1. Понятие жилищного законодательства и его структура

Праву присуща формальная определенность, которая воплощается в правовых актах (источниках права, например в законе). Именно нормы права в отличие от иных норм способны точно, в деталях отразить требования, предъявляемые к поведению людей. Право, обладая формальной определенностью, утверждает устойчивый порядок в обществе.

Источник права понимается как внешняя форма выражения и существования норм права. Система источников права в своей совокупности образует систему законодательства. В то же время закон не всегда тождественен праву. Законодательство выступает одной из форм выражения права. Закон (иной нормативный акт государства), не отвечающий признакам права, может в установленном порядке признаваться недействительным и, следовательно, в этом случае правом не является.

Источникам права присущи обязательность, формальная определенность и общеизвестность.

Обязательность означает непререкаемость правовых установлений, беспрекословность их выполнения со стороны всех субъектов права. Формальная определенность предполагает внешнее выражение, оформление правовых предписаний. Общеизвестность, т.е. доступность для ознакомления с содержанием источников права, предполагает, что правовая норма должна быть официально доведена до сведения субъектов ее исполнения.

Совокупность источников права, которые являются формой выражения правовых норм, образует систему законодательства. В законодательстве (источниках права) правовые нормы и их различные структурные образования получают свое реальное выражение, внешнее проявление, т.е. они соотносятся как форма и содержание.

Жилищное законодательство представляет собой совокупность законов, иных нормативных правовых актов, посредством которых государством устанавливаются, изменяются или отменяются соответствующие жилищно-правовые нормы, т.е. регулируются жилищные отношения.

Ю.К. Толстой под жилищным законодательством понимает совокупность или систему правовых норм, регулирующих жилищные отношения, т.е. отношения, обеспечивающие удовлетворение потребности граждан в жилье*(31).

Систему жилищного законодательства образуют различные законы, а также иные нормативные правовые акты, регулирующие жилищные отношения (источники жилищного права).

Источники жилищного права подразделяются на три основные группы:

- федеральные законы и иные принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты;

- законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

- нормативные акты органов местного самоуправления.

В то же время основы регулирования жилищных отношений заложены в Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации является правовой основой развития всего российского законодательства, в том числе жилищного законодательства. Она имеет высшую силу и прямое действие; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, должны полностью соответствовать положениям Конституции Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации решаются вопросы компетенции Российской Федерации и ее субъектов по жилищному и гражданскому законодательству.

Конституция Российской Федерации (ст. 71) относит гражданское законодательство к ведению Российской Федерации. В отличие от этого согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Исходя из этого жилищные отношения могут регулироваться как актами Российской Федерации, так и актами субъектов Российской Федерации.

Регулирование общественных отношений в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации имеет свои особенности, связанные с тем, что в этой сфере могут осуществлять законодательное и иное регулирование как Российская Федерация, так и ее субъекты*(32). Причем законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

ЖК РФ, другие федеральные законы регламентируют жилищные отношения, которые согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому ЖК РФ и федеральные законы выступают одновременно в качестве правовой базы, на основе которой принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в жилищной сфере.

В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по вопросу, находящемуся вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ч. 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Исходя из данных конституционных положений жилищное законодательство в Российской Федерации развивается как сложная система законодательства, в которой в качестве системообразующих законов выступают Конституция Российской Федерации, ЖК РФ, Федеральный закон "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон)*(33), Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" от 4 июля 1991 г. (с изменениями и дополнениями)*(34) и другие акты. В то же время отрасль жилищного законодательства невозможно рассматривать как систему только одних законов в узком смысле; в состав жилищного законодательства должны включаться и другие нормативные правовые акты, что вытекает из ст. 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения издаются не только федеральные законы, но и "принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации" (ч. 2 ст. 76).

Кроме перечисленных законодательных актов, жилищные правоотношения регулируются также ГК РФ (гл. 18 "Право собственности и другие вещные права на жилые помещения", гл. 35 "Наем жилого помещения") и рядом других законов:

- Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ;

- Федеральный закон "О жилищных накопительных кооперативах" от 30 декабря 2004 г. N 215-ФЗ;

- Федеральный закон "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ (ст. 15 "Право на жилище") и др.

В составе жилищного законодательства, кроме законов и других нормативных актов гражданско-правового характера, немало законов и других актов государственно-правового, административно-правового, финансового характера. Это, например, законы и другие нормативные правовые акты, определяющие компетенцию органов исполнительной власти - Правительства Российской Федерации, министерств и других федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций в области управления государственным и муниципальным жилищными фондами, организации эксплуатации и ремонта жилищного фонда и т.д., о которых будет сказано ниже.

Согласно ст. 5 ЖК РФ жилищное законодательство состоит из данного Кодекса, принятых в соответствии с ним других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Из указанного положения следует, что жилищное законодательство понимается в широком смысле, т.е. в него включаются как законодательные, так и подзаконные акты.

Наряду с законами источниками права также являются иные нормативные правовые акты Российской Федерации (подзаконные акты), которые издаются Президентом Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции, во исполнение Конституции Российской Федерации и законов. Необходимо отметить, что эти акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации и действующему законодательству, но могут дополнять их и конкретизировать их положения.

Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации издаются во исполнение его полномочий. Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории страны, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В соответствии с Конституцией и федеральными законами Президент Российской Федерации обладает широкими полномочиями в различных областях государственной жизни, в том числе военной: формирование Совета Безопасности Российской Федерации и руководство им; утверждение военной доктрины Российской Федерации; назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил Российской Федерации; осуществление руководства внешней политикой Российской Федерации, введение военного и чрезвычайного положения и др. Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.

Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации предназначены реализовать исполнительную власть в государстве. В соответствии с Конституцией Российской Федерации к полномочиям Правительства Российской Федерации относится: разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения; обеспечение проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью и др. В целях реализации своих полномочий на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает нормативные правовые акты в виде постановлений и распоряжений и обеспечивает их исполнение. К подзаконным актам также относятся нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Структура федеральных органов исполнительной власти устанавливается указом Президента Российской Федерации. В структуру федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, помимо Правительства Российской Федерации, входят федеральные министерства, государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, а также иные федеральные органы исполнительной власти.

Акты федеральных органов исполнительной власти носят, как правило, внутриведомственный характер, т.е. регулируют деятельность подведомственных им предприятий, учреждений и организаций. Наряду с этим существуют и нормативные акты федеральных органов исполнительной власти межведомственного характера, которые регулируют общественные отношения в различных сферах жизнедеятельности общества и которые являются обязательными для отраслевых органов, а также организаций и граждан.

Нормативные правовые акты издаются в пределах своей компетенции и органами местного самоуправления (представительными и исполнительными). Такими актами могут быть нормативные решения или постановления по различным вопросам местного характера.

При этом ЖК РФ в ст. 5 устанавливает следующие принципы действительности подзаконных актов:

1) указы Президента Российской Федерации, регулирующие жилищные отношения, не должны противоречить ЖК РФ, другим федеральным законам*(35);

2) Правительство Российской Федерации вправе издавать постановления, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, на основании и во исполнение ЖК РФ, других федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации. Так, Правительством Российской Федерации изданы следующие постановления:

- "Об утверждении Типового договора социального найма жилого помещения" от 21 мая 2005 г. N 315*(36);

- "Об утверждении формы заявления о переустройстве и (или) перепланировке жилого помещения и формы документа, подтверждающего принятие решения о согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения" от 28 апреля 2005 г. N 266*(37);

- "О дополнительных ограничениях на инвестирование накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих и максимальных долях в совокупном инвестиционном портфеле отдельных классов активов" от 3 мая 2005 г. N 278*(38);

3) федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в случаях и в пределах, предусмотренных ЖК РФ, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации. На практике для единообразного применения федерального жилищного законодательства указанные органы издают методические рекомендации по различным вопросам, имеющим рекомендательный характер*(39);

4) органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий на основании ЖК РФ, принятых в соответствии с ЖК РФ других федеральных законов;

5) органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий в соответствии с ЖК РФ, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

6) в случае несоответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актах органов местного самоуправления, положениям ЖК РФ применяются положения ЖК РФ.

Однако следует иметь в виду, что ЖК РФ введен в действие с 1 марта 2005 г., а до этого действовали и некоторое время будут продолжать действовать многие прежние законодательные акты, что потребовало принятия особых правил их применения. Согласно ст. 4 Вводного закона впредь до приведения в соответствие с ЖК РФ законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты применяются постольку, поскольку они не противоречат ЖК РФ и указанному Закону. Изданные до введения в действие ЖК РФ нормативные правовые акты Верховного Совета РСФСР, Верховного Совета Российской Федерации, не являющиеся законами, и нормативные правовые акты Президиума Верховного Совета РСФСР, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также применяемые на территории Российской Федерации нормативные правовые акты Верховного Совета СССР, не являющиеся законами, и нормативные правовые акты Президиума Верховного Совета СССР, Президента СССР, Правительства СССР по вопросам, которые согласно ЖК РФ могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до вступления в силу соответствующих федеральных законов. Все перечисленные нормативные правовые акты также входят в систему жилищного законодательства.

От нормативных правовых актов необходимо отличать акты применения права. Актом применения права является официальное решение государственного органа, содержащее государственно-властное веление, выраженное в определенной форме и направленное на индивидуальное регулирование общественных отношений.

В отличие от нормативных правовых актов акты применения норм права носят индивидуальный характер, регулируют конкретные общественные отношения, обращены к конкретным лицам, а их действие распространяется на конкретный случай. Акты применения норм права реализуют предписания законов и иных нормативных правовых актов, выступая необходимым средством выполнения нормативных предписаний в конкретных жизненных ситуациях применительно к конкретным субъектам права. К ним относятся, в частности, индивидуальные правовые акты (о переводе жилого помещения в нежилое и нежилого помещения в жилое, о переводе жилых помещений в служебный жилищный фонд и др.), судебные решения, акты регистрации гражданского состояния, а также иные акты, направленные на индивидуальное регулирование общественных отношений.

Таким образом, жилищное законодательство является комплексной юридической отраслью, включающей в себя как нормы собственно жилищного права, так и нормы других отраслей, регулирующих отношения по поводу жилища.