§ 3. Содержание права государственной и муниципальной собственности

Право государственной и муниципальной собственности как субъективное право. Общее определение права собственности как субъектив-

Сопоставление ст. 132 ГК с § 4 гл. 4, посвященным государственным и муниципальным унитарным предприятиям (ст. 113—115 ГК), не оставляет сомнений в том, что понятие «предприятие» используется в законе как двузначное (в одних случаях (ст. 113—115 ГК) предприятие —субъект права, в других (ст. 132 ГК) — объект права), и, по-видимому, кладет конец существовавшим на сей счет спорам.

398

ного права полностью приложимо к праву государственной и муниципальной собственности. Его содержание составляют принадлежащие собственнику правомочия по владению, пользованию и распоряжению i существом, которые собственник осуществляет по своему усмотрению ц в своем интересе. Право государственной и муниципальной собственности, как и право собственности вообще, является элементом абсолютного правоотношения. Поскольку это право всегда принадлежит той или иной социальной общности людей, будь то российский народ в целом, если речь идет о федеральной собственности, либо народ (население), проживающий на определенной территории, входящей в состав Российской Федерации, если речь идет о собственности субъектов федерации либо о муниципальной собственности, каждый член общества по отношению к указанным формам собственности выступает в разных правовых качествах. С одной стороны, он входит в состав тех социальных общностей, которым право собственности принадлежит,— в состав российского народа, народа республики — субъекта Российской Федерации, населения края, области, муниципального образования и т.д. В то же время члены общества по отношению к указанным формам собственности выступают в" качестве обязанных лиц, причем независимо от того, принадлежит она им или нет. Их обязанности состоят в том, что они не должны посягать на целостность государственной и муниципальной собственности, кому бы она ни принадлежала. Эти особенности надлежит учитывать при определении субъектного состава правоотношений государственной и муниципальной собственности.

В условиях административно-командной системы при раскрытии содержания государственной собственности, субъектом которой признавалось в то время только государство, и притом в единственном числе, нередко подчеркивался ее властный характер. Это качество, хотя и в меньшей степени, чем раньше, присуще государственной собственности и сейчас, оно выражается главным образом в способах ее осуществления. Присуще оно и муниципальной собственности. В то же время в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, и Российская Федерация, и ее субъекты, и муниципальные образования, которым как раз принадлежит право государственной и муниципальной собственности, выступают на равных началах с другими участниками этих отношений. Таким образом, властное начало, действительно присущее государственной и муниципальной собственности, никак не должно сказываться на отношениях по реализации указанных форм собственности в гражданских правоотношениях, независимо от того, идет ли речь об имуществе казны или об имуществе, закрепленном за предприятиями и учреждениями как самостоятельными юридическими

399

лицами. Этот вывод подкрепляется тем, что в Российской Федерации допускаемые законом формы собственности признаются и защищаются равным образом (см. п. 2 ст. 8 Конституции РФ; п. 4 ст. 212 ГК). Сказанное, разумеется, не означает, что правовой режим всех форм собственности во всех случаях одинаков. Так, если широкий круг имуществ, принадлежащих гражданам, забронирован от взысканий со стороны кредиторов, то взыскание может быть обращено на все имущество государственных и муниципальных предприятий.

Давая общую характеристику права собственности, мы подчеркивали, что собственник может совершать в отношении своего имущества любые действия, лишь бы они не противоречили закону и не нарушали права и охраняемые законом интересы других лиц. Правомочия собственника по своему содержанию и способам осуществления неизбежно ограничены, что вытекает также из определения субъективного права как меры юридически возможного и обеспеченного поведения. Если бы дело обстояло иначе, то говорить о праве собственности как мере поведения было бы нельзя. Распространяется ли эта характеристика на право государственной собственности, принадлежащее Российской Федерации, которая как суверен соединяет в своих руках всю полноту государственной власти со всеми правомочиями собственника и сама определяет правовой режим принадлежащих ей имуществ? Да, распространяется. Государство (в данном случае — Российская Федерация) —суверен, однако оно действует (во всяком случае должно действовать!) в пределах, установленных им самим, и подчиняет свою деятельность им же установленному праву. Поэтому правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом, взятые применительно к государственной и муниципальной собственности, также имеют свои границы, о неограниченности этих правомочий говорить не приходится.

Отраслевая принадлежность права государственной и муниципальной собственности1. Нормы, относящиеся к праву собственности, можно найти в законах и иных правовых актах самой различной отраслевой принадлежности—Конституции РФ, Гражданском кодексе, законах

Высказанные на сей счет суждения изложены во многих работах. Укажем на основные из них: Егоров Н.Д. Право собственности в системе советского права// Правоведение. 1978. № 3. С. 35—43; Он же. Гражданско-правовое регулирование общественных отношений: единство и дифференциация. Л., 1988. С. 41—47; Якушев B.C. О самостоятельности института нрава государственной социалистической собственности и его государственно-правовой природе. Сб. уч. трудов Свердловского юрид. института. Вып. 13.1970. С. 85—110; Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981. С. 30, 31, 71—72, 74, 172—174; Вятклвичус П. П. Гражданская правосубьектность Советского государства.

400

об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов и множестве других. Это дало основания утверждать, что нормы о праве собственности составляют комплексное правовое образование. В противовес этой точке зрения были выдвинуты две другие, причем диаметрально противоположные. Одна из них, наиболее обстоятельно изложенная Н.Д. Егоровым, сводится к тому, что нормы о праве собственности по своей юридической природе являются гражданско-правовыми, а потому целиком входят в состав гражданского права как отрасли права. Другие ученые отстаивают государственно-правовую природу, по крайней мере тех норм, которые составляют институт права государственной собственности. Именно вокруг этого института и развернулась главным образом полемика относительно отраслевой принадлежности норм о праве собственности1. К числу сторонников государственно-правовой природы норм о праве государственной собственности относятся, в частности, В. С. Якушев и М. И. Брагинский.

Решая этот вопрос, нельзя сбрасывать со счетов, что важнейшие нормы о праве собственности сосредоточены в Конституции РФ. Именно в этих нормах закреплены признаваемые в Российской Федерации формы собственности, основные принципы регулирования и охраны отношений собственности, определена компетенция Российской Федерации и ее субъектов в части установления правового режима важнейших объектов права собственности (в первую очередь государственной собственности). Оно и понятно. Отношения собственности во всяком обществе являются основополагающими. Между тем государственное право и призвано как раз к тому, чтобы закреплять и регулировать отношения, составляющие основу государственного и общественного строя. Ссылка на то, что указанные нормы Конституции по своей отраслевой принадлежности являются гражданско-правовыми, неубедительна. Если следовать этой аргументации, то пришлось бы значительную часть норм Конституции растащить по отраслевым квартирам и от нее мало что осталось бы как от целостного и к тому же фундаментального акта всей системы российского права. С другой стороны, и в актах гражданского законодательства мы находим прямые указания на то, что

Вильнюс, 1978; Шенгелия Р. В. Гражданская правосубъектность Советского государства в кредитных отношениях. Тбилиси, 1981. С. 82—84; Советское гражданское право. Часть первая / Под ред. В.Ф. Маслова и А. А. Пушкина. Киев, 1983. С. 297—298.

Вследствие указанного обстоятельства вопрос об отраслевой принадлежности норм о праве собственности и рассматривается в настоящей главе.

401

отношения собственности составляют предмет гражданско-правового регулирования (см., например, п. 1 ст. 1 и п. 1 ст. 2 ГК). Напомним также, что раздел II ГК называется «Право собственности и другие вещные права». В этом разделе развиты и конкретизированы многие конституционные установления о праве собственности. Дело, однако, не только в этом. Право государственной и муниципальной собственности реализуется в правоотношениях самой различной отраслевой принадлежности, а не только гражданско-правовых. Ясно, например, что, когда Правительство Российской Федерации принимает решение о передаче какого-либо предприятия, здания, сооружения или иного имущества из федеральной собственности в собственность субъекта федерации или в муниципальную собственность, то реализация права федеральной собственности происходит в рамках государственно-правового отношения1. Когда же принимается решение о преобразовании государственного предприятия в казенное, реализация права федеральной собственности протекает в рамках административно-правового отношения. Вследствие указанных обстоятельств есть достаточные основания, чтобы совокупность норм, составляющих право собственности в объективном смысле, отнести к комплексным правовым образованиям, включающим нормы самой различной отраслевой принадлежности. Как мы в дальнейшем увидим, такой

См., например, распоряжения Правительства РФ от 10 февраля 1997 г. № 183-р и от 1 марта 1997 г. № 279-р и 280-р, коими из федеральной в муниципальную собственность переданы объекты социальной инфраструктуры. При этом во всех случаях речь идет о принятии предложений исполнительных органов на федеральном и региональном уровнях либо только на федеральном уровне, согласованных с соответствующими органами на тех же уровнях либо только на региональном уровне. Можно констатировать, что в подготовке соответствующего распоряжения (в данном случае о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную) оказываются задействованными Мингосимущество РФ, федеральные исполнительные органы, в ведении которых находится имущество на момент его передачи, администрация субъекта федерации, на территории которого находится подлежащее передаче недвижимое имущество, и, наконец, администрация того муниципального образования, в собственность которого имущество передается. Так, распоряжением Правительства РФ от 1 марта 1997 г. № 280-р принято предложение Минстроя России и Мингосимущества России, согласованное с администрациями Кемеровской области и г. Топки той же области, о передаче в муниципальную собственность г. Топки находящегося в федеральной собственности здания общежития Кемеровского техникума строительства и экономики Минстроя России.

402

подход применительно к праву государственной и муниципальной собственности особенно оправдан'