§ 1. Предмет административного права

Административное право — самостоятельная отрасль российского права.

Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по тому, какие общественные отношения они регулируют. Особенности этих общественных отношений определяют предмет регулирования. А от него зависят иные признаки отрасли права: метод регулирования, система отрасли и др. Не случайно большинство отраслей права получило название по особенности регулируемой совокупности общественных отношений. Например, трудовое, земельное, семейное, уголовно-процессуальное.

В порядке первого приближения к содержанию предмета административного права можно предложить такое определение: Это совокупность общественных отношений, возникающих при формировании государственной администрации и осуществлении ею властной деятельности.

Под формированием здесь понимается создание системы органов административной власти, государственных предприятий и учреждений, воинских и других вооруженных формирований, а также должностей в государственных организациях. Сюда же включаются закрепление правовыми нормами компетенции государственных органов и учреждений, правового статуса служащих, порядка взаимоотношений между ними.

Субъекты государственной администрации осуществляют разнообразную деятельность: властную, договорную, организационно-массовую, материально-техническую (размножение материалов, подготовку проектов документов, математические расчеты и др.). Административным правом регламентируется основная — властная — деятельность государственной администрации и тесно связанная с нею работа по заключению и исполнению административных договоров (соглашений о разграничении полномочий, контрактов о военной службе и др.).

В законодательстве и юридической литературе как очень близкие по смыслу используются следующие термины: «государственная исполнительная власть», «государственное управление», «государственная администрация», «административная власть». Ими обозначается явление, которое включает три главных признака: 1) государственный управленческий (исполнительный, административный) аппарат (совокупность служащих, органов); 2) выполняемую им деятельность (управленческую, исполнительную, административную) и У) используемую им при этом управленческую (исполнительно-распорядительную, административную) власть. Это признаки властной государственной деятельности, которая осуществляется под руководством высшей власти (монарха, президента, парламента и т. д.), они отражают разные ее стороны. Так, термин «государственное управление» прежде всего раскрывает содержание властной организационной деятельности государства. Когда говорят о государственной администрации, прежде всего имеют в виду субъекта организационной деятельности. А под административной (исполнительной) властью понимается власть, метод воздействия, используемый администрацией для организации общественных отношений (процессов).

В настоящее время в России наряду с государственной администрацией (исполнительной властью, управлением) существуют: муниципальная администрация (исполнительная власть, управленческая деятельность), регулируемая муниципальным правом, и частная администрация (исполнительная власть, управленческая деятельность), регулируемая гражданским правом.

Кто осуществляет государственную административную власть? Что включается в понятие государственной администрации?

Во-первых, исполнительные органы государственной власти и ряд подчиненных им учреждений (медицинские вытрезвители и др.), строевые подразделения (полки дорожно-патрульной службы, ОМОН и др.).

Во-вторых, это руководители иных государственных органов, осуществляющие внутриорганизационную деятельность. Председатель представительного органа и тем более руководитель его аппарата, прокурор, председатель суда, руководя подчиненными им работниками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Так, председатель областного суда, организуя работу судей аппарата областного суда, занимается не правосудием, а административной деятельностью.

Ярким примером сказанного является создание в 1998 г. Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Он подчинен Верховному Суду и занимается организационным обеспечением судов, то есть проводит мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия. Кстати, закон о Судебном департаменте учредил новую должность — администратор суда — для организационного обеспечения деятельности республиканского, краевого, областного суда. Администратор суда подчиняется его председателю.

В-третьих, к государственной администрации относятся Администрация (!) и Управление делами Президента Российской Федерации, Банк России, его главные управления и расчетно-кассовые центры.

В-четвертых, это администрации государственных учреждений и предприятий, осуществляющие руководство этими организациями (вузами, библиотеками, железнодорожными станциями и др.) и имеющие властные полномочия в отношении тех, кто пользуется их услугами.

Таким образом, под государственной администрацией понимается система органов государственной исполнительной власти, а также осуществляющие административную власть иные государственные органы, их руководители, структурные подразделения, администрация государственных учреждений, предприятий, строевых подразделений.

Деятельность государственной администрации двойственна. Главное в ней — созидательное начало, организация нормальной жизни и развития общества, его систем образования, здравоохранения, связи, производства и др. Но важна и охранительная (полицейская) работа: защита прав личности, собственности, нормальных условий существования государства, общества, граждан. Соответственно предметом административного права являются обе стороны функционирования государственной администрации: созидательная («активная администрация») и охранительная («пассивная администрация»).

Двойственная природа предмета регулирования и отрасли права также в том, что административное право не только устанавливает систему прав и обязанностей субъектов государственной административной деятельности, но и регулирует порядок ее осуществления, ее процедуры. В нем сосуществуют материальное административное и административно-процессуальное право.

Предмет административного права условно можно поделить на две такие части:

1.  Внутриаппаратные отношения. Соответствующие юридические нормы закрепляют систему органов исполнительной власти, подчиненных им учреждений, строевых подразделений, организацию службы в них, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных органах, учреждениях, строевых подразделениях.

2.  Взаимоотношения административной власти с предприятиями, учреждениями, организациями любых организационно-правовых форм, с гражданами.

Пока преобладали нормы первой группы, государства имели систему юридических правил, регулирующих разделение труда по администрированию, закрепляющих власть аппарата и обязанности граждан, иных невластных субъектов. В дореволюционной России такая система норм называлась полицейским правом.

Административное право как отрасль современного права появилось тогда, когда в правовой системе достаточное место заняли нормы, закрепляющие права личности, процедуры деятельности, гарантии от административного произвола, административных импровизаций. Реализация в законодательстве идей естественных и неотъемлемых прав гражданина, разделения властей, контроля за государственной администрацией — необходимое условие превращения полицейского права в административное.

Необходимо обратить внимание на еще одно важное обстоятельство. Государственная администрация вступает в отношения с гражданами, разнообразными организациями. Административное право, если быть точным, регулирует не деятельность, а отношения, возникающие при этом. Оно закрепляет обязанности и права всех сторон общественных отношений: и властных, и невластных субъектов. Главная составляющая предмета административного права, его ядро — система отношений государственной администрации с гражданами и их организациями. Основная задача административного права — правовое обеспечение конституционных прав и обязанностей граждан. Поэтому его предмет можно определить так: совокупность общественных отношений, возникающих при обеспечении государственной администрацией конституционных прав и обязанностей граждан, а также иных отношений, связанных с ее формированием и деятельностью.

Анализ признаков, обозначенных нами как «формирование», «властная деятельность», «государственная администрация» позволяет уяснить смысл первичного подхода к предмету административного права. Но предложенное в начале этого параграфа определение нуждается в ряде серьезных уточнений.

1. Государственная административная, организующая деятельность существует во всех сферах общественной жизни, она велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях она настолько специфична, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Так, властную деятельность администраций предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое право, отношения, связанные с финансами, — финансовое право. ЗАГСы действуют на основе норм семейного права, следственные аппараты МВД, ФСБ при расследовании уголовных дел опираются на нормы уголовного и уголовно-процессуального права, система органов исполнения наказаний Минюста РФ действует на основе норм уголовно-исполнительного права и т. д. Поэтому необходимо в определение предмета административного права внести такое существенное уточнение: оно регулирует все отношения, возникающие в процессе функционирования государственной администрации, за исключением тех, которые закреплены другими отраслями права Российской Федерации.

2. Административное право закрепляет систему средств исключительно административного воздействия: административное принуждение, лицензирование, регистрация. Их применение происходит в рамках властеотношений, урегулированных административно-правовыми нормами.

Охранительные нормы закрепляют систему средств административного принуждения, основания, порядок их применения. Кто бы ни применял меры административного принуждения — государственные органы исполнительной власти, Банк России, судьи, муниципальные органы, общественные организации (народные дружины, общественные рыбинспекции, организации казаков и т. д.) — все они обязаны действовать в соответствии с нормами административного права. Административное принуждение — важная часть предмета административного права.

То же самое, с небольшими исключениями, можно сказать и о использовании иных средств чисто административного воздействия: лицензирования, регистрации. Соответствующие отношения регулируются административным правом, являются частью предмета административного права. Кто бы ни занимался лицензированием, регистрацией — исполнительные органы, Банк России — они осуществляют административно-правовую деятельность. Исключения из этого общего правила немногочисленны. Например, регистрация кандидатов в депутаты избирательными комиссиями.

3. К предмету административного права относятся и отношения, связанные с рассмотрением жалоб граждан во внесудебном порядке (административных жалоб). Государственные и муниципальные органы, предприятия и учреждения, суды, органы прокуратуры и иные субъекты, работающие с административными жалобами, вступают в административно-правовые отношения с их авторами и между собой.

Подводя итог сказанному выше, можно сделать такой вывод: предметом административного права Российской Федерации являются властеотношения, которые возникают в процессе формирования и функционирования государственной администрации (за исключением тех, которые регулируются нормами иных отраслей права), а также отношения, возникающие при применении любыми уполномоченными правом субъектами мер административно-правового принуждения, иных мер административного воздействия, рассмотрении во внесудебном порядке жалоб граждан.

Вопрос о предмете отрасли права важен для любой юридической науки. Но особенно в настоящее время он актуален для административного права. Признание тех или иных отношений административными означает распространение на них административно-правового метода регулирования со всеми вытекающими из этого последствиями.

Иными словами, речь идет о пределах властного воздействия государственной администрации на общественные отношения.

Если рассматривать предмет отрасли с точки зрения его объема, то он значительно сократился в целом, хотя отдельные его элементы расширились. На уровне района, города, поселка, села вопросы организации и созидательного функционирования исполнительной власти регулируются сейчас муниципальным правом, а в соответствующих муниципальных образованиях действует муниципальная организация.

Известно, что многие государственные предприятия были приватизированы и стали частными. Ими руководит частная администрация. Если раньше многие вопросы деятельности администраций этих предприятий были предметом административного права (планирование, фондирование и др.), то сейчас это предмет гражданского и трудового права.

Сужение предмета административного права происходит и за счет децентрализации, сокращения государственного вмешательства в деятельность всех предприятий и учреждений: государственных, муниципальных, частных и перехода соответствующих общественных отношений в сферу, регулируемую муниципальным и гражданским правом.