§ 3. Законность и правопорядок в предпринимательской деятельности

1. Законность — один из основных устоев российского общества и государства. Суть ее состоит в требовании неуклонной реализации законов и основанных на них подзаконных актов всеми участниками общественных отношений, выражающемся в соответствии их деятельности (поведения) нормам права. Требования законности распространяются на все органы государственной власти и органы местного самоуправления, на их высших должностных лиц и рядовых служащих, на общественные объединения — партийные, профсоюзные, женские, молодежные и иные организации, на хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, унитарные предприятия, на всех граждан России, иностранцев и лиц без гражданства, на всю предпринимательскую деятельность.

Однако имеются и существенные отличия законности в деятельности властных структур нашего общества и иных участников социального общения. Органы государственной власти и местного самоуправления, в том числе ведущие контроль и надзор за предпринимательством, жестко "связаны" нормативно-правовыми установлениями. Они могут осуществлять лишь такую деятельность, на которую прямо уполномочены нормами права, закрепляющими их компетенцию*. Эти нормы изложены во многих актах: Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, Федеральных законах "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"**, "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации"*** и др. Выход государственных структур и структур местного самоуправления за пределы соответствующих нормативных предписаний есть нарушение законности, влекущее их юридическую ответственность.

* См. подробнее: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 1997.

** СЗ РФ, 1995, № 35, ст. 3506.

*** СЗ РФ, 1995, № 47, ст. 4472; 1999, № 7, ст. 878

В отношении негосударственных участников социального общения, включая субъектов предпринимательства, действует прямо противоположное правило. Им разрешено делать все, что не запрещено законом. Указанное правило стало вводиться в нашем обществе и государстве с конца 80-х г. и заменило собой прежнее правило, когда возможности негосударственных субъектов, включая граждан, также ограничивались дозволениями, установленными нормами права. Новое правило до сих пор многие подвергают критике, усматривают в его внедрении в рыночные отношения России одну из причин ослабления дисциплины, роста правонарушений, в том числе преступности в сфере экономики. Между тем это правило явилось необходимым следствием реформирования российского общества, устранения прежней административно-бюрократической, командной системы управления, демократизации государственной и общественной жизни. Оно создало широкое поле для свободного волеизъявления предпринимателей, иных негосударственных субъектов социального общения, значительно сузило пределы государственного контроля и надзора за ними. Другое дело, и в этом нельзя не согласиться с его критиками, что надо научиться умело пользоваться предоставленной свободой, не нарушать права и интересы других лиц.

Установленные государством запреты можно свести в две группы. В первую входят прямые запреты, устанавливающие недопустимость конкретных действий, прямо указанных (перечисленных) в законе. Такие запреты составляют основное содержание УК РФ и КоАП РСФСР, где приведен исчерпывающий перечень составов преступлений и административных правонарушений. За совершение запрещенных деяний введены строгие уголовные и административные санкции: лишение свободы, штрафы и др. Подобные запреты содержат и иные нормативные акты. Например, ст. 928 ГК РФ запрещает страхование убытков от участия в играх, лотереях и пари, расходов, к которым лицо может быть принуждено в целях освобождения заложников.

Вторую группу составляют косвенные запреты. Они вытекают из реализации императивных норм права, предписывающих гражданам и иным негосударственным субъектам социального общения совершенно определенное одновариантное поведение в сложившейся ситуации. Например, установлена государственная регистрация актов гражданского состояния — заключения и расторжения брака и некоторых других*. Или еще пример: в простой письменной форме должны совершаться сделки юридических лиц между собой и с гражданами, а также сделки граждан между собой на сумму, превышающую не менее чем в десять раз установленный законом минимальный размер оплаты труда, а в случаях, предусмотренных законом, — независимо от суммы сделки. Тем самым вводится косвенный запрет на совершение в подобных ситуациях иных действий: вступать в фактические брачные отношения без их государственной регистрации, заключать сделки в устной форме вместо обязательной письменной.

* См.: Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. "Об актах гражданского состояния" // Российская газета. 1997. 20 нояб.

Правовые последствия нарушения косвенных запретов, как правило, более мягкие по сравнению с последствиями нарушения прямых запретов. В частности, фактические брачные отношения не порождают взаимных супружеских прав и обязанностей; несоблюдение простой письменной формы сделки лишает стороны права в случае спора ссылаться в подтверждение сделки и ее условий на свидетельские показания и т. п. Нарушение косвенных запретов может повлечь и более серьезные правовые последствия. Та же письменная сделка, подлежащая нотариальному удостоверению или государственной регистрации, но не прошедшая этих обязательных процедур, считается ничтожной, т. е. недействительной с момента заключения.

Императивные правовые нормы следует отличать от диспозитивных. Последние выступают как альтернатива волеизъявлению участников общественных отношений. Диспозитивная норма будет применяться лишь в случаях, если стороны этих отношений не договорятся об ином варианте действий (поведения). Например, диспозитивная норма гражданского права гласит: право собственности у приобретателя вещи по договору возникает с момента ее передачи. Передачей признается вручение вещи приобретателю, а равно сдача перевозчику для отправки приобретателю или сдача в организацию связи для пересылки ее приобретателю. Но стороны в договоре могут предусмотреть и любое иное удобное для них время перехода права собственности от одного лица к другому.

Таким образом, в отличие от государственных структур, далеко не все действия предпринимателей, иных негосударственных участников социального общения находятся под воздействием требований законности. Эти требования распространяются лишь на такие их акции, которые подпадают под законодательно установленные запреты или когда сами стороны решили вступить в отношения, так или иначе урегулированные нормами права.

2. Значение законности состоит в том, что она служит переходным "мостиком" между сконструированной на бумаге нормативно-правовой моделью общественных отношений, в том числе предпринимательских, и фактической жизнедеятельностью общества. Вызывает возражение позиция авторов, смешивающих законность с самим правом и, исходя из такого двуединого содержания понятия законности, равновесными частями последней считают законодательство и практику его исполнения. Законности при всей тесной связанности с правом присущи специфические черты, выделяющие ее в ряду правовых явлений как вполне самостоятельный феномен. Это выражается, прежде всего, в том, что именно через законность государственно-обязательные решения, зафиксированные в различных нормативных актах — законах, указах, постановлениях и др., воплощаются в реальную действительность.

В неразрывной связи с жизнью, с практикой наиболее выпукло проявляется активная творческая роль законности. В зависимости от характера и направленности правовой деятельности на первый план выдвигаются различные стороны законности. Она может выступать как принцип (основное начало), определяющий деятельность различных органов, организаций, поведение предпринимателей, граждан. В аспекте реализации государственно-властных полномочий законность есть метод или способ, когда все отношения между государством, каждым его органом и должностным лицом, органами местного самоуправления, с одной стороны, и всеми другими участниками общественных отношений, с другой, строятся на основе строгого соблюдения действующих норм права. Государство, органы местного самоуправления могут потребовать от предпринимателей, граждан и организаций лишь такого поведения, которое предписывается правовыми актами. За пределами юридических предписаний государственно-властные отношения не имеют места, так как лишены реальной основы.

И если сегодня мы вынуждены констатировать неисполнение многих нормативных актов, исходящих от Федерального Собрания РФ, Президента РФ, Правительства РФ, других федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, то происходит это во многом из-за ослабления или просто бездействия механизма законности. Поэтому первым и, пожалуй, главным направлением укрепления законности, исполнительской дисциплины в обществе и государстве, перевода норм права в опосредуемые ими общественные отношения, включая предпринимательские, является повсеместное оживление механизма законности, повышение его действенности.

3. Механизм законности, составляющий ее содержание, включает некоторые конкретные требования, обращенные к участникам общественных отношений. Эти требования, независимо от формы их законодательного закрепления, не просто служат правилами, направленными на упорядочение общественных отношений. В правовой сфере они выступают регуляторами самого высокого ранга, распространяются на все формы права — законы, указы, постановления и др. Содержащиеся в них правила указывают, в отличие от других нормативно-правовых регуляторов, не на то, что нужно соблюдать, исполнять и т.д., а на то, как это делать, каким образом добиваться максимально полного воплощения правовых предписаний в жизнь.

Важнейшее конкретное требование — единство законности, означающее, что понимание и исполнение нормативных правовых актов должны быть одинаковыми на всей территории нашей страны. Это требование особенно актуально сейчас, когда реализуются совершенно новые конституционные положения о федеративном устройстве России, создании социально-ориентированной рыночной экономики с преобладанием в ней предпринимательства. Единство законности как раз и направлено на единообразное осуществление государственных решений, прежде всего федеральных законов и нормативных актов Президента РФ, в масштабе всей страны, на достижение равенства субъектов Российской Федерации, российских граждан и предпринимателей. Тем самым законность служит внутренним стержнем, прочно скрепляющим все территории России и гарантирующим ее государственную целостность, выступает важным фактором интенсификации экономических реформ, создает комфортные правовые условия для каждого гражданина, субъекта предпринимательства независимо от места жительства и места нахождения, требует повсеместного проведения одинаковой бескомпромиссной борьбы с преступностью и иными правонарушениями в сфере экономики и других сферах общества.

Не менее важное конкретное требование, имеющее особое значение в экономических, предпринимательских отношениях, состоит во всеобщности законности, т. е. в утверждении отношения к законам как актам, непререкаемым для всех без исключения. Соблюдение законов одинаково обязательно для любого гражданина, каждой организации и каждого органа, занимаются ли они предпринимательской деятельностью или деятельностью иного рода. Перед законом все равны. Требование исполнять их составляет важнейшую предпосылку укрепления государственной и общественной дисциплины. Нарушение правовой нормы не может быть оправдано ни высоким должностным положением человека, ни характером работы, ни незнанием закона, ни какими-либо другими причинами. Напротив, личный пример уважительного отношения к закону, последовательное исполнение норм права со стороны руководителей всех ступеней и структур — государственных, муниципальных, хозяйственных — одно из благоприятных условий дальнейшего упрочения законности.

Еще одно конкретное требование сводится к необходимости правильно соотносить законность и целесообразность в практической деятельности по реализации норм права. Одинаково ошибочно как их противопоставление, так и отождествление. Правильное и умелое применение этого требования в предпринимательской деятельности является необходимым условием его высокой эффективности. Деятельность есть сознательно направленное на достижение какой-либо цели поведение. Цель может ставиться лишь тогда, когда имеются средства, создающие возможность ее достижения. Назначение деятельности и состоит в том, чтобы, связав цель со средствами, обеспечить превращение возможности (мыслимого результата деятельности) в действительность (реально существующий результат).

Перед гражданами и их объединениями постоянно возникают самые разнообразные цели — близкие и отдаленные, экономические, социальные, политические. Часто средством достижения цели и выступают правовые нормы, указывающие, каким может или должно быть поведение субъектов общественных отношений в определенных условиях. Но, естественно, в нормах нельзя заранее предусмотреть особенности каждой жизненной ситуации. Поэтому ими устанавливаются лишь общие правила, реализация которых почти всегда есть сложный творческий процесс. Повышение действенности правового регулирования предполагает не просто исполнение юридических норм, а их наиболее целесообразную реализацию. Диалектическое соединение законности и целесообразности составляет отличительную черту научного управления обществом в целом и его отдельными сферами — экономической, социальной, политической, духовной. Иногда правовыми актами вводятся одновариантные правила поведения, неуклонное следование которым одновременно является и законным, и наиболее целесообразным. Однако чаще всего, особенно в предпринимательстве, нормы права не столь жестки, а устанавливают границы (пределы) или варианты возможного поведения. Целесообразность как свойство законности проявляется в выборе конкретного варианта поведения из нескольких или многих, допускаемых нормой права.

Такое понимание соотношения законности и целесообразности позволяет бороться с бюрократизмом и догматизмом в применении норм права, проявлять творчество, находить неординарные решения в предпринимательской деятельности. Оно помогает участникам предпринимательских отношений постоянно соизмерять свою деятельность с нормативными правовыми актами и в их границах выбирать наиболее эффективные пути достижения своих целей, связанных с систематическим получением прибыли. Особенно следует предостеречь от противопоставления законности и целесообразности. Всякие попытки ради "целесообразности" обойти закон, совершить преступление или иное правонарушение недопустимы.

4. Второе направление укрепления законности, повышения ее роли в обществе и государстве связано с уровнем качества законов и иных нормативно-правовых актов. Законность и законы как общественные явления не только близки по названию. Они находятся в тесной неразрывной связи, постоянном взаимодействии между собой.

Зависимость законности от законов двояка. Во-первых, законы и иные правовые акты составляют основу законности, служат необходимой предпосылкой ее существования. Без законов нет и не может быть законности. Это обстоятельство позволяет точно определить реальные границы ее действия. Во-вторых, чем более совершенны правовые акты, чем полнее они отражают объективные потребности общественного развития, тем лучшие условия создаются для упрочения законности. И наоборот, акты устаревшие или противоречащие интересам общества, государства, народа и решаемым ими задачам способны служить тормозом общественного прогресса, ослаблять и даже подрывать режим законности в стране. Отсюда ясно значение в укреплении законности той большой работы, которая проводится государством по созданию и обновлению законодательства, повышению качества принимаемых нормативных правовых актов.

Коренные перемены в стране потребовали обновления всей нормативно-правовой системы и, прежде всего, законодательства, регулирующего общественные отношения в главной сфере общества — экономической. Приняты сотни законов и иных актов, упорядочивающих предпринимательство, что создало дополнительные возможности для эффективного действия здесь законности, последовательного проведения в жизнь ее конкретных требований.

К сожалению, подготовка и принятие многих законов, крайне необходимых для правомерного развертывания предпринимательской деятельности, без видимых причин затягивается, что поощряет самовольные несправедливые акции со стороны недобросовестных предпринимателей. В законотворчестве начинает утверждаться непродуктивная и бесперспективная традиция, когда более трети законов, принятых Государственной Думой РФ и одобренных Советом Федерации РФ, не подписываются или не рассматриваются Президентом РФ и под различными предлогами возвращаются Федеральному Собранию РФ, где процедуры их доработки растягиваются на долгие месяцы, а то и годы. В условиях переживаемого Россией переходного периода подготовка безукоризненных во всех отношениях и рассчитанных на десятилетия стабильности законов — задача явно непосильная и в принципе невыполнимая. Законы часто пишутся "умозрительно", лишь проверка практикой, в том числе предпринимательской, обнаруживает слабые и сильные стороны законов и иных нормативно-правовых актов. Пусть лучше действуют государственные решения не высшей пробы, чем их отсутствие подменяется своеволием и произволом "сильных мира сего". Выявившиеся же недостатки, несовершенство законов (замена "вредных" норм, изменение и дополнение недостаточно эффективных, заполнение пробелов) легко устранимы. Для этого есть все необходимые условия: Федеральное Собрание РФ является постоянно действующим органом и в состоянии оперативно вносить нужные исправления. Это позволит быстрее сформировать прочный правопорядок в обществе, его экономике и предпринимательстве.

5. Правопорядок есть система упорядоченных правом фактически сложившихся общественных отношений. Но он представляет собой не простую совокупность множества индивидуальных актов соблюдения закона, а складывается как общий итог, конечный результат всей деятельности общества по соблюдению юридических норм, представляет собой правовое лицо общества.

На современном этапе реформирования России неизмеримо возрастает значение конечного результата любой социально значимой деятельности. Идет ли речь об экономическом развитии и предпринимательской деятельности или об ином направлении социального прогресса, должны быть научные категории, понятия, которые концентрированно, всесторонне и полно отражали бы сформировавшуюся здесь на каждый данный момент объективную реальность бытия. Таким понятием в правовом регулировании выступает правопорядок. Будучи именно следствием правовой активности предпринимателей и всех других участников социального общения, он, по сравнению с другими правовыми явлениями, отличается большей стабильностью, устойчивостью, относительной неизменностью. В Послании Президента РФ "Порядок во власти — порядок в стране. (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)", с которым он в 1997 г. обратился к Федеральному Собранию РФ, правовой порядок назван "зоной особого внимания", приоритетом номер один. Правопорядок как научное понятие тем и ценен, что концентрированно отражает устойчивый конечный результат правовой деятельности всех участников социального общения; позволяет, пользуясь методом сравнительного исследования, выявлять происходящие в обществе за определенные промежутки времени позитивные или негативные сдвиги (наращивание или, напротив, снижение числа соответствующих законодательству завершенных поведенческих актов); делает возможным, соотнося правопорядок с массивом правонарушений, обнаруживать общие тенденции в развитии правового регулирования.

Что касается законности, то она логически и исторически предшествует правопорядку, служит основой, на которой он формируется, развивается и укрепляется. В масштабах страны ежедневно совершается в урегулированной правом сфере общественных отношений бесчисленное множество самых разнообразных поведенческих актов. По различным причинам далеко не все из них согласуются с теми моделями, которые закреплены или допускаются правом. Вместе с тем требования законности и система их экономических, политических, социальных и юридических гарантий призваны служить тому, чтобы каждый поведенческий акт соответствовал праву. Опираясь на эти требования и гарантии, можно и необходимо предупреждать и пресекать любые правонарушения, в том числе и в сфере экономики, в рамках законности еще до того, как они станут прочным противовесом правопорядку, войдя составной частью в общий массив правонарушений, который, также обладая относительной устойчивостью, выступает антиподом правопорядка. Обязательной предпосылкой достижения такого положения является устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений. В конце 1997 г. принято решение о создании Межведомственной комиссии по социальной профилактике правонарушений Правительства РФ*. Механизм законности позволяет еще в ходе реализации права на предшествующей правопорядку стадии эффективно воздействовать на поведенческие акты в урегулированной правом жизнедеятельности общества, добиваться своевременного реагирования на совершаемые нарушения законности. Борьба с правонарушениями на основе законности — одно из важных направлений работы по упрочению правопорядка.

* Российская газета. 1998. 29 янв.

6. Правопорядок как системное образование имеет сложную структуру. В зависимости от задач, которые решаются в обществе и государстве, можно использовать различные критерии определения, вычленения его структурных элементов. Для налаживания эффективной работы по укреплению законности, а значит, и самого правопорядка, борьбе с преступностью и иными правонарушениями представляется важным использовать, по крайней мере, следующие три "среза" правопорядка.

Первый — территориальный, характеризующий состояние правопорядка в Российской Федерации в целом, в ее субъектах и отдельных административно-территориальных единицах: районах, городах, поселках и др. Каждая из территорий имеет особенности в социально-экономическом устройстве, развитии предпринимательства, реализации норм права, структуре правонарушений, кадровом составе государственных, общественных и хозяйственных организаций, которые надо знать и учитывать в работе по упрочению правопорядка.

Второй — отраслевой, когда элементы правопорядка подразделяются соответственно отраслям правового регулирования общественных отношений определенного вида, например гражданско-правовых, административных, трудовых, финансовых. Подобные отношения, отличающиеся большей или меньшей степенью близости, составляют предмет правового регулирования, служащий основным критерием подразделения системы права на отрасли, подотрасли и институты. Каждый такой предмет, представленный в виде реализованного конечного результата правового регулирования, входит в структуру правопорядка. Его место здесь детерминируется местом в системе права. Тем самым правопорядок в каждый момент есть воплощенная в жизнь, в фактические общественные отношения система права. Структура правопорядка, обращенная к отраслям права, помогает выявить меру воплощения права в реальные общественные отношения, обнаружить пробелы и иные недостатки в правовом регулировании определенных общественных отношений, готовить отвечающие запросам практики новые нормативные правовые акты, изменения и дополнения в действующие.

Третий — по сферам общества. Здесь структура правопорядка дифференцируется применительно к наиболее крупным группам урегулированных и охраняемых правом общественных отношений в каждой из основных сфер общества — экономической, социальной, политической, духовной. Каждая данная группа, будучи относительно обособленной, олицетворяет собой экономический правопорядок, социальный правопорядок и т. д. как части единого правового порядка — общего конечного результата правовой деятельности всех участников социального общения. Здесь в отличие от отраслевой структуры хорошо видно состояние правопорядка в той или иной сфере общества независимо от отраслевой принадлежности правовых норм, регулирующих соответствующие общественные отношения, в том числе уровень правонарушений и иные негативные правовые явления. Вдумчивый анализ изменений этой структуры правопорядка необходим для эффективного избирательного управляющего воздействия на каждую из сфер общества, защиты социально-экономических и политических прав и свобод граждан, организации борьбы с преступностью и иными правонарушениями на базе использования всех отраслей права.

При необходимости можно в пределах той или иной сферы осуществить более дробное членение структуры правопорядка. Например, решающую роль в исторических судьбах современной России призвана играть экономика и, в первую очередь, ее фундамент — производство. Без эффективно действующего отечественного производства (промышленного, сельскохозяйственного, строительного и т. д.) не могут быть обеспечены устойчивое функционирование самой экономики как целого, в частности надежное удовлетворение спроса на товары, работы и услуги; политическая и социальная стабильность; наполнение необходимыми денежными средствами бюджетов всех уровней, своевременные выплаты гражданам пенсий и заработной платы; иные социальные и культурные потребности людей.

Поэтому в целях поиска путей улучшения экономической деятельности наряду с правопорядком, складывающимся в экономике и отражающим ее правовое состояние в целом (общее), бывает необходимым выделять правопорядки как результат правового регулирования предпринимательской (особенное) и коммерческой (отдельное) деятельности, конкретных организационно-правовых форм предпринимательства — обществ с ограниченной ответственностью, акционерных обществ, государственных и муниципальных унитарных предприятий и других, а также лиц, занимающихся индивидуальной предпринимательской деятельностью (единичное).

Особую опасность для правопорядка в сфере экономики представляют преступления и иные правонарушения. Новый УК РФ содержит обширный раздел VIII "Преступления в сфере экономики". К ним отнесены преступления: против собственности; в сфере экономической деятельности; против интересов службы в коммерческих и иных организациях*. Ряд конкретных составов правонарушений в экономике предусмотрен Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, принятым в июне 1984 г. и действующим с многочисленными изменениями и дополнениями до сих пор**. 3 марта 1998 г. Президент РФ принял специальный Указ № 224 "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики"***. Правительство РФ постнановленем от 10 марта 1999 г. № 270 утвердило Федеральную целевую программу по усилению борьбы с преступностью на 1999—2000 гг.****

* Российская газета. 1996. 18, 19 и 20 июня.

** См.: Административная ответственность // Закон. 1998. № 9 (сентябрь).

*** СЗ РФ, 1998, № 10, ст. 1159.

**** СЗ РФ, 1999, № 12, ст. 1484.