3.6. Проблемы, подлежащие решению

Венские конвенции кодифицировали довольно сложные основы института оговорок. Значение этого обстоятельства не раз подчеркивалось в международной практике. В решении арбитража о делимитации континентального шельфа между Великобританией и Северной Ирландией и Францией 1977 и 1978 гг. говорилось, что "право, регулирующее оговорки к многосторонним договорам, проделало развитие, которое было закреплено в ст. 19 и 23 Венской конвенции о праве договоров 1969 г."*(1374). Было бы вместе с тем неверно считать, что режим оговорок и иных односторонних заявлений участников урегулирован достаточно детально. О том, что это не так, свидетельствует продолжение работы Комиссии международного права над этой темой.

Из числа оговорок, нередко именуемых заявлениями, следует выделить оговорку о том, что участие в многостороннем договоре с образованием, которое не признается данным участником, не означает его признания. Если в оговорке говорится лишь о непризнании, то соответствующие стороны все же признают друг друга в пределах, необходимых для осуществления договора. Если же сторона дополнительно заявляет, что договор с непризнанным образованием между ними не действует, то такое заявление предотвращает вступление договора в силу между соответствующими сторонами. Надо сказать, что во многих многосторонних договорах участвуют стороны, не признающие друг друга.

Помимо оговорок государства довольно часто сопровождают свое участие общеполитическими заявлениями, при помощи которых определяется отношение субъекта к характеру договора. Такое заявление может вызвать возражение некоторых иных участников. Однако на содержание договора это не влияет, поскольку заявление не преследовало такой цели.

Порой участники заявляют о том, каким путем договорные обязательства будут осуществляться на внутреннем уровне. Если такое заявление не влияет на права и обязательства сторон, то оно представляет собой лишь информационное сообщение.

По мере развития договорного регулирования внимание участников все больше сосредоточивается на положениях договора об оговорках*(1375). Особое значение имеют оговорки в отношении договоров, оказывающих влияние на внутреннее право государств. Уникальное положение с оговорками занимают договоры о правах человека*(1376). Многие авторы доказывают, что договоры о правах человека обладают специфической природой, что не может не сказываться на режиме оговорок к ним*(1377).

Договоры о правах человека определяют общие ценности, устанавливают нормы во всеобщих интересах. В результате к ним неприменим принцип взаимности при осуществлении. Нарушение государством прав человека не дает оснований для соответствующих отступлений от договорных норм. Все это сказывается и на режиме оговорок.

Есть немногочисленные договоры, устанавливающие общепринятые императивные нормы в отношении прав человека и потому исключающие допустимость оговорок. В качестве примера можно указать на Дополнительную конвенцию об упразднении рабства, работорговли и институтов и обычаев, сходных с рабством, 1956 г. В ней говорится совершенно четко: "Оговорки к настоящей Конвенции не допускаются" (ст. 9). Особое положение таких договоров было отмечено Международным Судом ООН в 1951 г. в уже упоминавшемся консультативном заключении относительно Конвенции о геноциде. Там же, где различия между позициями стран особенно велики, оговоркам уделяется внимание. Примером может служить Конвенция о политических правах женщин 1953 г. Во многих случаях договоры о правах человека обходят оговорки молчанием, т.е. допускают их.

Различия в существующих цивилизациях государств в отношении прав человека настолько существенны, что установление общего режима - дело отдаленного будущего. В результате к договорам о правах человека государства делают многочисленные оговорки. На это положение не раз обращала внимание ООН. Так, в 1988 г. Генеральная Ассамблея, ссылаясь на предыдущие резолюции, приняла резолюцию "Международные Пакты о правах человека". В резолюции говорилось, что оба Пакта подтверждают, что "все права человека и основные свободы неразделимы и взаимосвязаны". Государства призывались "полностью принять эти два Пакта и все права и принципы, в них содержащиеся". Ассамблея призвала все участвующие в Пактах государства, которые "осуществили свое суверенное право сделать оговорки в соответствии с относящимися к этому нормами международного права, рассмотреть возможность пересмотра каждой из таких оговорок"*(1378).

Положение о том, что все права человека и основные свободы неразделимы и взаимосвязаны, остается идеалом. В силу своих социальных и экономических условий многие страны не в состоянии обеспечить положения Пакта об экономических, социальных и культурных правах. Об этом свидетельствует и сам Пакт. Он содержит положение, согласно которому каждое участвующее государство обязуется "постепенно обеспечить полное осуществление принимаемых в настоящем Пакте прав" (ст. 2). Многие не только развивающиеся, но и развитые государства не участвуют в этом Пакте.

Особенно удивительна позиция в отношении договоров о правах человека такого государства, как США, декларирующих свою приверженность всеобщему утверждению демократии. Они не только не участвуют в ряде важных договоров о правах человека, но и с помощью оговорок избегают брать на себя соответствующие обязательства по тем договорам, в которых участвуют.

В 1994 г. США ратифицировали две конвенции о правах человека. Кроме того, комитет по иностранным делам Сената дал согласие на ратификацию еще одной конвенции*(1379). Проанализировав сделанные при этом США оговорки, Л. Генкин в редакционном комментарии "Американского журнала международного права" пришел к выводу: "Присоединяясь к конвенциям о правах человека с такого рода оговорками, Соединенные Штаты могут быть обвинены в том, что, изображая принятие международных обязательств, они фактически не принимают ничего"*(1380).

Наиболее радикально рассматриваемый вопрос решен в России. Согласно Конституции (ч. 1 ст. 17) "в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией". Перечисление в Конституции основных прав и свобод "не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина" (ч. 1. ст. 55). Это означает, что общепризнанные права обладают в российской правовой системе тем же статусом, что и перечисленные в Конституции. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими (ст. 18).

Проблема оговорок особенно остро стоит в интеграционных объединениях, ставящих перед собой задачу создания единого правового пространства. В таких случаях к участию в договоре допускаются государства, "принимающие на себя в полном объеме обязательства, вытекающие из настоящего соглашения"*(1381).

Даже в отношениях между государствами с более или менее единой правовой системой особенно сложно обстоит вопрос с оговорками к договорам о правах человека. Органы Совета Европы предпринимают меры, чтобы обеспечить в этой области определенный порядок. В 1993 г. Парламентская Ассамблея Совета Европы приняла в этом плане рекомендацию, касающуюся оговорок. Определенные шаги предпринимаются и Советом Министров Совета Европы*(1382).

Наиболее радикальную позицию занял Европейский суд по правам человека. В ряде дел Суд признал заявления государств оговорками и счел, что они не имеют силы. Весьма показательным было дело "Лойзиду" против Турции*(1383). Некоторые юристы полагают, что такой подход должен быть распространен на универсальные механизмы контроля в отношении договоров о правах человека*(1384). Практика, однако, свидетельствует, что это преждевременно и может затруднить участие ряда стран в такого рода договорах.

Как известно, Россия признала обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам человека*(1385). Поэтому и отношение к заявлениям других государств должно учитывать и соответствующие решения Суда.

***

Таким образом, суверенное право государств делать оговорки к многосторонним договорам, не противоречащие их объекту и целям, прочно утвердилось в международном праве. Оно является важным условием обеспечения участия в договорах государств с различными правовыми системами. Комиссия международного права подтвердила, что ее дальнейшая работа над оговорками исходит из режима, установленного Венскими конвенциями о договорах. Вместе с тем недопустимо злоупотребление правом делать оговорки, как и любым другим правом. Поэтому развитие конкретных правил об оговорках является целесообразным.