13.3. Уступка территории

Договорные обязательства, как отмечает Г.Гроций, бывают или временные или постоянные. К первым, по его мнению, относится уступка территории (обязательство прекращается в связи с его исполнением), ко вторым — например, отказ в праве прохода через территорию или в доставлении снабжения войску, с которым воюет другая сторона. Это обязательство бессрочного характера.

Важным видом уступки территории является территориальное изменение в результате лишения агрессора части его территории, если эта территория систематически использовалась в качестве удобного плацдарма для нападения на прилегающие государства. Подобные изменения предстают как форма ответственности государства за тягчайшее международное преступ­ление — агрессию, как мера, направленная против ее повторения.

Можно выделить вслед за Б.М.Клименко аккрецию как приращение территории, то есть присоединение вновь образовавшейся по естественным или искусственным причинам сухопутной территории, и адъюдикацию как присуждение территории по решению арбитража или Международного суда.

Примером последней может служить решение стран антигитлеровской коалиции, когда на основании Потсдамской декларации 1945 г. была ликвидирована бывшая германская территория — Восточная Пруссия, ее северная часть передана СССР, южная — Польше. Ответственность государства-агрессора по современному международному праву включает, как отмечает Г.И.Тун­кин, такие меры в отношении агрессора, “которые могут выражаться, в частности, в отторжении части его территории с целью предотвращения агрессии в будущем”.

Цессия предполагает соглашение заинтересованных государств об обоюдных или односторонних территориальных уступках. При этом важно, чтобы решение принималось полномочными органами, ибо еще Г.Гроций отмечал, что “уступка населения, верховной власти, земельной территории, захваченной во время войны, никоим образом не входит в полномочия полководцев”. Именно решением своих полномочных органов в 1951 г. Индия передала Бутану небольшую узкую полосу своей территории.

Именно в этом контексте С.А.Котляревский справедливо писал о документах, которые в конституционных государствах обычно требуют специального согласия народного представительства, — о договорах, связанных с территориальными изменениями. “В большинстве писаных конституций оговаривается, — отмечал он, — что границы государственой территории могут быть изменяемы только в силу закона; в английском праве этот пункт спорный. В 1854 г., кажется, впервые вопрос подвергся подробному разбору в парламенте по поводу королевской прокламации с отказом от суверенитета над территорией по реке Оранжевой. По поводу уступки в 1863 г. Ионических островов Греции министверство высказывалось в смысле признания здесь свободной прерогативы короля; лорд Пальмерстон и Пальмерс доказывали, что она не распространяется на территории, поставленные под покровительство английских законов”.

Весьма интересными были прения в парламенте Великобритании по поводу договора 1890 г. с Германией об уступке ей закрывающего устье Эльбы острова Гельголанд.

В самом договоре было поставлено условием согласие парламента, и правительство Англии отстаивало необходимость в данном случае такого согласия. При втором чтении билля, узаконивающего договор с Германией, Гладстон и Гаркур высказали серьезные сомнения в конституционности примененной процедуры: по их словам, вообще уступка территории относится к корлевской прерогативе, осуществляемой, разумеется, политически отвественным министерством. Гладстон утверждал, что нельзя даже найти никакого рода территорий, к которым бы не применялась эта королевская прерогатива, а Гаркур ссылался на уступку Слонового берега, произведенную в 1867 г. без участия парламента. Вообще они не возражали против передачи парламенту данного договора, но предостерегали против того, чтобы усматривать здесь прецедент.

По существу, в основе аргументации Гладстона и Гаркура лежала мысль, что таким способом правительство может перелагать свою ответственность за столь важные по последствиям действия на парламент, что нежелательно: косвенный контроль последнего ценнее прямого.

Примечательно, что правительство вовсе не защищало противоположного принципа: стимулировать согласие парламента, по его объяснению, должна была добрая воля короны, а для палат это не предполагало никакого нового права. Английская оппозиция отметила слабость подобного толкования, и в конце концов законопроект прошел; но было как бы признано, что передача подобных договоров парламенту не составляет нормального, тем более обязательного для правительства порядка.

Предложение, сделанное в палате общин в 1886 г. Ричардом о том, чтобы все объявления войны, все обязательства и все территориальные присоединения и уступки требовали согласия парламента — было отклонено по настоянию Гладстона, который справедливо указывал на полное изменение в этом случае действующей системы; при этом же в предлагаемой резолюции смешивалось несколько разнородных вещей, которые можно было обсуждать лишь в отдельности.

Следует отметить, что подобные колебания в отношениях законодательной и исполнительной властей нашли свое отражение и в судебных процессах.

Например, одно решение бомбейского суда, как отметил Энсон, вынесенное в 1876 г., мотивировалось тем, что корона не имела права уступать данной территории во время мира без согласия парламента. Judicial Committee кассировал решение, так как рассматриваемый случай не подходил под понятие уступки территории; самая же доктрина об отсутствии такого права у короны являлась в глазах лордов крайне спорной. Напротив того, твердо установленным считался принцип, согласно которому корона без парламента свободна делать всякие территориальные приобретения. С.А.Котляревский при этом обоснованно замечает, что весь контроверс приобрел бы большее значение, если бы самой Англии, в силу несчастной войны или других обстоятельств, пришлось бы делать крупные территориальные уступки.

Примером уступки территории может быть судьба области Петсамо (Печенга). Советская Россия добровольно уступила территорию Петсамо Финляндии по мирному договору от 14 октября 1920 г. Договор СССР с Финляндией от 12 марта 1940 г. это вновь подтвердил. В соответствии с Соглашением о перемирии от 19 сентября 1944 г. Финляндия возвратила территорию Петсамо Советскому Союзу, что было подтверждено мирным договором между ними от 10 февраля 1947 г. (ст. 2 Договора).

Цессия бесспорной территории не требует признания и может быть источником законного права на вновь приобретенную территорию.