§ 3. Двойное гражданство, многогражданство и безгражданство

Двойное (множественное) гражданство — это особый статус, связанный с пребыванием лица одновременно в гражданстве двух (нескольких) государств. Подобное правовое положение возникает, когда существуют противоречия между положениями законов тех стран, на гражданство которых может претендовать данное лицо. Можно выделить несколько наиболее типичных ситуаций, определяющих возникновение двойного (множественного) гражданства.

Натурализация без утраты предшествующего гражданства. Данная ситуация складывается, когда приобретение нового гражданства допускает возможность сохранения прежнего, а также в тех случаях, когда лицо не выполнило необходимые требования, связанные с выходом из прежнего гражданства, до получения нового.

В одних странах сам факт натурализации влечет утрату гражданства (США). В других это происходит только в случае добровольного приобретения гражданства (Канада, Финляндия, Боливия). Вместе с тем лицо рассматривается как гражданин страны, если иностранное гражданство было ему предоставлено не по его просьбе, а в соответствии с законом страны в силу рождения, происхождения, территориальных изменений и т. д. В третьих странах для утраты гражданства необходимо оформить выход из него (Турция, Швейцария).

По-разному регламентируется и натурализация иностранцев. В ряде стран они приобретают ее только после выхода из прежнего гражданства (Германия, Индия). В других странах допускаются отдельные исключения. Так, министр юстиции Японии в особых случаях может разрешить натурализацию иностранцев, не требуя отказа от гражданства государственной принадлежности. В Бангладеш исключения распространяются на тех иностранцев, которые вкладывают инвестиции в широкомасштабные проекты на территории данной страны1. В других странах (Франция) выход из прежнего гражданства не рассматривается в качестве условия для натурализации. В настоящее время при приеме в российское гражданство также не требуется обязательного отказа от иностранного гражданства, хотя прежняя редакция ст. 3 Закона о гражданстве подобное условие содержала.

1 Nationality and International Law in Asian Perspective. P. 21—22.

Автоматическое предоставление гражданства супруге-иностранке в связи с заключением брака с гражданином страны. Подобные положения можно встретить в законодательстве о гражданстве ряда стран Азии, Африки, Латинской Америки. В одних случаях гражданство мужа предоставляется безусловно (Ливан, Саудовская Аравия). В других допускается отказ от гражданства мужа, если национальный закон страны государственной принадлежности супруги позволяет сохранять прежнее гражданство (Доминиканская Республика, Камерун, Бенин). В третьих в течение определенного срока после приобретения гражданства мужа можно сохранить прежнее гражданство (6 месяцев — Южная Корея). Таким образом, двойное гражданство возникает при заключении брака лицами, являющимися гражданами различных государств, в тех случаях, когда получение гражданства супруга не обусловлено требованием утраты прежнего гражданства, а национальное законодательство супруги не рассматривает заключение брака с иностранцем в качестве автоматического условия для утраты прежнего гражданства.

Число стран, в которых супруге-иностранке гражданство предоставляется автоматически, сокращается. Это связано с изменением международно-правовых стандартов в данной сфере. Не случайно участники Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г. предусмотрели, что заключение, расторжение брака, а также перемена гражданства мужем во время существования брачного союза автоматически не отражаются на гражданстве жены (ст. 1). В настоящее время принцип добровольного выбора гражданства заинтересованным лицом все больше вытесняет принцип единого гражданства семьи. Кроме того, правила об автоматическом предоставлении гражданства мужа супруге рассматриваются как определенная дискриминация по половому признаку.

Предоставление гражданства ребенку, родившемуся в смешанном браке. Исторически гражданство ребенка определялось по отцу. И сегодня подобные положения можно встретить в законодательстве ряда стран (Индия, Таиланд, Южная Корея). Однако в настоящее время подобные подходы не являются общепризнанными. Законы о гражданстве европейских государств, США, Японии являются нейтральными по отношению к полу, они допускают предоставление гражданства как по отцовской, так и по материнской линии. Соответственно дети, родившиеся от смешанных браков, получают право на гражданство как отца, так и матери. Согласно российскому закону при различном гражданстве родителей, один из которых на момент рождения ребенка является гражданином РФ, вопрос решается на основании их письменного соглашения. При отсутствии такого соглашения ребенок приобретает гражданство России, если он родился на ее территории либо если бы иначе он стал лицом без гражданства (ч. 2 ст. 15 Закона о гражданстве).

Рождение ребенка у родителей-иностранцев на территории государства, предоставляющего гражданство в соответствии с принципом почвы. В США, Канаде, Аргентине, Бразилии гражданами признаются лица, родившиеся на территории страны. Исключения, как правило, касаются детей иностранцев, находящихся на государственной службе своих государств или работающих в международных организациях. Австрия, Бельгия, Финляндия, Нидерланды разрешают лицам, родившимся на территории страны и проживающим в ней установленный период времени, приобрести гражданство путем подачи простого заявления по достижении или до достижения совершеннолетия. В данных обстоятельствах дети одновременно приобретают право на получение гражданства страны рождения и государства, гражданами которого являются родители.

Традиционные правовые и политические доводы против двойного гражданства исходят из того, что гражданство предполагает абсолютную лояльность по отношению к определенному государству. Наивысшим выражением лояльности является прохождение воинской службы в армии государства происхождения. Двойное гражданство делает данную обязанность относительной. Никто не может служить двум странам одновременно, особенно в том случае, если они находятся в состоянии войны с иными государствами или воюют друг с другом.

Поэтому одна из серьезных проблем, связанных с двойным гражданством, — регламентация прохождения воинской службы. В соответствии с Конвенцией Совета Европы 1963 г. о сокращении случаев многогражданства и о воинской повинности в случаях многогражданства данные лица должны были исполнять воинскую повинность на территории страны своего проживания. Однако если лицо проживает на территории страны, не являющейся страной его гражданской принадлежности или страной — участницей Конвенции Совета Европы, то оно может выбрать несение воинской обязанности на территории любой из стран гражданства (ст. 6).

В тех случаях, когда на территории государства проживает значительное число лиц, имеющих двойное гражданство, все вопросы регулируются на двусторонней основе. В 1984 г. Франция и Алжир подписали соглашение о том, что лица, обладающие двойным гражданством, могут проходить воинскую службу в любой из данных стран вне зависимости от места их жительства. Как показала практика, значительное число этнических алжирцев, проживающих во Франции, проходило воинскую службу в Алжире, несмотря на то что ее срок составлял во Франции 1, а в Алжире—2 года.

Определенные затруднения, связанные с двойным гражданством, могут возникать и в связи с обращением за дипломатической защитой, рассмотрением дел в судах третьих стран, когда требуется применение национального закона. В международных судах и арбитражах при возникновении спорных вопросов, связанных с наличием двойного (множественного) гражданства, применяется принцип эффективного гражданства, т. е. данное лицо рассматривается как гражданин той страны, с которой он имеет более тесные связи. Свидетельством подобных связей может служить постоянное проживание или место жительства, государственная или воинская служба и т. д. Если лицо, имеющее двойное гражданство, находится на территории одного из государств своей гражданской принадлежности, то оно, как правило, не может ссылаться на свои обязательства по отношению к другому государству при реализации собственных прав и обязанностей.

Существуют различные подходы в отношении двойного гражданства. В Италии с 1992 г. признается возможность двойного гражданства; аналогичный подход закрепляется в законопроекте, внесенном правительством ФРГ в Бундестаг в ноябре 1998 г. В законодательстве ряда государств оговаривается возможность приобретения гражданства определенных стран без утраты прежнего гражданства. В Испании такой подход распространяется на иберо-американские страны или страны, имевшие или имеющие особые связи с Испанией (ч. 3 ст. 11 Конституции). В других странах лицо, обладающее двойным гражданством, обязано выбрать одно из них в течение установленного в законодательстве срока. Так, в Японии лицо, которое получило второе гражданство по рождению или до достижении 20 лет, должно выбрать одно из них до 21 года. Если лицо не выполняет данное предписание, то министр юстиции страны может напомнить ему о необходимости соблюдения закона. По истечении месяца со дня такого напоминания лицо автоматически утрачивает японское гражданство.

В 60-х годах западноевропейские государства — члены Совета Европы пришли к соглашению о том, что двойное гражданство является нежелательным и его необходимо всеми способами избегать. В соответствии с Конвенцией о сокращении случаев многогражданства и о воинской повинности 1977 г. утрачивают прежнее гражданство совершеннолетние граждане государств-участников, которые на основе свободного волеизъявления путем натурализации, оптации или восстановления приобретают гражданство другого государства-участника (ч. 1 ст. 1). Кроме того, участники Конвенции брали на себя обязательство уведомлять о каждом случае приобретения гражданства лицами, являющими гражданами государств — участников Конвенции (ст. 1 Дополнительного протокола к Конвенции 1977 г.). Однако в настоящее время ряд государств Европы считают двойное гражданство вполне приемлемым в связи с ростом мобильности населения и развитием миграционных процессов1.

В Законе о гражданстве СССР 1938 г. вопросы двойного гражданства не рассматривались. Однако в 1956—1958 гг. Советский Союз заключил ряд двусторонних конвенций с социалистическими странами (Албанией, Болгарией, Венгрией, КНДР, МНР, Румынией, Чехословакией, Югославией) об урегулировании вопросов двойного гражданства. В соответствии с данными конвенциями лица, обладающие двойным гражданством, в течение года после их принятия должны были заявить об избрании одного из гражданств. Если они не выполняли данное предписание, то рассматривались обеими странами как граждане страны проживания. Кроме того, с рядом государств (Польшей, Болгарией) в 1963—1966 гг. были заключены конвенции о предотвращении двойного гражданства, в соответствии с которыми стороны не принимали в свое гражданство лиц без согласия компетентных органов страны их гражданства. В Законе о гражданстве СССР за лицом, являющимся гражданином СССР, не признавалось право на принадлежность к гражданству иностранного государства (ст. 8).

1 Schcide H. The Draft European Convention on Nationality // Austrian Journal of Public and International Law. 1995. № 1. P. 100.

Новые подходы к данной проблеме были впервые зафиксированы в Законе о гражданстве Российской Федерации (ст. 3). Гражданину Российской Федерации разрешалось по его ходатайству иметь одновременно и гражданство другого государства, с которым заключен соответствующий договор. Однако при этом он не мог уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающей из гражданства Российской Федерации. Конституция РФ 1993 г. четко зафиксировала возможность двойного гражданства для граждан страны и расширила основания его приобретения — не только на основании международного договора Российской Федерации, но и в соответствии с федеральным законом.

В настоящее время Россия заключила соглашения о двойном гражданстве с Туркменистаном и Таджикистаном. Данные соглашения предусматривают, что каждое из государств признает за своими гражданами право приобретать гражданство другой стороны, не утрачивая собственное. При этом они пользуются в полном объеме правами и свободами, а также несут обязанности гражданина того государства, на территории которого постоянно проживают. Лица, обладающие двойным гражданством, пользуются защитой и покровительством обоих государств. Как правило, в третьих странах защиту предоставляет то государство, на территории которого такие лица постоянно проживают, однако по их просьбе защиту может предоставить и второе государство их гражданской принадлежности.

Вопрос о двойном гражданстве рассматривался в органах государственной власти Российской Федерации в связи с проблемой соотечественников, проживающих в странах СНГ и Балтии. В обращении от 15 февраля 1995 г. "К главам государств и правительств Содружества Независимых Государств" Государственная Дума Федерального Собрания ставила вопрос о достижении согласия в предоставлении этническим русским равных прав в приобретении второго гражданства1. Вместе с тем в законодательстве большинства стран СНГ и Балтии содержатся положения, исключающие возможность приобретения двойного гражданства.

Лицо без гражданства (апатрид) — лицо, которое ни одно из государств не рассматривает в качестве собственного гражданина. Подобный статус возникает в том случае, когда человек по каким-либо причинам утратил собственное гражданство и не приобрел гражданства других стран. При этом данные лица не могут рассчитывать на дипломатическую защиту страны своего прежнего гражданства и полностью подчиняются законодательству страны, на территории которой они находятся.

В соответствии с Конвенцией о статусе апатридов 1954 г. у каждого лица без гражданства существуют обязательства в отношении страны, в которой оно находится, поскольку оно должно подчиняться ее законам и постановлениям, а также мерам, принимаемым для поддержания общественного порядка (ст. 2). По общему правилу лицам без гражданства предоставляется статус, соответствующий статусу иностранцев на территории конкретного государства (ч. 1 ст. 7). В соответствии с Конвенцией в ряде случаев апатриды приравниваются по своему положению к гражданам страны. Это касается права обращения в суд (ч. 2 ст. 16), получения начального образования (ч. 1 ст. 22), правительственной помощи и поддержки (ст. 23). Кроме того, данные подходы касаются вознаграждения за труд, рабочего времени и времени отдыха, условий труда женщин и подростков, социального обеспечения (ст. 24).

Государства, на территории которых находятся лица без гражданства, выдают им удостоверения личности и проездные документы. Согласно Правилам пребывания иностранных граждан в СССР, утвержденным постановлением Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 г. № 212, которые продолжают действовать на территории Российской Федерации, лицам без гражданства вид на жительство выдается органами внутренних дел сроком на 5 лет, а по достижении 45-летнего возраста — бессрочно (п. 28). Вид на жительство для лица без гражданства заменяется видом на жительство для иностранного гражданина, если его владелец предъявит в органы внутренних дел действующий заграничный паспорт (п. 30).

По данным Министерства внутренних дел Российской Федерации, на 1 мая 1997 г. на территории России проживало 3193 лица без гражданства1. В соответствии с федеральным законодательством поощряется приобретение этими лицами гражданства России, а также отсутствуют препятствия для получения ими иного гражданства. В Законе о гражданстве закрепляется ряд норм, способствующих сокращению случаев безгражданства. Так, ребенок, родившийся на территории нашей страны от лица без гражданства, является гражданином России. Граждане бывшего СССР, проживающие на территории государств, входивших в качестве республик в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию России после 6 февраля 1992 г., могут приобрести гражданство в регистрационном порядке, если они заявят об этом до 31 декабря 2000 г.

Проблема лиц без гражданства является не только правовой, но и политической. Она влияет на положение конкретного лица и может порождать противоречия и конфликты в межгосударственных отношениях. В частности, обострение отношений между Российской Федерацией и Латвийской Республикой было связано с отказом последней предоставить гражданство значительной части постоянных жителей страны, являвшихся гражданами СССР, если они сами или их предки не были гражданами Латвии до 17 июня 1940 г.

1 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "К главам государств и правительств Содружества Независимых Государств" // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 831.

Как отмечалось на рабочей встрече в Женеве в августе 1994 г., посвященной международному праву и законам о гражданстве в бывшем СССР, проблема лиц без гражданства в государствах, возникших после его распада, появилась в результате либо принятия дискриминационного законодательства в отношении определенных групп лиц, не отвечающих критериям гражданства страны проживания, либо территориальных изменений и перехода суверенитета2. Представители Совета Европы считают, что в случае распада государства или перехода территории вопросы гражданства следует урегулировать на основе двусторонних и многосторонних договоров. Если это невозможно, то государства-правопреемники должны предоставлять свое гражданство при наличии следующих обстоятельств: 1) лицо было гражданином или постоянным жителем на территории государства, которое прекратило свое существование, либо на территории, перешедшей к другому государству; 2) лицо продолжает проживать на территории государства-правопреемника.

1 CIS Migration Report 1996. International Organization for Migration. 1997.

2 Workshop of International Law and Nationality Laws in the Former USSR. August 1994 // Austrian Journal of Public and International Law. 1995. № 1. P. 6.

В этих случаях возможны две процедуры предоставления гражданства — автоматическая, но предполагающая право выбора, либо персональная, предполагающая закрепление права лица обратиться с просьбой о предоставлении гражданства. Кроме того, лицам, отвечающим данным требованиям, но не получившим гражданство, должны быть обеспечены те же права и обязанности, что и гражданам, за исключением трех сфер — политические права, воинская обязанность, государственная служба1.