§ 2. Структура административного правоотношения

Административное правоотношение имеет свой состав (структуру). Его элементы — субъекты (участники), объект (то, по поводу чего возникли отношения) и содержание. В содержании различаются две стороны: материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические права и обязанности).

В юридической литературе существуют разные мнения по вопросу о том, что является объектом правоотношения. Одна группа авторов в качестве единственного объекта любого правового отношения признает действия, поведение людей, а другие выделяют объект имущественных отношений, иногда именуемый предметом (материальные предметы и вещи), и объект неимущественных отношений (действия, поведение людей).

Представляется, что при анализе следует учитывать наличие непосредственного и более отдаленного объекта отношения. Непосредственным объектом административных правоотношений является волевое поведение человека, его деяния. А через управляемые деяния оказывается влияние на процессы, на материальные предметы, информацию, продукты духовного творчества.

Субъектом правонарушения является участник общественных отношений, которого юридическая норма наделила правами и обязанностями. Он обладает двумя признаками: во-первых, социальным — это участие в общественных отношениях в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю,  персонифицированного субъекта; во-вторых, юридическим — это признание правовыми нормами его способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях.

В общей теории права распространено мнение, что всех субъектов права можно поделить на две группы: граждане и организации. Критерий деления представляется вполне обоснованным, а названия обеих групп — неудачным. Они неточно отражают круг участников правоотношений, не учитывают их огромного многообразия.

В науке административного права полезнее было бы говорить об индивидуальных и коллективных субъектах. С понятием «гражданин» связана определенная совокупность прав и обязанностей. Но индивид может быть и государственным служащим, и студентом, и военнослужащим, и поднадзорным, то есть иметь различный крут прав и обязанностей, предусмотренных административно-правовыми нормами. Эти наслоения на правовой статус граждан рассматриваемый термин отразить не может. Поэтому лучше назвать эту группу «индивидуальные субъекты административного права».

Понятие «гражданин» отражает их общую административную правосубъектность, а понятия «студент», «военнослужащий» — специальную. Государственный служащий, студент, безработный, водитель и т. д. — это индивидуальный субъект, который, будучи гражданином, в то же время имеет статус служащего, студента, безработного и т. д.

Что же касается другой группы субъектов, то, кроме организаций, она включает и их структурные подразделения (цех, отделение связи, факультет), и их трудовые коллективы. Поэтому называть второй тип субъектов административного права коллективным предпочтительнее, такое название более точно отражает состав этой общности и критерий классификации. Например, факультет, таможенный пост, товарищеский (общественный) суд не являются юридическими лицами, организациями, но обладают административной правосубъектностью.

Нередки случаи, когда пытаются отождествить понятия «коллективный субъект» и «юридическое лицо». Но между этими понятиями много различий. Во-первых, первое намного шире второго, оно охватывает намного больше субъектов.

Во-вторых, понятие «коллективный субъект» является административно-правовым, относится к субъектам публичного права, а понятие «юридическое лицо» является гражданско-правовым, относится к субъектам частного права. Когда речь идет о коллективном субъекте, имеется в виду административно-правовая правосубъектность, а когда речь идет о юридическом лице, имеется в виду гражданско-правовая право- и дееспособность.

А к какому типу субъектов следует относить должностное лицо? Осуществляя свои полномочия, оно действует не как индивид, а как орган, представитель организации. И его действия влекут юридические последствия для организации, они должны быть признаны действиями организации. Субъектом правоотношений выступает организация, а должностное лицо действует от ее имени.

Значительно реже возникают ситуации, когда неисполнение должностным лицом своих обязанностей, злоупотребление правами является должностным правонарушением, за которое виновный, именно как должностное лицо, привлекается к уголовной или административной ответственности. В этом случае он становится индивидуальным субъектом уголовно-правовых или административно-правовых отношений. Но в таких отношениях виновный не является должностным лицом (субъектом власти), он лишь несет ответственность за деяния, которые он совершил ранее как должностное лицо.

Пятой важной особенностью административного права является то, что оно наделяет правосубъектностью большой круг участников общественных отношений, — его полисубъектность. Это обусловливается разнообразием регулируемых отраслью связей, а также политикой государства, направленной на легализацию, предоставление права участия в административных отношениях разнообразным объединениям индивидов. Система субъектов административного права сложнее системы субъектов любой другой правовой отрасли.

Приведенное выше деление субъектов административного права наиболее распространено, но не является единственным. Среди субъектов можно различать тех, которые осуществляют, защищают публичные интересы и тех, которые реализуют частные интересы. Очень близко к такой группировке примыкает деление субъектов по признаку наличия у них административной власти, государственно-властных полномочий. Тогда первая группа — властные субъекты, отношения между которыми являются, как правило, внутриаппаратными, и вторая группа — невластные субъекты, между которыми не может быть административно-правовых отношений. Отношения властных и невластных субъектов являются внеаппаратными и могут быть административно-правовыми.