§ 4. Президент Российской Федерации

Институт президентства был учрежден в СССР в 1990 г., а в России в марте 1991 г. на основе результатов референдума. Сегодня статус, порядок избрания, компетенция и основания прекращения полномо­чий Президента РФ подробно и четко регламентируются Конститу­цией РФ (гл. 4). В 1995 г. был принят Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации».* Определение конституционно-правового статуса Президента РФ, несомненно, учитывает междуна­родный опыт организации, функционирования и развития президент­ских и полупрезидентских республик и в то же время вносит немало специфического в этот опыт.

* СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1924.

Статус и функции. Самая общая характеристика статуса Прези­дента РФ состоит в том, что, согласно ч. 1 ст. 80 Конституции РФ, он является «главой государства», что более полно и точно отражает по­ложение, место и роль президентской власти в демократической рес­публике, нежели бытовавшие до этого формулы «высшее должностное лицо» и «глава исполнительной власти». Это не означает ни то, что президентская власть как власть главы государства представляет какую-то особую четвертую ветвь власти, ни то, что наличие такой власти представляет собой отказ от принципа разделения властей. Но это означает, что роль президента как главы государства не может быть сведена лишь к роли главы исполнительной власти, хотя особенно тес­ная и непосредственная связь президентской власти именно с испол­нительной ветвью власти совершенно очевидна в любой президентской и полупрезидентской республиках. С одной стороны, президент, его власть как главы государства распространяется в той или иной мере и на область законодательствования, и на область судопроизводства; а с другой — он призван осуществлять и такие полномочия, которые не укладываются ни в одну из трех ветвей государственной власти. К числу таких полномочий следует отнести такие важные полномочия, вытекающие из роли президента как высшего арбитра во взаимоот­ношениях различных ветвей власти, как координатора их деятельнос­ти, гаранта единства и стабильности всей системы государственной власти.

Конституция РФ (ч. 2—4 ст. 80) устанавливает, что Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражда­нина; принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функцио­нирование и взаимодействие органов государственной власти в установленном Конституцией РФ порядке; определяет основные направ­ления внутренней и внешней политики государства; представляет как глава государства РФ внутри страны и в международных отношениях. Это важнейшие прерогативы Президента РФ.

Сказанное о высокой роли Президента РФ как главы государства не означает, что его правомочия ничем не ограничены и он может взять на себя решение любого вопроса. Как видно из приведенных конститу­ционных положений, рамки его деятельности определяются Конститу­цией РФ и федеральным законодательством, базирующихся на прин­ципе разделения властей. Вместе с тем на этой основе на Президента РФ возлагается задача обеспечения условий нормального и согласо­ванного функционирования всех ветвей власти и их институтов, вер­ховного контроля за практической реализацией указанного принципа. Как указывалось в постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. по вопросу о конституционности ряда решений Прези­дента РФ, связанных с разрешением кризиса в Чечне, общие рамки президентских действий определяются принципом разделения властей и конституционным положением о том, что акты Президента не долж­ны противоречить Конституции и законам России.

Таким образом, Президент РФ занимает особое, весьма своеобраз­ное место в системе органов государственной власти страны. Это свое­образие состоит в том, что президентская власть неотделима от трех ветвей власти и в то же время не может быть растворена в них; она выступает гарантом основных государственных и общественных усто­ев, координатором и арбитром во взаимоотношениях различных ветвей власти и вместе с тем не стоит над ними, не подчиняет их себе.

Как уже отмечалось (см. § 3 гл. 6), считается, что российская модель президентской власти ближе всего к французской модели президент­ской власти в полупрезидентской республике. Но при этом необходимо учитывать, что полномочия Президента РФ во многих отношениях, как будет конкретно показано ниже, значительно шире, чем у Президента Франции, поскольку, по существу, у нас речь идет, на наш взгляд, не о полупрезидентской, а о президентской республике с частичными эле­ментами парламентаризма (подробнее см. § 3 гл. 6). Такой статус пре­зидентской власти в нашей стране сегодня определяется во многом конкретными историческими и национальными особенностями перио­да переходного и кризисного развития нашего общества и государства, требующего концентрации высшей государственной власти в одних руках.

Как и в других государствах, Президент РФ, согласно ст. 91 Кон­ституции РФ, обладает неприкосновенностью, имеет свои резиденции, охрану, транспорт, флаг (штандарт), знак, соответствующее денежное вознаграждение и право на представительские и иные расходы и т.д. Неприкосновенность Президента РФ означает, что против него нельзя возбудить уголовное дело, он не может быть арестован, принудительно доставлен в суд, задержан в административном порядке, подвергнут обыску и личному досмотру. Но по гражданскому иску он может быть привлечен в качестве ответчика. Ответчиком он может выступать и в Конституционном Суде РФ при рассмотрении вопроса о конституци­онности его акта.

Полномочия. Статус и функции Президента РФ реализуются путем осуществления его полномочий. Высокий конституционный ста­тус Президента РФ, важность и многообразие его политических функ­ции определяют сферу обширных президентских полномочий. Одни из них осуществляются на прерогативной основе, а другие — с учетом полномочий и других органов государственной власти в данной облас­ти. Компетенция Президента РФ как совокупность его полномочий может быть системно охарактеризована по следующим основным на­правлениям.

1. В области законодательства и отношении с парламентом — Фе­деральным Собранием РФ — Президент РФ имеет право законода­тельной инициативы, т.е. внесения законопроектов в Государственную Думу; обладает правом отлагательного вето на законопроекты, приня­тые Федеральным Собранием; подписывает и обнародует федеральные законы (ст. 84 и 107 Конституции РФ). Он назначает выборы Государ­ственной Думы в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом; распускает Государственную Думу в случаях и порядке, пред­усмотренных Конституцией РФ; назначает референдум в порядке, ус­тановленном федеральным конституционным законом; обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (ст. 84). Президент РФ может обращаться в Конституци­онный Суд РФ с запросом о конституционности соответствующих нор­мативных актов (ст. 125 Конституции РФ) и о толковании Конститу­ции, вносить предложения о поправках и пересмотре положений Кон­ституции (ст. 134). Он вправе вернуть федеральный закон в случае нарушения порядка его принятия, если это нарушение ставит под со­мнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и самого принятия закона. Президент РФ назначает в каждую из палат парламента своих полномочных представителей. Порядок взаимодей­ствия Президента РФ с палатами Федерального собрания РФ в зако­нодательном процессе регулируется специальным Положением, ут­вержденным Указом Президента в апреле 1996 г., с последующими изменениями и дополнениями. Президент РФ назначает своего полно­мочного представителя и в Конституционном Суде, Положение о кото­ром утверждено Указом Президента в декабре 1996 г.

2. Наиболее широки полномочия Президента РФ в области осу­ществления исполнительной власти и отношений с правительством, где его решения и указания имеют приоритетный и императивный характер. Согласно ст. 83 Конституции РФ, он: назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ; принимает ре­шение об отставке Правительства РФ; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Цент­рального банка РФ и ставит вопрос об освобождении от этой должнос­ти; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров; формирует Администра­цию Президента РФ. Президент РФ определяет по представлению Председателя Правительства систему и структуру федеральных орга­нов исполнительной власти. Он имеет право отменить постановления и распоряжения федерального Правительства, а также приостанавли­вать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 85). Президент РФ может использовать согласительные проце­дуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 85). Президент РФ назначает на должность и освобождает от должности своих полномочных представителей в регионах РФ, специальное По­ложение о которых утверждено Указом Президента РФ в июле 1997 г.

Особенно велика роль и широки полномочия Президента РФ в тех областях управления органами, которыми он руководит непосредст­венно: оборона, безопасность, иностранные дела, внутренние дела и др. В этой связи он: формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, статус которого определяется федеральным законом; утверждает воен­ную доктрину РФ; назначает и освобождает высшее командование Во­оруженных Сил РФ; назначает и отзывает после консультаций с соот­ветствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Со­брания дипломатических представителей РФ в иностранных государ­ствах и международных организациях (ст. 83). Президент РФ: осу­ществляет руководство внешней политикой РФ; ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ; подписывает ратификаци­онные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей (ст. 86). Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Сила­ми РФ и в случае агрессии против РФ вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету федерации и Государственной Думе (ст. 87). При обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федераль­ным конституционным законом, он вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлитель­ным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 88). Президент РФ: решает вопросы гражданства РФ и предостав­ления политического убежища; награждает государственными награ­дами РФ, присваивает почетные звания РФ, высшие воинские и выс­шие специальные звания; осуществляет помилование (ст. 89)

3. Полномочия Президента РФ в области осуществления судебной и прокурорской власти достаточно ограничены, поскольку он не имеет права вмешиваться в сферу их деятельности. Его полномочия связаны лишь с формированием соответствующих органов. Так, Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ, вносит в Совет Федерации предложение об освобожде­нии от должности Генерального прокурора РФ; назначает судей других федеральных судов (ст. 83).

В процессе осуществления своих полномочий Президент РФ при­нимает определенные правовые акты, основными формами которых являются указы и распоряжения. Указы нормативного характера со­держат общие правила поведения, относятся к более или менее широ­кому кругу физических и юридических лиц и рассчитаны на много­кратное применение, в отличие от ненормативных (индивидуальных) указов, относящихся к конкретным лицам, предприятиям, органам и отношениям (например, указы о назначении определенных лиц на должность). Распоряжения — это обычно акты индивидуального ха­рактера. Акты Президента РФ не нуждаются в контрассигнации и обя­зательны для исполнения на всей территории РФ, хотя и носят подза­конный характер, ибо не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90). Акты Президента РФ подлежат обяза­тельному официальному опубликованию в течение десяти дней после их подписания в «Российской газете» и в информационном бюллетене «Собрание законов Российской Федерации» (кроме актов или отдель­ных их положений, содержащих государственную тайну или имеющих конфиденциальный характер) и, если они носят нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории РФ в течение семи дней после дня их первого официального опубликования. В кон­кретных условиях необходимости быстрого и радикального обновле­ния правовой основы процессов становления рыночной экономики, демократизации, гражданского общества и правового государства в РФ указы Президента сыграли важную роль в становлении новой правовой системы.

Избрание и прекращение полномочий. Порядок выборов Прези­дента РФ определен Конституцией РФ (ст. 81) и Федеральным зако­ном «О выборах Президента Российской Федерации» (май 1995 г.). Президент РФ избирается на четыре года гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голо­совании. Он может быть переизбран и на второй срок, но одно и то же лицо не может занимать эту должность более двух сроков подряд Кан­дидатом в Президенты РФ может быть гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в РФ не менее 10 лет. Правом выдвиже­ния кандидатов обладают как непосредственно избиратели (не менее 100 избирателей), так и избирательные объединения и их блоки, кото­рые могут выдвигать только одного кандидата. В поддержку своего кандидата необходимо собрать не менее одного миллиона подписей избирателей, причем на долю одного субъекта РФ должно приходиться не более 7% этого общего числа подписей. Центральная избирательная комиссия проверяет правильность сбора подписей и выносит решение о регистрации кандидата. С момента регистрации кандидат должен на время выборов оставить государственную службу или работу в средст­вах массовой информации, а переизбирающийся Президент РФ — не пользоваться преимуществами своего служебного положения. Канди­даты пользуются на равных основаниях рядом льгот (получают статус неприкосновенности, получают одинаковую финансовую поддержку из госбюджета, равное и бесплатное одинаковое время выхода в эфир, бесплатный общественный транспорт и др.). В случае, если зарегистри­рованными оказываются менее двух кандидатов, Центральная избира­тельная комиссия откладывает выборы с тем, чтобы обеспечить альтер­нативный характер голосования.

Избранным считается кандидат, получивший в первом туре выбо­ров более половины голосов избирателей, принявших участие в голо­совании, т.е. абсолютное большинство (50% поданных голосов + 1 голос). Если в голосовании приняло участие менее половины избирателей, внесенных в списки для голосования, то выборы считаются не­состоявшимися. В том случае, если в первом туре ни один из кандида­тов не получил хотя бы половины голосов плюс один голос, то не позднее чем через 15 дней после установления итогов выборов прово­дится повторное голосование по двум кандидатам, набравшим наи­большее количество голосов. Во втором туре избранным считается тот, кто наберет относительное большинство голосов по сравнению с дру­гим кандидатом, но при условии, что число голосов, поданных за этого кандидата, больше числа голосов, поданных против всех кандидатов.

Избранный Президент РФ вступает в должность на 30-й день со дня объявления Центризбиркомом результатов выборов. При вступле­нии в должность Президент РФ приносит народу присягу, текст кото­рой содержится в Конституции РФ (ч. 1 ст. 82). Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда РФ. С этого момента Президент РФ приступает к исполнению своих обязанностей.

Прекращение полномочий Президента РФ обычно происходит в связи с истечением срока его пребывания в должности. Но возможно и досрочное прекращение полномочий Президента РФ. Это может иметь место в трех следующих случаях: а) в связи с его отставкой, т.е. по личному заявлению; б) в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия; в) в случае отрешения от должности. Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно выполняет Пред­седатель Правительства РФ, который не имеет права распустить Госу­дарственную Думу, назначить референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. При этом выборы Президента РФ должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий (ст. 92).

Конституция РФ (ст. 93), указывая на возможность принудитель­ного отрешения Президента РФ от должности, определяет его основа­ния и порядок. Это может иметь место только на основании выдвину­того Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключе­нием Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Реше­ние Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Сове­та Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат. По инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Госу­дарственной Думой. Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехме­сячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, то обвинение против Президента считается отклонен­ным (ст. 93).