, передачи подряда на незавершенное строительство;

— осуществление работы по привлечению внебюджетных источников финансирования для развития и поддержки малого предпринимательства.

В целях исключения необоснованного административного дав­ления возможно введение такой меры, как ограничение числа про­верок. Можно установить порядок, при котором территориальным органам контроля и надзора разрешено проведение проверок субъектов предпринимательской деятельности только в плановом порядке (не чаще 1 — 2 раз в год), а внеплановые проверки субъ­ектов малого предпринимательства допускать исключительно на основании конкретной информации о нарушениях.

Довольно распространенной формой экономической поддерж­ки хозяйственной деятельности в регионах является создание спе­циальных фондов. Например, законом Красноярского края «О краевом лизинговом фонде по обеспечению предприятий лесопро­мышленного комплекса продукцией машиностроения» (от 16 апреля 1998 г.) создается фонд для оказания помощи предприяти­ям, осуществляющим заготовку и переработку древесины и других лесных ресурсов на территории Красноярского края, в оснащении их продукцией машиностроения, производимой машиностроителями края на основе лизинга.

Под продукцией машиностроения понимается любое техноло­гическое оборудование и механизмы, все виды транспорта, необ­ходимые для производства, переработки и транспортировки древе­сины, других лесных ресурсов и продуктов их переработки. К предприятиям лесопромышленного комплекса законом отнесены лесозаготовительные, деревообрабатывающие, лесосплавные, ле­сохимические, лесоперевалочные, целлюлозно-бумажные предпри­ятия региона.

Источниками формирования лизингового фонда установлены:

— средства краевого бюджета, направляемые на эти цели в соответствующем году, в том числе поступившие в виде натуральной и вексельной формы оплаты;

— средства, получаемые от передачи продукции машинострое­ния по лизингу;

— иные источники, не запрещенные действующим законода­тельством.

Объем финансирования из регионального бюджета, а также смета лизингового фонда по доходам и расходам утверждаются Законодательным Собранием края. Средства фонда аккумулиру­ются Главным финансовым управлением администрации края на отдельном счете.

Средства лизингового фонда используются на проведение ли­зинговых операций для обеспечения лесопромышленного комплек­са продукцией краевых машиностроительных предприятий на до­говорной основе. Управление и распоряжение средствами лизин­гового фонда осуществляет администрация края. Предложения об их расходовании готовит Комитет по развитию лесопромышленно­го комплекса. Номенклатура продукции машиностроения, приоб­ретаемой за счет средств фонда, формируется на основании заявок предприятий лесопромышленного комплекса.

Государственные органы субъектов Федерации часто выступа­ют посредником между хозяйствующими субъектами, расположен­ными на их территории, и иными юридическими лицами и федеральными структурами. Например, содействуют получению пред­приятиями федерального заказа, финансирования и инвестиций, их участию в целевых программах. Региональные органы способ­ствуют получению инвестиционного или налогового федерального кредита на льготных условиях, полному или частичному освобож­дению от уплаты федеральных налогов, их отсрочке или рассроч­ке, получению гарантии Правительства РФ под кредиты ино­странных инвесторов.

Важным инструментом регионального регулирования деловой активности является лицензирование, которое заключается в уста­новлении порядка, при котором выполнение отдельных видов дея­тельности в регионе возможно только при наличии специального разрешения (лицензии).

В субъектах Федерации принимаются как общие законы о лицензировании, так и специальные, предметом которых является лицензирование конкретных видов деятельности, например, риэл­терской. Многие регионы приняли отдельные законы о лицензи­ровании.

Так, закон Челябинской области «О лицензировании отдель­ных видов деятельности» от 14 марта 1998 г., в частности, уста­навливает основные принципы лицензирования, органы, осущест­вляющие лицензирование и их полномочия. Указанный закон оп­ределяет систему лицензирования (сроки лицензии и условия ее действия, порядок выдачи, переоформление, контроль за соблю­дением условий лицензии, приостановление и аннулирование лицензии, платежи при выдаче лицензии). В законе перечисляются виды деятельности, подлежащие лицензированию органами ис­полнительной власти области. Кроме того, закон устанавливает ответственность за нарушение порядка лицензирования и иные нарушения лицензионного законодательства.

Решение задач социально-экономического развития требует привлечения значительных инвестиций. Реализация крупных ин­вестиционных проектов и программ в субъектах Федерации воз­можна лишь в рамках программ социально-экономического разви­тия регионов. Это связано с тем, что любой инвестиционный про­ект или программа осуществляется в рамках экономической, пра­вовой и организационной системы региона и не могут быть рас­смотрены вне социальной и экономической инфраструктуры.

Крупные инвестиционные проекты обычно не могут быть разрешены без поддержки региональных властей (финансовой, законодательной, предоставления гарантий).

Помимо традиционных региональных инвестиционных инструментов следует отметить и менее распространенные, но часто эффективные инструменты:

— гарантирование выкупа части эмитируемых ценных бумаг;

— бюджетные гарантии субъекта Федерации;

— двухсторонние и многосторонние соглашения о технической помощи и целевому финансированию региона;

— использование доли собственности субъекта Федерации и прав в качестве залогового фонда.

Привлечение инвестиций  требует длительной и  кропотливой работы всех органов власти. Среди мер, прямо или косвенно способствующих привлечению инвесторов в регион, можно отметить:

— индивидуальная работа с крупными потенциальными инве­сторами;

— представление инвестиционного потенциала региона в виде открытых информационных ресурсов в Internet;

— повышение доверия инвестиционных институтов к регио­нальным гарантиям и инвестиционным инструментам.

— организация взаимодействия региональных банков с други­ми банками и финансовыми компаниями;

— поиск стратегических партнеров и потенциальных инвесто­ров в заинтересованных регионах и за рубежом;

— поддержка программ социально-экономического развития региона в федеральных органах власти;

— информационные, консалтинговые, ипотечные, лизинговые и другие услуги инвесторам и региональным соискателям инвести­ций;

— координация деятельности региональных инвестиционных институтов.

Работа по социально-экономическому развитию региона долж­на обеспечиваться соответствующим информационным и организа­ционным сопровождением. Такое сопровождение представляет со­бой взаимосвязанную систему информационно-аналитических про­ектов, информирующих об экономической и инвестиционной ситуации в регионах, о наиболее привлекательных инвестиционных предложениях, деятельности финансовых институтов, коммерче­ских структур и других субъектов инвестиционного рынка, а так­же об экономико-географическом, политическом, демографиче­ском, экологическом и социальном положении.

Важным направлением информационного сопровождения про­грамм социально-экономического развития регионов, являются ре­гиональные сайты в сети Internet. Сеть Internet позволяет создать единое информационное пространство, демонстрирующее потенци­ал региона, а также среду общения, продвижения и реализации региональных проектов и программ. Представляемая информация должна включать информационно-рекламные материалы о регио­не, отраслях хозяйства, крупных компаниях.

Решение задач развития региона может потребовать создания региональных информационных центров, обеспечивающих органы управления регионом, предприятия и организации оперативным обменом информацией в интересующих сферах деятельности.

Основным инструментальным средством региональных инфор­мационных центров могут являться современные геоинформацион­ные системы, позволяющие создавать единое информационное пространство, обеспечивающее согласованную, оперативную рабо­ту различных пользователей информации, каждый из которых имеет возможность использования всех ресурсов формируемого информационного пространства. Информационная база геоинфор­мационной системы включает картографическую и фактографиче­скую информацию. Основу картографической информации состав­ляет географическая карта региона.

Специализированная картографическая информация создается с помощью геоинформационной системы путем «наложения» от­дельных слоев на базовый слой. Фактографические данные, пред­ставляющие характеристики объектов информации, заносятся в обновляемую базу данных геоинформационной системы с одно­временной пространственной привязкой к соответствующему слою картографической информации, в результате чего и создается об­щая пространственная база данных.

По мнению экспертов, использование систем информационного обеспечения центра позволяет решать такие задачи, как:

— ведение кадастров земельных, водных, лесных ресурсов, а также месторождений полезных ископаемых;

— контроль, планирование и управление строительством, сельским хозяйством, использованием водных, лесных, земельных и минеральных ресурсов, техническими сетями (электро-газо-водоснабжения, канализации, связи и др.);

— контроль, планирование и управление недвижимостью, налогообложением;

— контроль, планирование и управление транспортом;

— демографическая статистика;

— контроль и исследования изменений природной среды;

— планирование, управление и контроль работы оперативных служб, обеспечивающих предотвращение и ликвидацию чрезвы­чайных ситуаций;

— сбор и доведение до заинтересованных субъектов информа­ции о продукции, выпускаемой на предприятиях региона и о по­требностях рынка;

— поиск потенциальных инвесторов и предоставление инфор­мации для реализации инвестиционных проектов.

Конечно, создание таких систем требует значительных финан­совых затрат и времени. Однако создание баз данных может осу­ществляться последовательными этапами, в том числе с использо­ванием кадровых ресурсов региональных высших учебных заведе­ний. Такая работа, направленная на решение практической зада­чи, будет являться не только полезной для студентов, изучающих современные информационные технологии, но и позволит посте­пенно создавать цифровые базы данных для будущего региональ­ного информационного центра.

Ценообразование

Политика сдерживания инфляции в регионах осуществляется за счет регулирования цен на те виды продукции и услуг, которые определены правовыми актами по ценообразованию Правительства Российской Федерации, а также повышения насыщенности про­дукцией товарных рынков региона.

Важным рычагом финансового регулирования является ценообразование. Ценообразование заключается в установлении цен (тарифов) на продукцию, работы, услуги подведомственных предприятий и организаций, а также в участии в принятии феде­ральных решений на ограниченный круг товаров (работ), реали­зуемых на территории регионов.

Субъекты федерации своими нормативными актами устанавли­вают тарифы на продукцию (работы, услуги), производимую ре­гиональными государственными предприятиями и организациями. В частности, региональными нормативными актами утверждаются тарифы на услуги автомобильного транспорта, тарифы на пере­возки пассажиров в пригородном сообщении, пределы цен на от­дельные виды товаров и услуг.

Порядок и принципы ценообразования могут регулироваться специальным региональным законом.

Например, Закон Республики Башкортостан «О ценообразова­нии» от 9 июля 1997г. определяет государственные органы, осу­ществляющие регулирование цен, к которым относятся Государст­венное Собрание, Глава Республики и Кабинет Министров Рес­публики. В законе указываются основные принципы ценовой по­литики и регулирования цен:

— обеспечение экономической обоснованности затрат, уровня рентабельности производства товаров;

— учет результатов деятельности субъектов ценообразования по итогам года работы — за период действия ранее утвержденных цен;

— учет качества потребительских свойств и социальной значи­мости товаров;

— учет рыночной конъюнктуры;

— влияние цен на объемы и эффективность производства.

Законом определены те виды товаров, по которым осуществля­ется государственное регулирование цен:

— социально значимые товары (перечень утверждается Каби­нетом Министров Республики);

— продукция естественных монополий,

— отдельные товары, производимые хозяйствующими субъек­тами, имеющими долю на рынке определенного товара более 35%.

Регулируемая цена может быть ниже экономически обоснован­ной, если существует решение о возмещении разницы субъектам ценообразования из бюджета соответствующего уровня.

В Законе определен механизм государственного регулирования цен.

Прямое регулирование осуществляется путем установления фиксированных предельных цен или предельных коэффициентов повышения цен, предельных уровней рентабельности, предельных размеров снабженческо-сбытовых и торговых надбавок, наценок, скидок, декларирования изменения цен (тарифов).

Косвенное регулирование включает льготное налоговое обло­жение, кредитование, предоставление субсидий, дотаций, компен­саций из бюджетов соответствующего уровня.

Если предусмотренный Законом порядок установления регу­лируемых цен не обеспечивает отдельным хозяйствующим субъек­там экономически обоснованный уровень цены, им предоставляют­ся дотации за счет средств бюджета соответствующего уровня. Расходы на дотации в связи с введением прямого регулирования цен учитываются в этих бюджетах отдельной строкой.

При введении фиксированных цен хозяйствующие субъекты обязаны реализовывать товары по этим ценам. При установлении тарифов предельный коэффициент повышения цен не должен быть выше установленной предельной величины.

В соответствии с Законом Республики Башкортостан основа­ниями для принятия решений о применении конкретных методов ценового регулирования могут являться результаты анализа дея­тельности хозяйствующих субъектов, сложившейся конъюнктуры рынка с учетом стимулирующей роли конкретных методов повы­шения качества товаров и удовлетворение спроса на них.

В процессе анализа оценивается обоснованность затрат и при­нимаются во внимание:

— издержки (заработная плата, стоимость сырья и материа­лов, накладные расходы, налоги и другие платежи и др.);

— прогнозируемая прибыль от возможной реализации товаров по различным ценам,

— государственные дотации и другие меры государственной поддержки;

— уровень использования производственных мощностей хо­зяйствующих субъектов;

— сохранение достигнутого уровня объемов их производства.

Закон Республики Башкортостан «О ценообразовании» раз­граничивает полномочия органов, осуществляющих государствен­ное регулирование цен.

Государственное Собрание Республики: принимает законы по вопросам регулирования ценообразования и осуществляет кон­троль за их исполнением. Глава Республики утверждает концеп­цию регулирования ценообразования с учетов уровня экономиче­ского развития, финансовой, кредитной, налоговой и социальной политики, а также делает поручения органам исполнительной власти по вопросам ценообразования и контроля за соблюдением государственной дисциплины цен.

Кабинет Министров Республики утверждает концепцию цено­вой политики и проводит ее, устанавливает регулируемые цены, коэффициенты скидки и надбавки на товары, определяет порядок применения экономических санкций за нарушение дисциплины цен.

Органы местной власти могут регулировать цены на товары в пределах предоставленных им полномочий, привлекать к админи­стративной ответственности виновных в нарушении государствен­ной дисциплины цен, а также обеспечивают проведение на своей территории единой политики цен, организацию контроля за пра­вильностью установления тарифов, наценок и скидок.

Юридические лица, а также индивидуальные предприниматели обладают правом:

— самостоятельно формировать цены на товары, за исключе­нием случаев применения регулируемых цен;

— получать в органах государственного регулирования цен информацию о нормативных актах по вопросам ценообразования;

— обжаловать в установленном порядке действия этих орга­нов.

Хозяйствующие субъекты обязаны:

— соблюдать государственную дисциплину цен;

— обеспечивать беспрепятственный доступ работников госу­дарственных органов, осуществляющих регулирование цен, к до­кументам, необходимым для выполнения их полномочий;

— предоставлять достоверные сведений компетентным органам и выполнять их решения, принятые в пределах установленных законодательством полномочий.

Предприятия, находящиеся в региональной собственности, мо­гут использоваться органами власти субъекта Федерации в качест­ве эффективных инструментов региональной экономической и со­циальной политики. В некоторых случаях монополия под контро­лем органов власти региона позволяет минимизировать издержки производства за счет эффекта экономии масштаба, уменьшить коммерческие риски, создать условия для стабильного и устойчи­вого развития.

При этом необходимо учитывать, что большое число предпри­ятий в собственности региона при недостаточном уровне оплаты услуг или при резком увеличении производственных издержек, например, из-за повышения цен на электричество или транспорт­ные перевозки, может привести к возникновению задолженности регионального бюджета.

Органы власти могут самостоятельно устанавливать принципы формирования цены на услуги, предоставляемые предприятиями, принадлежащими субъекту Федерации. Наиболее распространен подход, согласно которому цена услуги равна себестоимости ока­зания, при этом для отдельных видов услуг в цену закладывается определенная норма прибыли. В целях увеличения доходов регио­нального бюджета или для ограничения потребления в цену услуг может закладываться повышенная норма прибыли.

Тарифы должны быть достаточно гибкими, чтобы органы вла­сти могли оперативно путем изменения ставок корректировать проводимую политику. В интересах социально-экономической по­литики тарифы могут быть дифференцированы по группам потре­бителей: промышленность, организации социальной сферы, насе­ление с различным уровнем дохода.

По отношению к отдельным группам потребителей в целях стимулирования определенных видов экономической деятельности или в целях социальной поддержки могут вводиться пониженные тарифы. Оказание услуг по льготным тарифам может финансиро­ваться либо за счет средств регионального бюджета, либо за счет повышенных тарифов для определенных категорий плательщиков.

Для эффективного ведения хозяйства региона вся существую­щая и приобретаемая собственность должна подлежать жесткому учету и включаться в единый реестр собственности региона.

Ведение реестра региональной собственности целесообразно поручить единой службе. Сведения о движении имущества долж­ны регулярно обновляться путем направления соответствующих учетных форм должностными лицами службе, ведущей реестр. Ре­естр региональной собственности должен ежегодно предоставлять­ся представительному органу для учета при составлении бюджета. Население должно иметь право свободно ознакомиться с реестром.

Главное требование в отношении продажи или сдачи в аренду региональной собственности состоит в том, что эти процедуры должны соответствовать рыночным условиям (обеспечение рыноч­ной продажной цены, арендной платы).

Важным инструментом экономического развития региона яв­ляются государственные региональные предприятия и иная собст­венность, принадлежащая субъекту Федерации. Размер государст­венной собственности региона должен быть необходимым и доста­точным для осуществления органами власти функций и полномо­чий, закрепленных действующим законодательством.

В соответствии с законом Орловской области «О государст­венной собственности Орловской области» от 28 апреля 1997 г. го­сударственная собственность области и находящиеся на ее терри­тории федеральная или иная собственность (переданная Орлов­ской области во владение, пользование и распоряжение), земля и другие природные ресурсы составляют экономическую основу дея­тельности органов государственной власти области.

К государственной собственности Орловской области отнесено:

— имущество, переданное в хозяйственное ведение и опера­тивное управление предприятиям и учреждениям образования, здравоохранения, социального обеспечения, культуры, органам государственной власти и т.п.;

— имущественные и личные неимущественные права, инфор­мация, интеллектуальная собственность, принадлежащие области;

— денежные средства, ценные бумаги, финансовые активы и иное имущество.

Средства регионального бюджета и иное государственное иму­щество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют областную казну.

Например, в Орловской области закреплены соответствующие организационно-правовые формы использования региональной собственности:

— областное унитарное предприятие на праве хозяйственного ведения;

— некоммерческое учреждение на праве оперативного управ­ления;

— предприятие со смешанной формой собственности;

— совместное предприятие.

Данным законом регламентируется изъятие для государствен­ных нужд либо ввиду ненадлежащего использования земли, когда такое изъятие невозможно без прекращения права собственности на недвижимость, а также приобретение в собственность региона имущества,   принадлежащего  гражданам  и   юридическим   лицам (национализация), с возмещением его стоимости и других убытков в порядке, установленном федеральным законодательством.

В отдельных субъектах Федерации приняты нормативные пра­вовые акты, содержащие характеристику региональных унитар­ных предприятий, порядок создания, государственной регистрации и лицензирования деятельности.

Так, в законе Свердловской области «О статусе областям государственного унитарного предприятия» (в ред. от 19 ноября 1998 г.) региональное (областное государственное) унитарное предприятие определяется как самостоятельная коммерческая организация, образованная для производства и реализации продукции, работ и услуг для удовлетворения общественных потребностей.

Предметом деятельности регионального унитарного предпри­ятия является производство продукции, выполнение работ и ока­занные услуг в соответствии с уставом. Помимо основной деятельности, предусмотренной уставом, унитарное предприятие ведет хо­зяйственную деятельность в социальной сфере. В установленном законодательством порядке оно вправе осуществлять совместную деятельность с другими предприятиями.

По своим обязательствам региональное унитарное предприятие несет ответственность всем находящимся у него на праве хозяйст­венного ведения имуществом. Субъект Федерации не несет ответ­ственности по обязательствам предприятия. Унитарное предпри­ятие самостоятельно отвечает за нарушение законодательства.

Иной статус имеют бюджетные организации.

Региональное бюджетное учреждение — это организация, созданная органами государственной власти субъекта Федерации для осуществления управленческих, социально-культурных, науч­но-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из регионального бюджета или бюджета государственного фонда на основе сметы доходов и расходов.

Региональные бюджетные учреждения наделяются государст­венным имуществом на праве оперативного управления и не имеют статуса федерального казенного предприятия. Данные учреждения не могут получать кредиты у кредитных организаций и других физических и юридических лиц, за исключением ссуд из бюдже­тов и государственных внебюджетных фондов и случаев неполного финансирования (менее 75% от установленного объема) или за­держки финансирования более чем на два месяца.

В указанных случаях неполного финансирования или задерж­ки финансирования учреждение может самостоятельно определять объемы бюджетных ассигнований по предметным статьям эконо­мической классификации расходов бюджета и уточнять смету до­ходов и расходов с уведомлением распорядителя бюджетных средств и органа, исполняющего бюджет.

Законодательством субъектов Федерации часто регламентиру­ется статус конкретных региональных государственных организа­ций. Например, Закон Ханты-Мансийского автономного округа «О региональной государственной страховой компании» от 3 но­ября 1997 г. закрепляет принципы и условия создания региональ­ной страховой компании (РСК), на которую возлагаются обязан­ности по страхованию всех видов обязательного страхования, оп­ределяемых законодательством автономного округа.

К числу основных задач региональной страховой компании относятся:

— уменьшение бюджетных потерь по компенсации убытков, образующихся в случае неплатежей субъектов предприниматель­ской деятельности в бюджет автономного округа и невозвратов полученных кредитов, за счет целевых страховых резервов при страховании инвестиционных кредитов;

— создание дополнительных финансовых гарантий стабильной инвестиционной деятельности для предпринимателей и иных лиц на территории автономного округа;

— накопление финансовых средств в страховых резервах с це­лью укрепления материальной основы инвестиционной деятельно­сти на территории автономного округа и его социально-экономического развития;

— создание необходимых финансовых гарантий возвратности, предоставленных органами государственной власти автономного округа субъектам предпринимательской деятельности инвестици­онных и иных кредитов.

Одним из видов деятельности РСК является обеспечение обя­зательств страхования отдельных видов рисков с целью защиты государственных интересов и инвестиционных прав субъектов ин­вестиционной деятельности, в том числе в сфере недропользования. РСК осуществляет страхование рисков загрязнения окру­жающей среды и производственных аварий через систему защиты, рисков нарушения систем жизнеобеспечения городов и населенных пунктов автономного округа.

Важным инструментом управления социально-экономической сферой региона являются банки. С точки зрения экономической целесообразности обслуживание в одном или нескольких коммер­ческих банков на правах клиента для субъекта Федерации невы­годно. Бюджетные средства региона, концентрируясь на счетах коммерческого банка, будут способствовать только получению до­полнительных доходов собственниками банка.

Оптимальным для региона можно считать владение контроль­ным пакетом крупного регионального банка. В таком случае субъ­ект Федерации сможет сконцентрировать на счетах банка значи­тельный объем денежных средств. Данные средства можно будет использовать так, как это будет являться целесообразным с точки зрения социально-экономической политики (получение дополни­тельной прибыли, кредитование стратегически важных инвестици­онных проектов в регионе и т.п.). Средства региона, находящиеся в таком банке, будут находиться под контролем соответствующих органов власти, что снижает риск неплатежа. В качестве положи­тельного примера использования таких банков можно привести опыт Банка Москвы и Башкредитбанка, осуществляющего функ­ции регионального банка для Республики Башкортостан.

Региональные государственные заказы

При грамотной организации региональные государственные заказы могут использоваться в качестве эффективной формы ре­гулирования социально-экономического развития. Субъекты Фе­дерации создают условия для производства значимой продукции и ее реализации. Региональные заказы осуществляются в виде за­купки конкретных видов продукции у хозяйствующих субъектов, финансирования работ по созданию и реализации определенных товаров, работ и услуг.

Как показывает отечественная практика, при грамотной орга­низации использование механизмов регионального заказа позволя­ет сократить соответствующие расходы в среднем на 15¾30 %. В отдельных случаях экономия может достигать 40 %.

Лучшим способом обеспечения конкуренции считается форми­рование и размещение регионального заказа путем проведения конкурсов, когда за право получения подряда на ту или иную ра­боту борется несколько компаний.

Региональный заказ — это соглашение, заключенное между заказчиком регионального заказа и исполнителем регионального заказа в целях обеспечения нужд субъекта Федерации, предусмот­ренных в составе расходов регионального бюджета. Заказчиком выступает орган исполнительной власти субъекта Федерации, осуществляющий функции по закупке товаров, работ, услуг на основе регионального заказа и выступающий организатором тор­гов.

Отношения по обеспечению государственных нужд субъектов Федерации регулируются законодательными актами о региональ­ном заказе. Процедуры подготовки и осуществления государст­венного регионального заказа тесно связаны с региональным бюджетом. Например, согласно закону Ярославской области «О государственном заказе Ярославской области» от 30 сентября 1996 г. правительство области при разработке проекта бюджета опреде­ляет государственные нужды в очередном бюджетном периоде в соответствии с основными направлениями социально-экономической политики области. Государственные нужды на продукцию сельскохозяйственных предприятий устанавливаются на 3 после­дующих года с корректировкой объема на каждый бюджетный год. Перечень прилагается к проекту регионального бюджета. Го­сударственные нужды, подлежащие финансированию в очередном бюджетном периоде, до принятия бюджета на этот период утвер­ждаются губернатором. Условия размещения госзаказа утвержда­ются постановлением Правительства области, являются сущест­венными в контракте и изменению не подлежат.

Содержание заказа, сроки его исполнения и способ размеще­ния определяются заказчиком в пределах средств, выделяемых на эти цели из регионального бюджета, и исходя из потребностей субъекта Федерации в товарах, работах и услугах. Порядок фор­мирования регионального заказа определяется правовыми актами о бюджетном регулировании в субъекте Федерации, а также на основе положения о региональном заказе. В законе о региональ­ном заказе устанавливаются основания и порядок формирования заказа, порядок формирования конкурсной комиссии, способы, порядок и условия размещения заказа, источники и порядок опла­ты, порядок осуществления контроля за формированием, разме­щением и исполнением, порядок и сроки опубликования сведений о заказе, порядок и сроки проведения торгов.

Исполнительные органы субъекта Федерации, ответственные за региональный заказ, должны вести реестр закупки, в котором указываются наименования закупаемых товаров, работ и услуг, наименования и местонахождение исполнителей, цены и даты за­купки, сведения о фактическом исполнении региональных заказов. Контроль за исполнением реестра закупки осуществляется пред­ставительным органом субъекта Федерации. Реестр закупки дол­жен подлежать официальному опубликованию в специальном из­дании в порядке, предусмотренном законом о заказе.

Выделяются следующие формы размещения регионального за­каза:

— проведение торгов в форме открытого конкурса;

— проведение торгов в форме закрытого конкурса;

— запрос котировок цен товаров, работ и услуг;

— закупки   товаров, работ и услуг у единственного исполни­теля;

— закупки товаров, работ и услуг в условиях чрезвычайных ситуаций.

В Законе о региональном заказе целесообразно устанавливать предельный размер суммы закупки товаров, работ и услуг для нужд субъекта Федерации, при превышении которой в обязатель­ном порядке проводятся торги в форме открытого конкурса. Воз­можно проведение двухэтапных торгов, если заказчик не может составить спецификации товаров, работ и услуг в целях наиболее полного удовлетворения потребности в закупке товаров, работ и услуг для нужд субъекта Федерации, поэтому ему необходимо привлечь заявки на товары, работы и услуги и провести перегово­ры с претендентами. Или в том случае, если заказчик намерен за­ключить договор в целях проведения научных исследований, экспериментов или разработок, приобретения произведений искусст­ва. Также схема применяется, если претенденты не представили конкурсные заявки или все указанные заявки отклонены заказчи­ком, и проведение новых торгов, по мнению заказчика, не приве­дет к заключению договора.

На первом этапе двухэтапных торгов все претенденты пред­ставляют первоначальные конкурсные заявки, содержащие пред­ложения о поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг без указания их цены. На втором этапе двухэтапных торгов за­казчик предлагает претендентам, принявшим участие в торгах на первом этапе, представить окончательные конкурсные заявки с указанием цены товаров, работ и услуг. При оценке окончатель­ных конкурсных заявок применяется общий порядок проведения торгов.

Извещение о проведении торгов публикуется организатором торгов, или по его поручению конкурсной комиссией и должно содержать:

— наименование заказчика;

— сведения о времени, месте и порядке проведения торгов, общее описание предмета торгов, сведения об основных показате­лях товаров, работ и услуг;

— сведения об объеме и о сроках поставок товаров, выполне­ния работ и оказания услуг;

— требования, предъявляемые к претенденту и качеству това­ров, работ и услуг;

— сведения о размере, сроках и порядке внесения задатка претендентом;

— сведения о проведении предварительного отбора претендентов;

— сведения о месте, сроках, об условиях приобретения товаров, работ и услуг и другие сведения, необходимые для получения конкурсной документации;

— срок заключения договора с победителем торгов.

В извещение о проведении торгов могут быть включены и такие сведения, как начальная цена товаров, работ и услуг в целом, а также отдельных этапов работ. Заказчик предоставляет претен­дентам всю необходимую информацию, а также конкурсную до­кументацию о предстоящем размещении заказа. За предоставление конкурсной документации с претендентов может взиматься опре­деленная плата.

Предпочтительно, чтобы на каждый вид работ, передаваемых на подряд, претендовало много конкурентов. Один из способов привлечь на торги больше участников, если работы выполняются на значительной территории, состоит в том, чтобы разбить район работ на меньшие участки или разбить заказ на меньшие партии. Если характер работ или товаров не допускает разделения, можно разделить проводимые работы на более узкие функциональные составляющие.

Необходимо как можно шире оповещать компании о пред­стоящих торгах, предоставлять им больше информации и времени для принятия участия в конкурсе. Там, где это целесообразно, же­лательно придерживаться политики заключения большого числа небольших контрактов, чтобы не допускать зависимости от одного подрядчика и давать возможность большему числу конкурсантов получить подряд. Можно сократить контракты во времени, чтобы они заключались ежегодно, поддерживая постоянный интерес у потенциальных участников торгов. Целесообразно установить, что одновременно с любым из претендентов может заключаться доста­точно много контрактов.

Устанавливать требования к услугам, дающим осязаемые материальные результаты, легче, чем к услугам социальной сферы. Чтобы разместить заказ на те или иные услуги, необходимо тща­тельно подготовить условия контракта. Если участников конкурса много, то не стоит заводить огромную массу документов. Многие потенциальные подрядчики в состоянии прекрасно справиться с предлагаемой работой, но это мелкие фирмы, которые не имеют разветвленного административного аппарата, обязательного для государственных организаций. Многие из таких подрядчиков просто не сумеют грамотно заполнить заявки и документы на кон­курс.

Некоторые проблемы возникают при заключении контрактов, требующих капитальных средств с длительным сроком службы. Компания, получившая подряд на год, часто должна амортизировать оборудование, рассчитанное на 10 лет работы. Самый про­стой способ решения задачи — заключить контракт с ней на срок службы оборудования, что, однако, равносильно созданию дли­тельной монополии, с чем согласиться невозможно. Считается оп­тимальным, если капитальное оборудование (например, помеще­ние) принадлежит субъекту Федерации, который сдает их в арен­ду победившему подрядчику по цене, оговоренной в приглашении на подачу заявок.

Количество и качество потенциальных участников часто зави­сит от процедуры проведения конкурса. На практике был уста­новлен ряд рекомендаций, которые следует выполнять при работе с претендентами:

— в условиях конкурса должны отсутствовать неясные, противоречивые или ошибочные положения;

— условия не должны содержать необоснованных ограниче­ний, которые могут отсеять или дискриминировать потенциально сильных претендентов;

— оповещение о предстоящем конкурсе не должно ограничи­ваться объявлением в одной газете, целесообразно направлять из­вещения непосредственно широкому кругу потенциальных под­рядчиков;

— целесообразно провести встречу с претендентами, на кото­рой можно ответить на возможные вопросы потенциальных под­рядчиков, это особенно важно, если подряд на выполнение данной работы выдается впервые;

— времени между объявлением о конкурсе и временем его проведения должно быть достаточно, чтобы дать возможность уча­стникам подготовить обоснованные предложения;

— необходимо избегать осуществления слишком много запро­сов по цене от возможных исполнителей, так как до начала кон­курса могут появиться несколько претендентов, предлагающих «низкие цены» и использующих возможности лоббирования, что, как правило, дискредитирует весь процесс конкурса;

— отказ без особых оснований конкурентоспособным предло­жениям подрывает доверие к будущим приглашениям на торги;

— перенос срока торгов, или проведение повторных торгов, когда предложения одного из претендентов не удовлетворяют ус­ловиям конкурса (например, отсутствует необходимый документ), нецелесообразно, если выявлен ряд заявок, полностью соответст­вующих установленным требованиям, в противном случае участ­ники начнут поступать так сознательно, чтобы узнать о предложе­ниях других претендентов;

— в приглашении на подачу предложений необходимо указы­вать дату и время вынесения решения о победителе конкурса, при этом между датой завершения конкурса и датой вступления кон­тракта в силу должно пройти достаточно времени, чтобы подряд­чик имел возможность подготовиться к выполнению работы.

Размещение регионального заказа осуществляется заказчиком по рекомендации конкурсной комиссии. Состав конкурсной комис­сии утверждается представительным органом власти.

Представлять интересы заказчика в конкурсной комиссии не могут граждане, являющиеся участниками хозяйственных товари­ществ и обществ, вкладчиками в товариществах на вере, членами советов директоров открытых акционерных обществ, членами производственных кооперативов, руководителями государственных и унитарных предприятий, которые намерены заключить договор на исполнение заказа.

Конкурсная комиссия по поручению заказчика дает объявле­ние о размещении регионального заказа, производит сбор кон­курсных заявок. Организовывает разработку и распространение конкурсной документации, обеспечивает сбор, хранение, оценку представленных конкурсных заявок, проводит торги и их оформ­ление. Комиссия принимает решение о выборе победителя торгов либо иное решение о результатах размещения заказа и публикует результаты торгов.

Конкурсная комиссия направляет претенденту уведомление в письменной форме о его участии в торгах с указанием даты реги­страции конкурсной заявки. С момента отправления уведомления претендент приобретает статус участника торгов.

Конкурсная комиссия вправе отказывать в участии в торгах, если лицо, подавшее конкурсную заявку, не может быть признано ис­полнителем в соответствии с законодательством; если лицо, по­давшее конкурсную заявку, не представило в установленный срок конкурсную документацию, предусмотренную законом о порядке проведения торгов, или конкурсная документация не содержит достаточные и достоверные сведения; если лицо, подавшее кон­курсную заявку, не прошло предварительный отбор в соответствии с решением конкурсной комиссии на основе действующего поло­жения о региональном заказе.

Рассмотрение конкурсных заявок в части соответствия их предъявляемым требованиям, а также оценка представленных предложений и выбор победителя торгов осуществляются кон­курсной комиссией. Конкурсная комиссия принимает решение о закрытии торгов без объявления победителя и признании торгов несостоявшимися, если до момента закрытия торгов не поступило ни одной конкурсной заявки или в торгах участвовал только один участник. В случае, если представленные конкурсные заявки не соответствуют объявленным условиям конкурсной документации, торги считаются состоявшимися, но имеющими отрицательный ре­зультат.

На основании заключения конкурсной комиссии выигравшим торги по конкурсу признается лицо, которое предложило лучшие условия. Организатор торгов подписывает в день проведения кон­курса протокол о результатах торгов, который имеет силу догово­ра.

В том случае, если применяется метод запроса котировок цен товаров, работ и услуг, запрос в письменной форме направляется конкурсной комиссией не менее чем трем претендентам. Каждый претендент должен представлять только одну котировку цен това­ров, работ и услуг в письменной форме и не имеет права ее изме­нять.

Размещение регионального заказа закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя возможно, если товары, работы и услуги могут быть получены только от одного исполнителя либо единственный исполнитель обладает исключительными пра­вами в отношении данных товаров, работ и услуг и отсутствует их равноценная замена. Также закупка у единственного исполнителя может применяться, если осуществляется дополнительная закупка товаров, работ и услуг исходя из необходимости стандартизации или обеспечения совместимости их с ранее закупленными товара­ми, работами и услугами. При этом должны учитываться эффективность первоначальной закупки в части удовлетворения потребностей заказчика, ограниченность объема предполагаемой закупки по сравнению с первоначальной закупкой, разумная цена и непри­емлемость альтернативных товаров, работ и услуг при условии, что необходимость дополнительной закупки возникает по объек­тивным причинам, не зависящим от заказчика, и их нельзя было предусмотреть заранее; а также, что невозможно выделить из большого по объему размещенного заказа небольшой по объему заказ без причинения убытков.

Закупка товаров, работ и услуг в условиях чрезвычайных си­туаций, установленных законодательством Российской Федерации, осуществляется в случае, если в результате чрезвычайной ситуа­ции возникла срочная потребность в определенных товарах, рабо­тах и услугах и применение иных способов закупки их нецелесо­образно.

Договор на исполнение заказа должен включать в себя сле­дующие существенные условия:

— сведения о заказчике и об исполнителе;

— наименование заказа, его номенклатуру, объем и цену;

— условия и порядок исполнения заказа;

— порядок приема исполненного заказа;

— порядок расчетов за исполнение заказа;

— условия расторжения договора сторонами;

— ответственность сторон, в том числе условия выплаты неус­тойки при нарушении исполнителем условий договора;

— порядок разрешения споров, в том числе досудебное разре­шение споров;

— другие условия, устанавливаемые по соглашению сторон. Договором может быть предусмотрен контроль со стороны за­казчика за ходом исполнения заказа, а также оказание консультативной и иной помощи исполнителю без вмешательства в его хозяйственную деятельность.

Расходы на оплату заказа утверждаются в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации в составе рас­ходной части регионального бюджета при принятии бюджета на текущий финансовый год.

Отдельные подрядчики могут предлагать очень низкую цену, чтобы сделать регион зависимым от себя, а затем, когда придет время возобновлять контракт, значительно поднимают цену на свои услуги. Предложение низкой цены возникает тогда, когда претендент уверен, что стоит ему выиграть конкурс, у него не ос­танется конкурентов. Органы власти субъекта Федерации могут разрушить такие ожидания, приняв меры по усилению конкурен­ции. Если же характер деятельности таков, что в результате передачи ее на подряд неизбежно возникнет частная монополия, то та­кую деятельность целесообразно сохранить за регионом до созда­ния условий для конкуренции частных подрядчиков. Конечно, выигравший конкурс подрядчик тщательно изучает все стороны работы и может получить некоторое преимущество в конкурентной борьбе с будущими претендентами при следующих торгах. Чтобы избежать такой ситуации, органы власти могут временно снизить условия для участия в первом этапе торгов для новых конкурсантов. До начала нового этапа торгов они могут получить достаточно оперативной информации о планах и графиках работ, штатном расписании и т.п.

Учитывая, что многие работы не могут передаваться частным организациям, в целях увеличения эффективности работы соответ­ствующих государственных служб, действующих в отсутствии конкуренции, руководствоваться следующими принципами:

— предоставление возможно более полной финансовой авто­номии;

— часть дополнительно получаемой прибыли должна выде­ляться на нужды развития данной службы;

— частая калькуляция себестоимости продукции;

— регулярное проведение инвентаризаций и проверок деятель­ности.

Контроль за исполнением государственного заказа ведется представителем государственного заказчика. Предоставляемые товары, работы, услуги должны отвечать всем требованиям, уста­навливаемым действующим законодательством. Представитель го­сударственного заказчика обязан до конца текущего бюджетного периода составить отчет об исполнении государственного заказа региона.

Контроль за выполнением работ может включать в себя про­верку жалоб, опрос служб, использующих заказанную продукцию или услуги, прямое наблюдение и проверку производственной до­кументации, а также периодические сопоставления затрат с расхо­дами других подрядчиков и организаций.

Целостное использование системы регионального заказа, со­гласно которой каждое структурное подразделение представляет подробные заявки на расходы по конкретным, максимально дета­лизированным позициям, позволяет значительно повысить эффек­тивность расходования бюджетных средств. Представительный ор­ган власти и контролирующие службы получают возможность анализировать поступившие заявки на предмет соответствия суще­ствующим нормативам, целесообразности и эффективности расхо­дования средств. Основное преимущество системы единого регио­нального заказа заключается в том, что расходование средств осуществляют не отраслевые структурные подразделения админи­страции и соответствующие службы, а специальное подразделение (служба единого заказчика), которое формирует из поступивших заявок проект регионального заказа и после его утверждения про­изводит размещение. Таким образом, удается исключить возмож­ные случаи злоупотреблений и неэффективного расходования средств со стороны отраслевых служб.

Возможные пути совершенствования системы территориального управления России

Во всем мире задачи повышения эффективности государствен­ного управления приобретают все большую значимость. Однако универсальных моделей, оптимальных для использования всеми странами, не существует, каждое государство должно вырабаты­вать собственную модель, наиболее подходящую на определенном этапе исторического развития для применения с учетом нацио­нальных особенностей.

Все это требует глубокого изучения и осмысления националь­ного, и мирового опыта выживания и развития в меняющихся ус­ловиях. На его основе необходимо создать новую модель террито­риального управления России, создающую оптимальные условия для долгосрочного развития страны. Возрастающее внимание ор­ганов государственной власти к данной задаче позволило ускорить процесс разработки и внедрения различных механизмов повыше­ния эффективности вертикали государственной власти. К сожале­нию, отсутствие системного подхода при их разработке обуслови­ло слабую проработку механизмов их реализации. Кроме того, применение таких механизмов без отлаженной законодательной базы оказалось сильно осложнено.

Важным достижением мировой науки за последние десятиле­тия следует считать осознание того факта, что наша планета имеет ограниченные запасы природных ресурсов и что их бездумное расходование приводит к нарушению стабильности биосферы Земли. Это привело к объективному процессу формирования но­вых, глобальных подходов к территориальному управлению, определяемых законами природы и вынуждающих политиков к от­казу от привычных схем.

Особенностями положения России являются огромные размеры территории, на 60—70% покрытой вечной мерзлотой, затруднен­ность доступа внутренних регионов к открытым океанам, распо­ложение на стыке разных культурных миров и цивилизаций. Обеспеченность природными ресурсами в расчете на одного жите­ля России почти в 5 раз выше, чем в США, и в 19 раз больше, чем в Западной Европе. До распада СССР Россия имела свобод­ный доступ практически ко всем видам минерально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, обеспечивая самодостаточный характер экономики, хотя и в условиях значительных энергетиче­ских затрат на их добычу и переработку. В настоящее время Рос­сийская Федерация лишилась доступа к 30—40% основных видов минерального сырья. Из-за нарушения межотраслевого баланса и недостатков государственного регулирования цены на отдельные виды ресурсов стали превышать мировые, что сделало их добычу нерентабельным. Утеряны наиболее привлекательные сельскохо­зяйственные районы, многие важные месторождения полезных ис­копаемых и транспортные артерии.

Характерной особенностью России является неравномерность освоения ее территории. Процесс организации территориального управления всегда отличала неполная вовлеченность природных и иных территориальных ресурсов в общий ресурсообмен, содержа­щий серьезные диспропорции. Подобная несбалансированность все более пагубно сказывается на возможности России сохранять кон­троль и эффективно управлять на своей территории и является источником серьезных долгосрочных угроз. Особенно ослаблена эффективность управления в малоосвоенных и быстро дегради­рующих регионах Крайнего Севера и Сибири.

Одним из наиболее серьезных негативных последствий несбалансированного развития территории является утрата состояния устойчивого развития и угроза дробления на отдельные, более слабые регионы. Эта опасность всегда была достаточно актуаль­ной для России, традиционно компенсировавшей свою уязвимость, возникающую из-за несбалансированного развития усилением централизации власти, более жестким подчинением центру удаленных областей.

В большинстве индустриально развитых стран идет процесс реструктуризации компаний, слияний и поглощений, усиливается тенденция роста числа соглашений о совместном проведении крупных финансовых операций, осуществлении единых промыш­ленных проектов большого масштаба. В то же время во взаимоот­ношениях хозяйствующих субъектов на постсоветском пространст­ве решающее значение имеют горизонтальные связи между пред­приятиями, строящимися с учетом краткосрочных финансовых ин­тересов. Долгосрочные, стратегические экономические связи должного развития, к сожалению, пока не получили.

Количественной мерой экономической интегрированности той или иной территории может служить доля товарообмена, прихо­дящаяся на соседние регионы, в общем объеме внешнего торгового оборота.

В СССР межреспубликанский вывоз составлял более 80% об­щего суммарного вывоза из союзных республик, а весь межрес­публиканский оборот в суммарном внешнеторговом обороте до 70%. В начале 90-х гг. товарооборот между странами СНГ дости­гал 21% их суммарного ВВП, в то время как в странах Европей­ского Сообщества — 14%. В 2000 г. товарооборот между странами Содружества составил около 6% объема ВВП. К примеру, в Евро­пейском экономическом сообществе на долю взаимных поставок приходится около 62% внешнеторгового товарного оборота.

Такое положение связано с тем, что на первом этапе становле­ния СНГ в бывших республиках в основном происходили процес­сы дезинтеграции. По экспертным оценкам, только из-за разрыва хозяйственных связей между бывшими союзными республиками выпуск конечной продукции уменьшился в среднем на 25—30%. Остановился ряд производств, в том числе стратегически важных.

Разрыв кооперационных связей между предприятиями поро­дил ряд сложных проблем не только перед предприятиями стран СНГ, но и перед российскими. Многие регионы России не только экспортируют стратегические виды продукции в страны СНГ, но и зависимы от поставок сырья, материалов, комплектующих изделий из стран Содружества. Хотя в России и сконцентрировано бо­лее 20 % мировых запасов природных ресурсов, экономика испы­тывает острый дефицит марганца, хрома, глинозема, концентратов титана, молибдена, олова, редких металлов, ртути и др. Новая для России проблема дефицита ряда сырьевых ресурсов привела к снижению объемов производства, а в ряде случаев и к снижению качества продукции металлургии, сокращению выпуска высокока­чественных легированных сталей и сплавов. В то же время как на внешних, так и на внутренних рынках часто возникает экономиче­ски нерациональная и необоснованная конкуренция производите­лей из разных стран СНГ, вызывающая значительные финансовые потери. Разрушение единого экономического пространства на тер­ритории бывшего СССР произошло и по многим другим жизненно важным направлениям.

При резком сокращении объема российских инвестиций в эко­номики государств СНГ значительно увеличились прямые инве­стиции западных инвесторов. Особенно заметно растут объемы иностранных инвестиций в сферы, представляющие интерес для России. Следует учитывать, что целью иностранных инвестиций, в основном, является не долгосрочное развитие объекта инвестиций, а получение стратегического контроля над ключевыми объектами экономики.

Под контроль иностранных компаний уходят не только место­рождения полезных ископаемых, но и новейшие оборонные пред­приятия с высокими технологиями, выпускающими наукоемкую продукцию, которые могли бы стать опорными «точками» эконо­мического роста и возрождения интеграционных процессов. Зару­бежные компании часто скупают напрямую или через подставные фирмы и банки акции перспективных предприятий и объектов инфраструктуры и, становясь их собственниками, замораживают или свертывают производство.

Взяв курс на активное проникновение в экономическое про­странство бывшего Советского Союза, страны ЕС и США про­должают сохранять жесткие ограничения на вхождение в их эко­номику. Стремление России и стран СНГ включиться в мировую рыночную экономику сдерживается, порой Россия вытесняется даже с тех мировых рынков, на которых продукция СССР была конкурентоспособной и пользовалась спросом. Для этого экономи­чески развитые страны используют двойные стандарты в подходах к развитию торгово-экономических связей с Россией, различные протекционистские меры по защите своих товаров, антидемпинго­вое и компенсационное законодательство.

Остро встает вопрос о путях обеспечения жизненно важных интересов России. В наиболее общем виде такими интересами бу­дут две потребности:

— в выживании, обеспечении самосохранения и безопасного существования общества и государства как первичного условия для их последующего развития;

— в собственном развитии указанных субъектов безопасности, раскрытии и наиболее полном использовании их возможностей, качественном совершенствовании.

Исходя из необходимости отстаивания данных интересов на современном этапе государственная стратегия повышения эффек­тивности территориального управления должна быть ориентиро­вана в первую очередь на поддержание достаточного уровня жиз­ни населения, на обеспечение целостности и единства экономиче­ского пространства страны, формирование условий для устойчиво­го и стабильного развития реального сектора экономики России. Эти цели должны быть не только определены, но и обоснованы, одобрены и поняты всеми политическими силами общества. Важ­ным условием достижения поставленных целей является формиро­вание соответствующей нормативно-правой базы.

Необходимо создание прочной законодательной базы, обеспечивающей условия для долгосрочного развития страны за счет бо­лее полного и сбалансированного использования внутренних ре­сурсов. Одним из основных препятствий для создания такой базы является отсутствие целостной системы территориального управ­ления. В настоящее время ни одна страна не может занять достой­ное место в мире, быть конкурентоспособной при отсутствии эф­фективного территориального управления внутри страны.

Долгосрочная стратегия социально-экономического развития России может быть научно обоснованной и реализуемой на прак­тике только тогда, когда она в полной мере учитывает территори­альные факторы: исключительное разнообразие природных, социально-экономических, национально-культурных и других условий в различных частях страны и отражает их во всех направлениях государственной политики. В настоящее время неоднородность развития социально-экономического пространства России оказыва­ет все более существенное влияние на функционирование государ­ства, структуру и эффективность экономики. Рыночные реформы обострили основные проблемы межрегиональной дифференциации.

Прежде всего, это связано с ослаблением регулирующей роли государства, отказом от территориального районирования, отме­ной большинства региональных экономических и социальных компенсаторов, существовавших во времена СССР. Органы госу­дарственной власти России оказались неспособны создать и при­менить аналогичные механизмы в условиях рыночной экономики. В результате регионы стали испытывать жесткое воздействие кон­курентных преимуществ и недостатков, выявилось также фактиче­ское неравенство статуса различных субъектов Российской Феде­рации в экономических отношениях с центром.

В результате по величине производства валового регионально­го продукта на душу населения и среднедушевым доходам населе­ния субъекты Российской Федерации стали различаться более чем в 20 раз. Такая резкая дифференциация неизбежно приводит к неконтролируемой миграции, расширению ареалов депрессивности и бедности, ослаблению механизмов экономического взаимодейст­вия регионов и нарастанию межрегиональных противоречий. Это существенно затрудняет проведение единой общероссийской соци­ально-экономической политики. Хотя территориальные социально-экономические диспропорции во многом обусловлены объектив­ными причинами, необходимость их смягчения очевидна. Ни одно государство, стремящееся сохранить единство, не может позволить существование подобных территориальных диспропорций. Опыт экономически развитых государств подтверждает это. Чрезмерные различия в условиях жизни населения центра и периферии, раз­личных регионов страны могут приводить к усилению центробеж­ных тенденций и сепаратизма.

Поэтому стратегически важным для России является проведе­ние государственной территориальной политики, направленной на сглаживание темпов социально-экономического развития. Устойчивый и стабильный рост национальной экономики невозможен без улучшения условий жизни в проблемных регионах страны. Со­временное экономическое пространство Российской Федерации включает множество больших и малых территорий, характеризуе­мых особой степенью остроты социальных, экономических, эколо­гических проблем.

К подобным проблемным территориям относятся районы, подвергшиеся разрушительному воздействию природных или техногенных катастроф, масштабных военно-политических конфликтов, критических спадов производства и уровня жизни, вызывающих деградацию накопленного экономического потенциала и значи­тельные размеры вынужденной миграции населения. К числу проблемных территорий могут быть отнесены районы, экономический потенциал которых в силу различных причин в несколько раз ниже среднероссийских показателей, а экономика характеризуется мало диверсифицированной структурой промышленности, слабо­развитой инфраструктурой. Подобные территории нуждаются в помощи государства, которое должно стимулировать процессы их саморазвития.

Особую проблему представляют северные территории. При существующей социально-экономической политике государства сильные конкурентные преимущества в виде богатейших запасов энергоресурсов, руд цветных металлов и др. не компенсируют та­кие негативные для хозяйственной деятельности факторы, как су­ровый климат и высокая стоимость жизни, повышенные энергети­ческие, строительные и транспортные издержки, экологическая уязвимость. Без грамотной политики экономического районирова­ния, применявшейся во времена СССР, или политики, аналогич­ной проводимой Канадой, бедственное положение северных терри­торий исправить не удастся.

Значительную проблему представляет дезинтеграция экономи­ческого пространства Российской Федерации. Объем товарообмена регионов снизился существенно больше, чем объемы производства. Значительно сократился межрегиональный пассажирооборот, что является признаком дезинтеграции единого пространства страны. Неконтролируемое и нерегулируемое государством повышение та­рифов на электроэнергию, связь, транспортные перевозки привело к ослаблению многих прежних экономических связей, а зачастую и к их вытеснению внешнеэкономическими. Хотя с точки зрения краткосрочной экономической выгоды для регионов такие связи были более выгодны, в целом для страны с учетом долгосрочных стратегических, геополитических интересов подобные внешнеэко­номические связи могут представлять значительную угрозу для национальной экономической безопасности.

В рыночных условиях экономическая интеграция территорий основана на взаимной долгосрочной заинтересованности в ста­бильных, надежных экономических связях, в широком рынке сбыта. Возможность преодоления дезинтеграционных тенденций в основном связана с возобновлением экономического роста, с соз­данием вертикально интегрированных компаний, с проведением политики регулирования тарифов естественных монополий. Пре­одоление негативных тенденций и совершенствование территори­ального управления может осуществляться только под воздействи­ем целенаправленной политики государства. Саморазрешение накопившихся проблем с помощью «невидимой руки рынка», или «иностранных инвестиций» невозможно.

Соседство с развитыми и быстро развивающимися странами дает приграничным территориям определенные экономические преимущества, но также создает немало проблем, связанных с конкурентоспособностью местного производства, миграцией, пре­дотвращением контрабанды и др.

При включении России в процесс экономической глобализации должна быть решена основная задача — максимизация положи­тельного эффекта при нейтрализации негативных последствий для территорий. Процесс интеграции в мировое пространство необхо­димо использовать для усиления внутренней экономической инте­грации. В этой связи особое значение имеют проекты развития трансконтинентальных коммуникаций, проходящих через терри­торию России.

Более сбалансированному развитию страны способствовала бы модернизация и расширение внутренней транспортной инфра­структуры. Транспортные грузопотоки во многом формируют раз­мещение производительных сил на территории. Не случайно на постсоветском пространстве развернулась ожесточенная борьба между ведущими державами мира за контроль над существующи­ми грузопотоками и право формирования новых транспортных путей. Как пишет Н.Н. Моисеев, «самый короткий, быстрый и дешевый путь, связывающий Тихоокеанский и Атлантический ре­гионы, лежит через Россию. Переоценить этот фактор нельзя... А Северный морской путь в два раза сократит дорогу из Европы в Японию и Китай. Он не только в два раза короче, но и в 1,6 раза дешевле других путей». Но если создание и развитие этих путей очень дорого, то уже сейчас Россия может с минимальными затра­тами значительно укрепить свое геополитическое и геоэкономиче­ское положение, развивая южный транспортный коридор: грузы из Индийского океана разгружаются в портах Ирана, далее же­лезной дорогой через Иран, затем паромом через Каспийское мо­ре, далее через Волгу или внутренние железные дороги России, затем — на морской транспорт в Санкт-Петербурге или транзит в Европу через территорию союзной Белоруссии. Доставка контей­нерных грузов из Азии в Европу таким путем в 1,5 раза быстрее и дешевле, чем через Средиземное море. Развитие этого пути позво­лит нашей стране компенсировать фактическую потерю традици­онного для России транспортного коридора через Черное море.

Для России роль трансконтинентальных и других междуна­родных магистралей не может ограничиться только ролью тран­зитного пути, а должна воздействовать на развитие экономики, включая освоение новых природных ресурсов, размещение произ­водств по переработке перемещаемых грузов, обеспечение строи­тельства и функционирования транспортных путей.

Геостратегические интересы будут играть важную роль во мно­гих направлениях эволюции экономического пространства России, особенно в развитии приграничных и приморских территорий. В ряде случаев придется поступиться краткосрочными экономиче­скими преимуществами в пользу долгосрочных национальных ин­тересов и экономической безопасности.

Приграничные регионы в Российской Федерации, имеющей самую протяженную в мире границу с шестнадцатью пригранич­ными странами, играют важную роль в обеспечении безопасности и международной кооперации. Помимо протяженных сухопутных границ Российская Федерация имеет значительное морское приграничное пространство, охватывающее внутренние и территори­альные воды, исключительную экономическую зону, континен­тальный шельф, конвекционные морские районы. Для России проблемы развития прибрежных регионов и использования ресурсов прилегающего шельфа имеют огромное экономическое значение.

В интересах усиления экономического единства страны погра­ничные регионы не должны превращаться в экономические эксклавы, ориентированные исключительно на внешнеэкономические рынки, они должны быть экономически тесно интегрированы с внутренними регионами России.

Очевидно, что в ближайшие десятилетия возрастет интерес ми­рового сообщества не только к традиционным энергетическим, ми­неральным, биологическим ресурсам России, но и к ее малозасе­ленным территориям как к стратегическому резерву общеплане­тарного значения. Необходимо учитывать их значимость при раз­работке системы территориального управления.

Главными внутренними проблемами стратегии территориально­го развития России на федеральном уровне являются:

— развитие общедоступных транспортных, энергетических, телекоммуникационных систем на новой технической базе, обеспе­чивающее реальную интеграцию экономического пространства;

— регулирование миграционных потоков с учетом потребно­стей экономики (достижение, в первую очередь, стабилизации на­селения Севера, стимулирование заселения южной части Дальнего Востока и ряда приграничных территорий).

Ограниченные инвестиционные ресурсы федерального бюдже­та необходимо направлять, в первую очередь, на те нужды, кото­рые соответствуют важнейшим целям и функциям Федерации, но при этом не представляют достаточного коммерческого интереса для частных инвесторов, региональных и муниципальных властей. С этой точки зрения наиболее приоритетной сферой для феде­ральных инвестиций является производственная инфраструктура федерального значения: магистральный транспорт, единая энерге­тическая система, сети телекоммуникаций. Только федеральный центр может и должен определять стратегию и направления раз­вития базовой инфраструктуры и аккумулировать необходимые для ее реализации собственные и привлекаемые финансовые ре­сурсы.

Необходимо создание системы экономических регуляторов, ориентированных на усиление интеграции страны. Решению этой задачи способствует развитие и совершенствование не только ма­териальной инфраструктуры, но и денежной, кредитной, платежно-расчетной систем.

Для поддержания и стимулирования процессов интеграции особое значение будет иметь политика в области энергетических и транспортных тарифов. Регулирование тарифов особенно важно для сохранения и развития связей между Дальним Востоком, Си­бирью и центральными регионами страны. Это подтверждает практика льготных тарифов (до 50% скидки) на перевозки топли­ва, рыбы и некоторых других грузов на Дальний Восток и с Дальнего Востока. Без льготных тарифов на дальние перевозки внутри страны обеспечить необходимой уровень экономической интеграции не удастся.

В связи с реформированием МПС сужается сфера государст­венного регулирования железнодорожных тарифов. Однако есте­ственная монополия на дальние и сверхдальние перевозки массо­вых грузов в значительной мере сохранится (особенно в широтном направлении, где нет водных путей, а в азиатской части и кон­курентоспособных автодорог). Поэтому сохранится необходимость регулирования транспортных тарифов. Аналогичные проблемы существуют при регулировании тарифов на электроэнергию, особенно в периферийных районах.

Необходимо завершить процесс создания правовых основ экономических взаимоотношений центра и субъектов Федерации, ока­зывать содействие развитию интеграционных форм пространст­венной организации и саморазвития территорий.

При оказании федеральной финансовой помощи тем или иным территориям необходимо руководствоваться следующими подхо­дами:

— использование нормативных методов при определении объ­ективно необходимых, минимальных бюджетных расходов субъек­тов Российской Федерации;

— наличие и реализация в проблемных районах программ увеличения собственных доходов и последовательного сокращения получаемой помощи из федерального бюджета;

— повышение регулирующей, координирующей и контроли­рующей роли федерального центра при оказании государственной помощи для решения социально-экономических проблем, относя­щихся к предметам совместного ведения;

— обязательное долевое участие субъектов Российской Феде­рации в реализации федеральных программ и проектов с целью повышения их заинтересованности в конечном результате;

— оценка эффективности принимаемых решений по оказанию федеральной финансовой помощи субъектам Федерации.

Реформирование государственной северной политики требует четкого определения южной границы районов Крайнего Севера, установленной на основе природно-климатического районирова­ния. Это позволит сконцентрировать ресурсы для поддержки наи­более проблемных территорий. При этом государственную под­держку поставок энергоносителей и продовольствия на Север нужно осуществлять дифференцированно, с учетом значительных различий в объемах собственных доходов, транспортно-географических условий и энергопотенциалов каждой северной территории. Особое внимание необходимо уделить обеспечению экологической безопасности в Арктике. Требуется установление особого режима природопользования, гарантирующего сохранение арктических территорий как мирового экологического ресурса.

Эффективность развития единого экономического пространства страны в значительной мере зависит от скоординированности функционирования всех административно-территориальных струк­тур и государственного регулирования социально-экономических процессов.

В условиях, когда процесс разграничения предметов ведения между федеральным Центром, субъектами Федерации и муници­пальными образованиями не завершен, органы государственной власти на всех уровнях вынуждены искать новые организацион­ные и финансово-экономические формы решения накопившихся проблем. Среди таких форм можно отметить ассоциации экономи­ческого взаимодействия, а также созданные на основании Указа Президента РФ Федеральные округа. Деятельность подобных структур в целом эффективна, но с точки зрения научного управ­ления имеет резервы улучшения и нуждается в научном анализе и осмыслении. Кроме того, возникла необходимость выработки целостной модели территориального управления.

Потребность в таком подходе объясняется и тем, что феде­ральные органы власти пока не нашли должных форм экономиче­ского взаимодействия с регионами через ассоциации. Не определе­ны до конца функции и задачи Федеральных округов, а также механизмы их взаимодействия с другими органами власти.

Образование и функционирование надрегиональных органов 'управления народным хозяйством страны связано с большими трудностями, вызванными не только кризисным состоянием экономики всей страны, но и недостаточной проработкой многих ме­тодологических, теоретических и практических вопросов их фор­мирования и деятельности. Эти недостатки наглядно проявились в деятельности Ассоциаций экономического взаимодействия субъек­тов Российской Федерации. Среди наиболее важных нерешенных вопросов является создание единой инфраструктуры, критерии формирования, взаимодействия с федеральным Центром, создание оптимальной организационной структуры управления, принципы специализации регионов, стратегическое планирование и др.

Чтобы регламентировать деятельность подобных образований необходимо сформулировать основы территориального управле­ния. В виду обширности поставленной цели и наличия множества часто взаимоисключающих подходов за основу может быть приня­та оценка с позиции экономической безопасности страны.

Специалисты отмечают, что процесс формирования крупных рыночных структур находится сейчас на начальной стадии и сопровождается поиском оптимальных вариантов организации. На уровне субъектов Федерации идет объективный естественный про­цесс консолидации административно-территориальных субъектов хозяйствования. Впоследствии эти структуры могут послужить основой укрупненных звеньев административно-территориального устройства России, если их деятельность окажется более эффективной по сравнению с существующей системой территориального управления.

Ассоциации экономического взаимодействия и федеральные округа в настоящее время выполняют роль необходимых связую­щих звеньев в организации территориального управления страной. Их деятельность способствует решению многих задач: рациональ­ному размещению производительных сил и развитию оптимальной территориальной специализации, развитию межрегиональной ин­фраструктуры, обеспечению нормальной жизнедеятельности насе­ления, формированию и поддержанию функционирования единого правого и экономического пространства страны.

Деятельность подобных организационных структур сталкива­ется с трудностями, связанными с отсутствием законодательного оформления механизмов практической реализации принимаемых ими решений, а также с отсутствием механизмов связи деятельно­сти таких организационных структур с единой системой государ­ственного территориального управления в России. Часто они пре­тендуют на реализацию функций государственного управления, но не имеют для этого необходимых полномочий и ресурсов. Для ор­ганизации эффективной деятельности подобных структур, способствующих более эффективному территориальному управлению, необходимо решить ряд важнейших проблем. В первую очередь, важно решить вопрос о статусе, порядке формирования, ответст­венности и подотчетности. Также необходимо выработать конкрет­ные механизмы взаимодействия каждого уровня управления с единой территориальной системой управления страны.

Непосредственной реализацией политики должны заниматься координационные органы соответствующего уровня управления. Экономическая политика государства может и должна быть дифференцированной по отношению к различным территориям с уче­том их демографического, ресурсного, социально-экономического положения, а также совокупного потенциала, необходимого для решения поставленных задач.

Опыт показал объективную необходимость надрегиональных образований для организации эффективного территориального управления развитием народного хозяйства страны. Вместе с тем, отсутствие целостной системы территориального управления с чет­ким распределением полномочий и ответственности между уров­нями и элементами системы, отсутствие единой системы стратеги­ческого планирования значительно снижает эффективность хозяй­ственной деятельности на территории Российской Федерации.

Создаваемые организации (ассоциации экономического взаимодействия, федеральные округа) не могут нормально функционировать и развиваться без стратегического управления. Возника­ет вопрос о правомерности использования принципов, приемов и методов стратегического управления для управления создаваемы­ми образованиями как особыми организациями. Очевидно, что ин­струментарий менеджмента можно и нужно использовать для управления экономическими и организационными процессами, так как специально разработанного инструментария управления для территории просто не существует. Автор предлагает использовать до появления специального инструментария методологию страте­гического управления, экономической безопасности и экономиче­ского районирования.

Содержание стратегического управления развитием территорий состоит в научно обоснованном определении долговременных на­правлений и пропорций развития экономики с учетом источников ресурсного обеспечения выполнения поставленных целей и осо­бенностей развития регионов. Необходимо заранее учесть основ­ные внутренние и внешние факторы, обеспечивающие условия для нормального функционирования и развития экономики на всей территории страны.

Решение данных задач возможно путем формирования и обес­печения работы механизма взаимоотношений всех уровней власти в России по вопросам совместного стратегического планирования и координации деятельности по решению конкретных задач.

Новая модель территориального управления должна базиро­ваться на принципах:

— комплексности, т.е. необходимости анализа всех сторон объ­екта исследования (территориальной, социальной и др. состав­ляющих);

— системности, т.е. учете внутренних взаимозависимостей и внешних факторов с позиций рассмотрения объекта исследования как элемента системы более высокого уровня;

— приоритетности решения задач и осуществления мероприя­тий, направленных на сохранение и улучшение условий жизнедея­тельности населения, поддержания нормальных условий его суще­ствования;

— приемлемого риска, т.е. выявлении и реализации доступных мер, направленных на защиту населения в рыночной среде и не­допущение преодоления пороговых ситуаций;

— рассмотрения задач развития отдельных территории в рам­ках задач развития страны в целом, при этом за основу принима­ются проблемы, элементы структуры, приоритеты, направления и пути, применительные к уровню РФ.

При разработке модели необходимо учитывать следующие факторы:

— асимметричная федеративная структура России и много­численные территориальные диспропорции;

— разобщенность и отсутствие стратегических кооперацион­ных связей между предприятиями, расположенными на террито­рии бывшего СССР;

— агрессивная политика иностранного капитала по захвату контроля над стратегически важными для России экономическими объектами;

— невозможность использования РФ для отстаивания своих экономических интересов большинства механизмов международ­ных организаций в той степени, в которой их используют ведущие западные державы;

— жесткие ограничения, поставленные экономически разви­тыми странами на пути российского высокотехнологического экс­порта;

— необходимость обеспечить условия для долгосрочного раз­вития за счет более полного и сбалансированного использования внутренних ресурсов.

Необходимой базой для функционирования предлагаемой мо­дели является четкая градация в стране объектов народного хо­зяйства, объектов инфраструктуры, разведанных запасов полез­ных ископаемых и иных природных ресурсов, а также связей ме­жду ними по уровням (муниципальный, региональный, федераль­ный и т.п.). Критерии отнесения объектов к той или иной группе должны быть четко и объективно определены и в случае необхо­димых исключений корректироваться на основании заложенных в систему принципов.

Особая роль в реализации предлагаемой модели уделяется формированию при наличии стратегического одобрения государст­ва финансово-промышленных групп, создающихся на базе пред­приятий единой технологической цепи, то есть предприятий — участников полного производственного цикла товара, начиная от сырья и заканчивая конечной продукций. Финансовое обслужива­ние таких групп (обеспечение расчетов, кредитование, дополни­тельные услуги) должны осуществлять контролируемые государ­ством банки. Опираясь на наиболее мощные из сформированных групп, государство получит возможность интегрировать экономи­ческое пространство не только России, но и бывшего Советского Союза на качественно ином уровне и не допустить передачи ино­странному капиталу стратегически важных для России экономиче­ских объектов. Среди других преимуществ активного использова­ния ФПГ следует выделить:

— исключается большое число посредников, в том числе и иностранных, не участвующих непосредственно в производстве продукции, что способствует уменьшению цены продукции, повы­шению рентабельности;

— обслуживающие расчеты банки обеспечат надлежащий кон­троль за сбором налогов, что уменьшит затраты на различные на­логовые службы;

— произойдет выравнивание рентабельности предприятий раз­личных отраслей, за счет вертикальной интеграции прибыли и убытки раскладываются между всеми участниками цепи.

В предлагаемом механизме территориального управления раз­витием страны ключевым звеном, на уровне которого возникает необходимость и появляется объективная возможность обеспечения стабильного и устойчивого развития, являются субъекты Россий­ской Федерации. Поэтому обеспечение развития субъектов Феде­рации становится главной задачей, от которой зависит беспере­бойное функционирование экономики всей страны. Для обеспече­ния развития субъекта Федерации необходимо, прежде всего, знать его потребности, то есть объем и структуру текущего и ми­нимально необходимого потребления для поддержания жизнедея­тельности населения и функционирования территориальной ин­фраструктуры, а также основные продукты ввоза и вывоза регио­нальных предприятий. Оценка потребностей должна осуществ­ляться в тесном взаимодействии с органами местного самоуправле­ния, которые имеют наиболее полное представление о потребно­стях населения. Далее, необходимо рассчитать, какую долю потребляемых товаров производит сам регион или сможет произво­дить без существенных дополнительных затрат в случае неожиданного разрыва экономических связей. Экономические связи ре­гиона необходимо разделить по группам риска. Наименее вероят­ным принимается разрыв связей с соседними областями, региона­ми, входящими в один и тот же экономический район (при децен­трализованной системе возможна ситуация, когда соседние регио­ны прерывают экономические связи друг с другом по субъектив­ным соображениям местных элит). Больший риск несут связи с регионами, не входящими в данный экономический район, но яв­ляющиеся Российской территорией. Еще большую неопределен­ность несут экономические связи с зарубежными государствами. Соответственно уровню рисков и данным анализа размеров воз­можного ущерба создается система приоритетов развития связей с тем или иным предприятием, регионом, страной.

Например, регион может обеспечить себя продовольствием за счет собственных ресурсов лишь на 50%. Для обеспечения мини­мального биологического уровня снабжения населения необходимо производить 55%. Для уменьшения подобной продовольственной зависимости региону необходимо увеличить производство продук­ции сельского хозяйства до 55%. Если же это невозможно из-за климатических условий или потребует необоснованно высоких финансовых затрат, необходимо гарантировать поставки недос­тающей доли продовольствия из региона, имеющего наименьшие показатели по риску. Для этого можно создать на его территории подконтрольные предприятия или приобрести в собственность уже существующие.

Далее необходимо проанализировать структуру закупок ос­тавшихся 45% продовольствия. Если их производство на террито­рии региона объективно менее выгодно, чем производство в дру­гом регионе с учетом транспортных издержек и риска возможного прекращения поставок, то необходимо минимизировать имеющиеся риски, скорректировав географию закупок и предприняв шаги по уменьшению вероятности разрыва данных связей (например, за счет долевого участия в производстве).

Многие регионы (например, Московский) закупают часто бо­лее дорогие товары у местных производителей, а не на Западе не столько по патриотическим соображениям, сколько по причине необходимости уменьшения зависимости от импорта. Эта проблема очень актуальна и для северных районов, так как нецелесообразно надеяться, что северный завоз всегда будет выполняться централизованно и своевременно. Аналогичные расчеты должны прово­диться и в отношении электроэнергии, энергоносителей, товаров народного потребления и по ряду других позиций. Важно осозна­вать, что не нужно пытаться достичь самодостаточности любой це­ной, значительно более выгодным может быть открытие производства в соседнем регионе, заключение соглашения. При этом приоритет должен отдаваться стратегическим, а не конъюнктурным связям. Подобный подход к оценке рисков уже довольно давно применяется на практике в различных сферах экономики.

Целесообразно объединить расчеты потребления, ввоза и выво­за, сделанные для субъектов Федерации, в расчеты для экономи­ческих районов и максимально согласовать взаимные внутрирай­онные связи. Большинство районов выделялись с расчетом на 50—70%-ную самообеспеченность по основным жизненно важным продуктам. Это хорошо видно по структуре транспортных перево­зок и доли в них внутрирайонного грузооборота.

Если раньше Центр решал, какие экономические связи более целесообразны, то теперь эту работу должны выполнять сами ре­гионы, а также вести собственное стратегическое планирование и создавать программы развития экономических районов с учетом интересов всех входящих в район территорий. Задача более высо­ких административных или экономических звеньев — не вычис­лять за низовые звенья оптимальный уровень потребления, рас­считывать пороговые значения безопасности или подготовить про­грамму развития, а координировать и согласовывать усилия ре­гионов, задавая общие направления развития и ограничения с точ­ки зрения развития страны в целом. Внутри групп приоритетных связей (регионы одного экономического района, регионы других экономических районов, иностранные государства и компании) необходимо также провести детальное ранжирование с учетом гео­политических особенностей их положения.

При увеличении потребления какой-либо продукции в регионе или при более глубоком разделении труда необходимо сразу рас­считывать, как это отразится на продовольственной, энергетиче­ской, финансовой безопасности, и принимать меры по минимиза­ции вновь возникающих рисков. В развитых странах, подобные действия считаются само собой разумеющимися. Интегрированные показатели зависимости государства и вытекающих из этого рисков включают не только продукты первой необходимости, но и науку, медицину, образование, культуру и многое другое. Прави­тельство РФ, в лучшем случае самостоятельно может минимизи­ровать риски лишь по некоторым глобальным параметрам. Задачи по обеспечению стабильности и безопасности конкретных регионов целиком ложатся на их органы власти. Используя методику рас­чета потребления, характерного для данной территории, ее зави­симости по важнейшим продуктам, можно создать систему коэф­фициентов, динамично отражающую все существенные изменения в положении региона. Аналогичные системы целесообразно было бы создать для экономических районов и для страны в целом, причем системы должны быть совместимы и взаимоувязаны.

Поддержание функционирования жизненно необходимых объ­ектов — только часть задач обеспечения экономического развития, необходимо обеспечить также долгосрочное развитие. Для устой­чивого и сбалансированного развития страны регионы, входящие в тот или иной экономический район, должны определить для себя в рамках исторически сложившихся отраслей специализации группы товаров, которые можно производить не только для внут­реннего рынка, но и для внешнего рынка. Эти группы товаров за счет повышенной их конкурентоспособности призваны привлечь инвестиции в развитие экономики и инфраструктуры регионов. При отсутствии таковых необходимо разработать программы по совершенствованию старых или созданию новых продуктов, отве­чающим мировым требованиям. Целесообразно обеспечить беспе­ребойность поставки сырья и компонентов для их производства из других регионов. Если удастся значительно задействовать потен­циал отраслей специализации экономических районов, то можно рассчитывать на долгосрочный экономический рост.

Субъекты Федерации приходят к пониманию, что для решения этих и многих других проблем, стоящих перед ними, необходима координация усилий в рамках тех экономических районов, кото­рые формировались десятилетиями. Задача органов власти, осу­ществляющих руководство надрегиональными образованиями, — выравнивание экономических, правовых и социальных условий в рамках своего экономического района.

Каждый экономический район с точки зрения экономической безопасности должен обеспечивать себе некоторый минимальный уровень самообеспеченности по жизненно важным отраслям, а не­достаток по ним стремиться возместить из российских экономиче­ских районов, имеющих избыток в данной продукции, или за счет поставок из стран, связи с которыми будут способствовать геопо­литической устойчивости Российской Федерации. Поставки стра­тегических, с точки зрения региона, продуктов должны быть на­дежно обеспечены соответствующими договорами или долевым участием в производстве. Подсчитав уровень потребления тех или иных продуктов, можно определить, насколько данная территория может сама себя обеспечить по данным показателям в настоящее время и в перспективе, а затем обоснованно ставить задачу увели­чения обеспеченности территории по продовольствию, строитель­ным, материалам и др.

Экономические районы, в отличие от отдельных субъектов Федерации, являются вполне сопоставимыми по многим парамет­рам и центру легче учитывать их особенности, вырабатывая об­щефедеральную политику. Возможность необоснованного предос­тавления льгот отдельным субъектам Федерации в ущерб другим регионам будет существенно затруднена при условии внесения со­ответствующих изменений в бюджетную политику.

Хотелось бы подчеркнуть, что из сказанного не следует необ­ходимость восстановления жестко централизованного государст­венного управления народным хозяйством. Важно задать рамки дальнейшего развития и экономической интеграции, используя при этом имеющиеся у государства средства воздействия. Частное децентрализованное управление, конечно, более эффективно по сравнению с централизованным в плане извлечения прибыли, од­нако без четких границ деятельности созданных законодательно и подкрепленных правительственной политикой и долгосрочных стратегических целей оно не в состоянии обеспечить необходимый запас устойчивости крупным экономическим районам, что хорошо прослеживается в деятельности таких крупных экономических систем как транснациональные корпорации.

В настоящее время на территории Российской Федерации расположены 11 из 18 сформированных во времена СССР после дол­гих попыток оптимизации управления страной экономических районов. Распад единой народнохозяйственной технологической цепи повлек катастрофические последствия. Более всего пострадали регионы, наиболее полно и всесторонне включенные в межре­гиональное разделение труда — Северо-Кавказский, Централь­ный, Северо-западный, Волго-Вятский. В относительно более бла­гоприятном положении оказались регионы, обладающие возмож­ностями для экспорта сырья — нефти, газа, древесины, а также первичных продуктов переработки — удобрений, металлов, нефтепродуктов и др. Наибольшее падение производства — в легкой промышленности, машиностроении, поэтому регионы, имеющие данные отрасли в качестве отраслей специализации, оказались в наиболее трудном положении. Деградация сельского хозяйства практически во всех районах делает ситуацию особенно опасной с точки зрения продовольственной безопасности. Наиболее эффек­тивным решением данной проблемы могло бы стать введение сете­вого планирования в экономике страны хотя бы для продукции, производство которой необходимо для обеспечения населению ми­нимального уровня жизнедеятельности. Это позволит обеспечить приемлемый уровень экономической безопасности.

Главное отличие сетевого планирования от децентрализованно­го состоит в том, что при последнем экономические связи никак не регулируются, и их целесообразность определяется преимущест­венно краткосрочными ценовыми или иными преимуществами. В сетевой структуре связи структурированы по целому ряду объек­тивных факторов: географическое положение, относительные пре­имущества, направления грузопотоков и т.п. Даже частичное ис­пользование подобной модели позволило Госплану СССР доста­точно долго поддерживать статичную централизованную систему организации экономики, исправляя многие управленческие ошиб­ки центра. Децентрализованная структура, пришедшая в нашей стране на смену централизованной в соответствии с логикой развития систем, является прогрессивным шагом, однако она не от­ражает последних мировых тенденций. В мировой экономике на­бирает силу процесс перехода к следующей стадии развития — се­тевой организации планирования, естественно, такое планирование осуществляется с учетом стратегических интересов и экономиче­ской безопасности. Создание транснациональных корпораций, ин­теграционных группировок стран — хорошо видимый результат этой трансформации. Поэтому, хотя отказ от централизованной системы управления и был обоснован, отказ от экономического районирования не только не целесообразен, но и вреден для на­родного хозяйства, стремящегося к использованию все более эффективных методов организации. Рано или поздно, нам придется вернуться к районированию, однако, если этого не сделать сейчас, велика вероятность того, что интенсивность промышленного про­изводства, составляющая сейчас лишь около 50 % от уровня 1990 года и снизившаяся преимущественно за счет отраслей специали­зации экономических районов, надолго останется на данном уров­не. Поддерживать производственные фонды, коммуникации, ин­фраструктуру и кадровый потенциал значительно проще и дешев­ле, чем воссоздавать их с нуля в дальнейшем.

Даже если сетевая организация экономики в стране не будет востребована в ближайшее время полностью, она позволит макси­мально быстро пройти стадию децентрализации с наименьшими потерями для будущего развития и обеспечит приемлемый уровень экономической безопасности. В противном случае Российской Фе­дерации грозит быть экономически, а впоследствии и политически разорванной и включенной в набирающие силу интеграционные образования Европы и Азии.

В соответствии с подобным подходом, помимо федерального центра и субъектов Федерации, необходимо создать дополнитель­ный уровень управления, способствующий более гибкой и эффек­тивной организации экономики. В рамках этой модели выделяют­ся федеральные экономические округа, объединяющие группы субъектов РФ  в региональные комплексы по вполне определен­ным признакам и показателям, имеющим объективный характер. Состав и границы этих округов определяются на основе общности экономико-географического положения, природных условий и других объективных факторах. В основе их формирования дол­жен лежать производственный принцип, в соответствии с которым любой экономический округ представляет собой прежде всего ком­бинированный территориально-производственный комплекс, охва­тывающий совокупность экономических, исторических, географи­ческих и демографических (в том числе обучение и подготовка к трудовой деятельности) особенностей данной территории.

Процесс создания федеральных экономических округов не должен встретить значительные трудности, так как в основу берется сетка экономических районов, формировавшаяся в течение всей истории России и отражающая территориальные, экономические и демографические особенности страны, относительные преимущества и недостатки регионов. Преимуществом подобной мо­дели является то, что за основу берется методика, разработанная и эффективно применявшаяся  Госпланом,   ежегодно  составлявшего планы развития для экономических районов с расчетом и обосно­ванием основных производственных цепочек.  Последний полно­весный план был создан в 1990 году. Эту методику достаточно легко адаптировать к существующим условиям.  Отличием будет то, что сетевое планирование будет осуществляться на уровне регионов для производственных цепочек, расположенных на территории отдельного субъекта Федерации. Для межрегиональных цепочек планирование будет производиться на уровне федеральных экономических округов и, наконец, для цепочек, затрагивающих предприятия, расположенные в разных федеральных экономических округах или странах — на уровне федерального центра. Это позволит   избежать   управленческих   ошибок,   возникавших   при планировании в Центре всех хозяйственных связей для небольших региональных предприятий. Так как инфраструктура, производст­венные объекты  существенных изменений не претерпели,  большинство производственных  цепочек,   рассчитанных   Госпланом в качестве объективно оптимальных для определенных территорий, таковыми и остались. Данные о них легко получить из соответствующих архивов или от людей, производивших планирование.

К   основным   задачам   федеральных   экономических   округов  можно отнести:

— синхронизацию и координацию товарных, финансовых и материальных потоков в целях комплексного развития территории страны;

— разработку совместных планов развития по отраслям, являющимися отраслями специализации в территориальном разделении труда с выбором конкретных товаров, производство которых будет признано стратегически важным и наиболее полно отражающих относительные преимущества данной территории.

Эффективность их деятельности можно повысить посредством  координационных центров округов, расположенных в крупнейших городах Федерации. На эти центры возлагаются примерно те же задачи, которые раньше решал Госснаб СССР, — синхронизация товарных, финансовых и информационных потоков между союза­ми, а также компенсация неизбежных управленческих ошибок фе­дерального центра. Центры координации, куда должны входить руководители федеральных округов, совместно с федеральным правительством формируют и согласуют основные направления экономической деятельности и утверждают проекты общегосудар­ственного значения, в первую очередь, транспорта, связи и страте­гических инвестиций. На центры координации ложатся также функции оперативного управления и контроля за выполнением принятых планов и решений. Для того, чтобы эта структура управления не выродилась в неработоспособную структуру типа СНГ, федеральный центр должен сохранить за собой ряд ключе­вых управляющих функций:

— утверждение и согласование планов развития, представляе­мых федеральными экономическими округами в целях устойчиво­го развития страны;

— сохранение государственного контроля за производством и торговлей стратегическими ресурсами и продуктами;

— монополию на основные управленческие связи в структуре управления и ее резервными ресурсами;

— контроль за макроэкономическими показателями с целью сохранения их в пределах, обеспечивающих устойчивость страны в целом.

При сохранении за собой этих функций федеральный центр будет иметь дело с достаточно крупными надрегиональными обра­зованиями, самостоятельно решающими многие внутренние про­блемы.

Чем выше уровень системы управления, тем более глобальные и консолидированные показатели развития должны рассматри­ваться, но за основу надо брать показатели самого низового звена. При применении подобной системы у нижестоящих уровнях управления появляется возможность аргументированно доказать вышестоящим уровням необходимость принятия тех или иных мер, а последние не будут перегружены как во времена СССР не­обходимостью рассчитывать многочисленные показатели, многие из которых имеют лишь местное значение.

Таким образом, мы получаем многоуровневую структуру управления, в которой каждый уровень состоит из своего рода модулей, обладающих некоторым собственным запасом устойчиво­сти и способных, в некотором гипотетическом случае, к полностью самостоятельному существованию. То есть, мы можем говорить о «живучести» регионов как временно обособленных единиц. Задача экономического развития региона решается по мере роста его уча­стия в межрайонном, а затем и в международном разделении тру­да. Однако одновременно с процессом более тесной экономической интеграции с регионами, районами, странами и мировой экономи­кой в целом, должен происходить процесс структурирования хозяйственных связей каждой территории в соответствии с системой приоритетов, образованной данной структурой управления. От­крытость системы в направлениях развития территории и ее за­крытость в сферах, содержащих потенциал для подобного разви­тия (основные транспортные связи и коммуникации, отрасли, обеспечивающие функционирование отраслей специализации тер­риторий и др.), позволяют избежать отставания в развитии из-за чрезмерной замкнутости системы. Вместе с тем сохраняется ста­бильность и устойчивость роста из-за закрытой или достаточно защищенной базы для развития. Так как каждый из модулей об­ладает определенным запасом «живучести», то есть способности к автономному существованию, сохраняется возможность изменения состава более крупных модулей по мере развития более мелких или при существенных изменениях в геоэкономической ситуации. Вышестоящие модули будут обеспечивать устойчивость и прогрес­сивное развитие нижестоящих модулей, а последние — обеспечи­вать максимальную эффективность в каждой конкретной части системы. Территория, структурированная по принципу модулей, может эффективно вписаться практически в любую другую систе­му управления, так как меняться будут преимущественно связи, а не сами элементы, как в современных гибких производственных системах. Способность к выживанию, обеспечению необходимого уровня экономической безопасности и адаптивность к любой структуре управления являются основными требованиями к моду­лям системы. Даже в случае полного распада или временном разладе общей системы управления и товарно-денежных потоков ка­ждый из регионов сможет обеспечить какое-то время некоторый минимальный уровень своему населению и предприятиям.

Предлагаемая система позволяет Российской Федерации по­средством использования нескольких промежуточных уровней управления создать целостную систему стратегического сетевого планирования, максимально учитывать особенности социально-экономического развития различных регионов, объединить интере­сы субъектов Федерации, не нанося ущерба интересам страны в целом. Вопрос создания и применения описанной в работе систе­мы территориального управления развитием народного хозяйства страны является вопросом выживания России в XXI веке в условиях, возрастающей глобализации и экономической интеграции.

Далее приводится возможное деление субъектов Российской Федерации на экономические районы на базе ранее действовавших экономических комплексов с учетом геополитических интересов России. Дается перечень их отраслей специализации, основных, продуктов ввоза и вывоза в рамках межрайонного разделения труда, а также краткая характеристика основных задач, стоящих перед экономическим комплексом.

Северный экономический район

(Архангельская область, Ненецкий автономный округ, Мур­манская область, Республика Карелия, Вологодская область, Рес­публика Коми).

Отрасли специализации:

— лесная промышленность (25% производства деловой древе­сины, 16% пиломатериалов, 43% бумаги в РФ), задачи — стабили­зация заготовок древесины, более глубокая переработка древесины;

— черная и цветная металлургия (15% чугуна и 13% стали России, алюминий, никель);

— горно-химическая и химическая отрасли (апатитовый кон­центрат, нефелин, лесохимия);

— пищевая промышленность (рыбная — 20% России, масло­дельная);

— топливная промышленность (нефть, газ, энергетические и коксующиеся угли);

—   сельское хозяйство (лен).

Основные продукты ввоза в рамках экономической кооперации районов: продовольствие, корма, машины и оборудование, потре­бительские товары, металл, стройматериалы.

Основные продукты вывоза в рамках экономической коопера­ции районов: нефть, газ, апатитовые руды, лес и лесоматериалы, цветные металлы, бумага, картон.

Наличие широкой сырьевой базы несколько стабилизировало последствия разрыва межрайонных связей. Однако нынешняя фе­деральная политика делает разработку сырья в данном регионе менее выгодной. Первоочередная задача — поддержание нормаль­ных условий жизнедеятельности населения и улучшение демогра­фической ситуации. Слабым местом района является низкая само­обеспеченность продовольствием, важно сохранить имеющийся по­тенциал добычи рыбы и морепродуктов. Необходимо укреплять связи с южными регионами РФ по поставкам продовольствия. В краткосрочном плане переориентация на экспорт природных ре­сурсов за рубеж выгодна, но подрывает экономическую безопас­ность района в долгосрочном периоде.

Северо-Западный экономический район

(Санкт-Петербург, Ленинградская область,  Новгородская об­ласть, Псковская область, Калининградская область). Отрасли специализации:

— машиностроение (высокотехнологичное, энергетическое оборудование, судостроение, оптико-механические изделия, приборо- и станкостроение), задачи — увеличение производства элек­троники, наукоемкой продукции, рационализация поставок сырья и металла;

— химическая промышленность (лакокрасочные материалы, резинотехнические изделия, химико-фармацевтические препараты, удобрения, химические волокна);

— лесная промышленность (пиломатериалы, фанера, мебель и др.), задачи — более глубокая переработка древесины, восста­новление запасов древесины;

— легкая промышленность (продукция народного потребле­ния);

—   сельское хозяйство (лен).

Основные продукты ввоза в рамках экономической кооперации районов: лесоматериалы (40% деловой древесины), металл (до 95% проката черных металлов), цемент (20%), топливо, продук­ция машиностроения.

Основные продукты вывоза в рамках экономической коопера­ции районов: продукция машиностроения, химической, деревооб­рабатывающей промышленности.

Регион значительно пострадал от разрыва межрегиональных связей, так как практически отсутствует собственная сырьевая ба­за. Необходимо развивать легкую, пищевую промышленность, пе­реработку древесины, однако главные перспективы роста лежат в области машиностроения. Целесообразно развивать транспортную инфраструктуру. Отсутствие собственной топливно-энергетической базы и слабая продовольственная самообеспеченность — наиболее слабые места данного района. Доведение импорта продовольствия в отдельных областях до 80% от потребностей — ошибка, грани­чащая с преступлением, что наглядно продемонстрировал кризис в августе-сентябре 1998 года. Жизненно важно сохранение топлив­но-энергетической базы Северного экономического района, проти­водействие попыткам ряда западных транснациональных корпора­ций переориентировать на себя его ресурсы с последующим их вывозом через существующие и создаваемые порты соответствую­щих северных регионов. Необходимо также налаживать связи с южными регионами России по поставкам продовольствия для дос­тижения безопасного уровня самообеспеченности. Сохранение и развитие рыбной промышленности — залог долгосрочной устой­чивости региона, возможно промышленное разведение рыбы в многочисленных озерах региона.

Центральный экономический район

(Москва, Московская область, Рязанская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, Орловская об­ласть, Костромская область, Калужская область, Ивановская об­ласть, Брянская область, Владимирская область, Смоленская об­ласть).

Отрасли специализации:

— машиностроение (высокодиверсифицированное, неметалло­емкое, высокотехнологичное, около 4/5 продукции идет на экс­порт и в другие районы), основная задача — внедрение новых технологий, увеличение наукоемкого производства, совершенство­вание станкостроения, снижение металлоемкости;

— химическая промышленность (технологически развитая, неэнергоемкая, производится 1/3 химических волокон и 1/5 авто­мобильных покрышек в России), задачи — увеличение доли фар­мацевтической продукции и продукции бытовой химии, совершен­ствование и внедрение новых технологий, решение экологических проблем, снижение затрат энергии и ресурсов;

— легкая промышленность (83% хлопчатобумажных, 58% шерстяных, 78% льняных и 45% шелковых тканей в России) зада­чи — увеличение качества и ассортимента продукции, усиление конкурентоспособности, восстановление нарушенных хозяйствен­ных связей;

—   сельское хозяйство (лен, картофель).

Основные продукты ввоза в рамках экономической кооперации районов: металл (до 90% от потребностей), сырье для химической промышленности, энергоносители (до 100% от потребностей), продовольствие, хлопок, шерсть, шелк-сырец.

Разрыв связей негативно повлиял на данный район. Важно использовать временно сложившиеся финансовые преимущества на увеличение надежности поставок топлива, энергии, сырья, про­дукции первичной переработки, продовольствия, укрепить собст­венное сельское хозяйство. Недостаток сырья, энергии, экологиче­ская перегруженность района делает жизненно необходимым раз­витие и применение ресурсосберегающих технологий, увеличение производства наукоемкой продукции. Регион в перспективе дол­жен обеспечить все районы РФ, не обладающие достаточной на­учно-технической базой, микросхемами, компонентами для элек­тротехники и др. Целесообразно сохранять старейшую отрасль специализации — легкую промышленность, увеличивать произ­водство товаров народного потребления.

Волго-Вятский экономический район

(Нижегородская область, Республика Марий-Эл, Кировская область, Чувашская Республика, Республика Мордовия).

Отрасли специализации:

— металлоемкое машиностроение (автомобилестроение, реч­ное судостроение, моторо- и дизелестроение, станкостроение, про­изводство инструментов, светотехники и др.),

— химическая промышленность (минеральные удобрения, компоненты для продукции машиностроения),

— лесная промышленность (8% лесозаготовок, 12% производ­ства бумаги в России), задачи — более глубокая переработка дре­весины, восстановление запасов древесины,

—   легкая промышленность,

— сельское хозяйство (лен, картофелеводство, молочное и молочно-мясное скотоводство).

Основные продукты ввоза в рамках экономической кооперации районов: металл (преимущественно с Урала), уголь, сырье и по­луфабрикаты для химической промышленности, нефть и нефте­продукты, комплектующие для машиностроения (преимуществен­но с Поволжья), продовольствие.

Основные продукты вывоза в рамках экономической коопера­ции районов: древесина, нефтепродукты, продукция машино­строения, цемент.

Разрыв межрегиональных связей и преобладание обрабаты­вающей промышленности сделали данный регион зависимым как от поставщиков сырья, так и потребителей продуктов первичной переработки. Малая доля наукоемкого машиностроения и отсутст­вие прямого выхода на мировой рынок делает район в значитель­ной степени зависимым и от кооперации с другими районами. За­нимает промежуточное положение между Центральным районом, Уральским, и Поволжским как по географии, так и по выпускае­мой продукции. Характерна низкая самообеспеченность продукци­ей сельского хозяйства. Перспективы роста во многом связаны с экономическим ростом в соседних экономических районах.

Центрально-Черноземный экономический район

(Воронежская область,  Липецкая область,   Белгородская  об­ласть, Тамбовская область, Курская область). Отрасли специализации:

— машиностроение (тяжелое металлоемкое, точное неметал­лоемкое, 19% химического оборудования, 15% кузнечно-прессовых машин России);

— черная металлургия (обогащение руды, 17,3% чугуна и 12,5% стали России);

— химическая промышленность (каучук, азотные и фосфор­ные удобрения, химические волокна (8% России), резинотехниче­ские изделия (шины 10%), моющие средства и др.);

— строительные материалы (цемент — 10,5% от России, ог­неупорные материалы, конструкционные изделия, мел);

— пищевая промышленность (42% сахарного песка, 20% растительного масла, плодоовощная и молочно-консервная продук­ция);

— продукция сельского хозяйства (зерно (пшеница, гречиха, просо, кукуруза, рожь, овес, ячмень, зернобобовые), подсолнеч­ник, сахарная свекла, овощи, картофель, эфиромасличные куль­туры, конопля, табак, плоды, ягоды, молоко, мясо, яйца).

Основные продукты ввоза в рамках экономической кооперации районов: газ, нефть и нефтепродукты, энергоносители, изделия легкой промышленности.

Основные продукты вывоза в рамках экономической коопера­ции районов: железная руда, черные металлы, минерально-строительные материалы, хлеб, сахар.

Так как экономика района базируется преимущественно на собственных ресурсах, разрыв межрегиональных связей не повлек значительных негативных последствий. Главная задача — под­держание металлургии и всестороннее развитие сельского хозяйст­ва и продовольственной промышленности. В перспективе — важ­нейший сельскохозяйственный регион для Центральной России. Для укрепления положения необходимо в кратчайшие сроки эко­номически превзойти своих основных конкурентов — Белоруссию и Украину.

Поволжский экономический район

(Республика Татарстан, Пензенская область, Ульяновская об­ласть, Самарская область, Саратовская область, Астраханская об­ласть, Волгоградская область, Республика Калмыкия).

Отрасли специализации:

— электроэнергетика (гидроэлектростанции, всего 11% Рос­сии);

—   нефтедобыча (истощение запасов), нефтепереработка;

—   газодобывающая и газоперерабатывающая отрасль;

— химическая и нефтехимическая промышленность (каучук, синтетический спирт, этилен, азотные удобрения);

— машиностроение и металлообработка (автомобили — пер­вое место в России, станки, различное оборудование, авиастрое­ние);

—   строительные материалы (цемент 13%);

— пищевая индустрия (мукомольно-крупяная, рыбная, соля­ная — более 50%, бахчевые);

— сельское хозяйство (зерно (пшеница, рожь, рис, просо, гречиха), подсолнечник, горчица, бахчевые, плоды, ягоды, овощи, лен, мясо, шерсть, молоко).

Основные продукты ввоза в рамках экономической кооперации районов: металл, лес, полуфабрикаты и компоненты продукции машиностроения

Основные продукты вывоза в рамках экономической коопера­ции районов: нефть и нефтепродукты, газ, электроэнергия, це­мент, тракторы, самолеты, автомобили, станки, рыба, зерно, овощебахчевые.

От разрыва связей пострадал несколько меньше других рай­онов. Необходимо решение экологических проблем путем приме­нения более чистых технологий. Имеется перспектива роста сель­ского хозяйства преимущественно для вывоза в Восточные рай­оны. С точки зрения геополитики целесообразно развитие Астра­ханской области (разведение и лов рыбы, сельское хозяйство, до­быча газового конденсата). Район должен реализовать прекрасные возможности по увеличению выпуска авиации, продукции военно­го назначения. Значительная часть данной продукции может идти на экспорт.

Северо-Кавказский экономический район

(Ростовская область, Кабардино-Балкарская Республика, Краснодарский край, Республика Северная Осетия, Ставрополь­ский край, Чеченская республика, Республика Адыгея, Ингушская Республика, Карачаево-Черкесская, республика, Республика Дагестан).

Отрасли специализации:

— базовые отрасли топливно-энергетического комплекса (угольная, нефтяная, электроэнергетическое хозяйство);

— машиностроение (металлоемкое, сельскохозяйственная тех­ника, оборудование для нефтяной и нефтеперерабатывающей про­мышленности);

— химическая промышленность (химические волокна, азот­ные удобрения, пластмасса);

— пищевая индустрия (сахар, консервы, растительное масло, мясные и молочные продукты, вино);

— сельское хозяйство (зерно (пшеница, рис, просо, кукуру­за), сахарная свекла, овощи, плоды, ягоды, эфиромасличные культуры, виноград, чай, цитрусовые, табак, лен, мясо, шерсть);

—   рекреационная отрасль (курортное хозяйство и т.п.).

Основные продукты ввоза в рамках экономической кооперации районов: нефть, лесоматериалы, металл, продукция машинострое­ния, изделия легкой промышленности, удобрения.

Основные продукты вывоза в рамках экономической коопера­ции районов: сельскохозяйственная продукция, продукция пище­вой, легкой промышленности, цемент, уголь.

Район наиболее сильно пострадал от разрыва экономических связей в Российской Федерации. Национальные республики по­степенно возвращаются на доиндустриальный уровень развития. Основной отраслью специализации может стать сельское хозяйст­во. Важно развивать туризм. Перспективы промышленного роста сохранились преимущественно в западной части района (Ростов­ская, Краснодарская области). Геополитически самый нестабиль­ный район, без нормализации ситуации в этой сфере долгосрочное развитие невозможно.

Уральский экономический район

(Пермская область, Коми-Пермяцкий автономный округ, Оренбургская область, Свердловская область, Удмуртская Рес­публика, Челябинская область, Республика Башкортостан, Кур­ганская область).

Отрасли специализации:

— черная металлургия (чугун, сталь, прокат, трубопрокатная промышленность, ферросплавное производство);

—   цветная металлургия (алюминий, цинк, никель, медь);

— машиностроение (металлоемкое, станкостроение — 24,6%, кузнечно-прессовое оборудование — 21,4%, тяжелое машинострое­ние, энергетическое оборудование — 17%);

—   химическая промышленность  (серная кислота,  кальцини­рованная сода, калийные удобрения, каучук);

— лесная промышленность (бумага — 20% России, лесозаго­товки — 15,3%, целлюлозно-бумажная промышленность);

—   сельское хозяйство (зерно, шерсть, молоко).

Основные продукты ввоза в рамках экономической кооперации районов: топливо, руда, продукция народного потребления, кок­сующийся уголь.

Основные продукты вывоза в рамках экономической коопера­ции районов: продукция обрабатывающих отраслей.

Район пострадал от разрыва межрайонных связей примерно на среднем по России уровне. Недостаток собственного сырья и топ­лива, продовольствия — слабые стороны района. Вместе с тем имеются возможности развития тяжелого Машиностроения для ос­воения Востока России. Экономический рост вероятен при увели­чении потребления продукции обрабатывающей промышленности в западных районах. По соображениям экономической безопасно­сти важно сохранить собственную продовольственную базу.

Западно-Сибирский экономический район

(Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, Новосибирская область, Том­ская область, Омская область, Кемеровская область, Алтайский край, Республика Алтай).

Отрасли специализации:

— топливно-энергетическая промышленность (добыча нефти, газа, угля — 1/5 энергетического угля и 1/3 коксующего угля России, теплоэнергетика);

— черная металлургия (чугун, сталь, рельсы, электросвароч­ные трубы, лист, мелкосортный прокат);

— производство цветных металлов (полиметаллические руды, золото, ртуть, цинк, алюминий, олово и др.);

— машиностроение (тяжелое, электротехника, энергетические машины, горное оборудование, сельскохозяйственные машины, станкоинструментальная и радиотехническая, авиационная промышленность);

— химико-лесная промышленность (азотнотуковые удобре­ния, пластмассы, краски, медикаменты, серная кислота, заготовки леса, пиломатериалы и др.);

— сельское хозяйство (зерно, картофель, мясо, молоко, шерсть).

Основные продукты ввоза в рамках экономической кооперации районов: продовольствие, продукты народного потребления, про­дукция машиностроения, машины и оборудование для добычи сырья.

Основные продукты вывоза в рамках экономической коопера­ции районов: различные виды сырья.

Необходимо использовать временное преимущество развитого нефтегазового комплекса для всестороннего развития района. Целесообразно сохранить потенциал угледобычи в Кемеровской об­ласти. Угольная промышленность необходима для металлургии. Важно сохранить научную базу Новосибирска. Необходимо под­держивать хотя бы минимальный уровень самообеспеченности в сельском хозяйстве.

Восточно-Сибирский экономический район

(Красноярский край, Таймырский автономный округ, Эвен­кийский автономный округ, Иркутская область, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Республика Хакасия, Республика Бурятия, Республика Тува, Читинская область, Агинский Бурят­ский автономный округ).

Отрасли специализации:

— топливно-энергетическая индустрия (добыча угля, выра­ботка электроэнергии тепловых электростанций);

— горнорудная промышленность и металлургия (золотопромышленность, добыча тяжелых цветных металлов, энергоемкая цветная металлургия, добыча слюды, добыча железной руды);

—   машиностроение (тяжелое, металло- и энергоемкое);

— химическая промышленность (лесо- и нефтехимия, целлю­лозная промышленность);

— лесная промышленность (лесозаготовка, лесопиление, деревообработка, целлюлозно-бумажная);

— сельское хозяйство (мясное скотоводство, мясошерстное овцеводство, клеточное звероловство).

Основные продукты ввоза в рамках экономической кооперации районов: нефтепродукты, металл, зерно, продовольствие, товары народного потребления.

Основные продукты вывоза в рамках экономической кооперации районов: лес и пиломатериалы, железные руды, руды и кон­центраты цветных металлов, электроэнергия.

Необходимо сохранять и увеличивать потенциал добычи сы­рья, наращивать объем собственной обрабатывающей промышлен­ности. Падение производства в результате разрыва межрегиональ­ных связей несколько ниже среднероссийского уровня из-за пре­обладания сырьевой и обрабатывающей направленности района. Жизненно важно развивать сельское хозяйство, поддерживая ми­нимальный уровень самообеспеченности. С ростом собственного машиностроения и увеличения производства в западных районах России регион может легко поддерживать специализацию при ус­ловии сохранения и развития транспортной сети.

Дальневосточный экономический район

(Приморский край, Магаданская область, Чукотский автоном­ный округ, Хабаровский край, Еврейская автономная область, Республика Саха, Амурская область, Сахалинская область, Кам­чатская область, Корякский автономный округ).

Отрасли специализации:

— рыбная промышленность (рыба — 60% России, крабоконсервное производство, добыча морепродуктов, рыбообрабатываю­щая промышленность);

— лесная промышленность (лесозаготовки, лесопиление, целлюлозо-бумажная промышленность);

— металлургическая промышленность (добыча золота, алма­зов, оловосодержащих, вольфрамовых, свинцово-цинковых руд, производство цветных металлов, передельная черная металлур­гия);

— машиностроение и металлообработка (судостроение, судо­ремонт, сельскохозяйственное машиностроение, ремонтная база и Производство запасных частей к работающей в районе технике);

— топливно-энергетический комплекс (бурый, каменный уголь, нефть, газ);

— сельское хозяйство (соя, рис, клеточное звероводство, оленеводство).

Основные продукты ввоза в рамках экономической кооперации районов: нефтепродукты, металл, хлебные грузы, машины и обо­рудование, товары массового потребления, соль, минеральные удобрения.

Основные продукты вывоза в рамках экономической коопера­ции районов: рыбопродукты, лес, пиломатериалы, концентраты руд цветных металлов.

Необходимо ускоренное развитие трансконтинентальной транс­портной сети. Регион геополитически нестабилен, целесообразно принятие превентивных мер по улучшению демографической си­туации. Жизненно важно развивать собственную рыбную про­мышленность, добычу топливно-энергетических ресурсов. Необхо­димо наращивать уровень продовольственной самообеспеченности. Желательно проводить комплексное развитие промышленности района.